中国研究服务中心
淄博失地农民调研报告
王春光、陈雷
　　中国社会科学院社会学研究所
　　二○○四年七月
　　中国社会科学院青年人文社会科学研究中心（CHSSYS）调研报告集（2003-02）
　　内容提要
　　改革开放以来，中国一共出现过三次波及全国的"圈地运动"，吞噬了面积惊人的耕地，也"造就"了大约4000万"种田无地，上班无岗，低保无份"的失地农民。通过征地，开发商和地方政府获取了巨额土地收益；在征地实施过程中一些地方采取"要地不要人"，甚至欺骗式、掠夺式地占有农民的土地的办法，被总结为"毁农民的庄稼，扯农民的房子，挖农民的祖坟，占农民的地".这样失地农民的权益受到极大的损害，在征地补偿、就业安置、社会保障等方面存在一系列问题。笔者认为失地农民问题甚至比当年的"下岗"、失业问题还要严重。
　　课题组采用访谈法和实地观察法于2003年底对山东省淄博市八个行政村的失地农民情况进行实地调查。本次调查以失地农户户主或家庭主要成员为访谈对象，总共访谈了70户失地农民家庭，并对其中的35户进行了深度访谈。本报告以淄博市实地调查所得的访谈材料和有关数据为主要分析资料，指出：失地农民绝对数量较大，而且在城市的分布相当集中；失地农民老龄化比农村人口老龄化更加严重；失地农户以兼业农户为主而且多数农户以非农收入为主；失地农民的文化程度高于农民平均文化程度。所以，他们"本来是中国最富、最有文化、最见过世面的农民".他们的问题解决不好，必然影响经济发展和社会稳定。
　　调查表明，征地后一半以上农户收入下降，一半以上农户生活消费支出增加。市统一征地办公室制订的"片区综合价"虽然提高了征地补偿，但与土地市场价格相比，补偿仍然偏低。土地集体所有条件下，农民仅得到"口粮补助"、"养老金"等很小一部分征地补偿，"片区综合价"的绝大部分沉淀为集体资产。目前，集体资产为社区成员提供福利的社会保障功能越来越弱，而且由于所有者主体缺位、管理失败、挥霍挪用等原因，集体资产通过各种渠道流失严重。这样就导致大约有两成的失地农民生活困难。大多数中老年失地农民无法再就业；年轻人在二元劳动力市场上受到就业歧视，职业也不稳定。失地农民也没完成户籍身份的转变，不能享受城市居民社会保障。行政管理上仍然是行政村管理体制，即使已经更名为社区和居委会也是"换汤不换药".课题组认为，城市通过数量和空间上的扩张把农民纳入到城市中来，是城市化的主要形式。农民失地有一定的必然性。失地农民问题固然有农民个体性的原因，但主要是各种不合理的制度安排阻碍了农民融入城市的正常途径。村这一级是各种利益和矛盾的焦点，也是各种制度实施的着力点。
　　所以，课题组建议：首先加强村"两务"公开、建立"三会决策"、监督及述职等机制落实"农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权"，确保各项制度改革中农民的发言权；然后进行征地制度改革（短期内可完善"片区综合价"）、户籍制度改革、村集体资产股份制改革、行政管理体制改革，沟通失地农民市民化的"制度通道"；同时在失地农民就业上给予优惠政策，开展职业培训。当然这些建议，是根据淄博市调查提出来的，希望对其他地区也有所裨益。
　　一、研究背景
　　二、调查方法
　　三、淄博市基本情况
　　四、淄博失地农民的基本特征（一）失地农民人数较多，在一些地区失地农民占农村人口比重较高（二）人口老龄化（三）相对其他农村人口文化程度较高（四）被征地农户多数是兼业农户，并且多数在本市从事非农职业
　　五、失地农民收入及消费（一）数据分析（二）案例分析
　　六、失地农民的征地补偿（一）口粮补助金（二）养老金（三）旧村改造（四）村集体得到的征地补偿：片区综合价
　　七、失地农民面临的困难及要求（一）就业难。（二）获得社会保障难（三）集体资产流失严重，保值增值难（四）"农转非"难
　　八、理论思考（一）城市数量和空间的扩张是城市化的主要形式（二）农民融入城市的途径（三）制度缺陷是根本原因
　　九、政策建议（一）加强村务公开和民主管理制度，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。（二）完善征地"片区综合价"制度，提高补偿标准，规范征地补偿费的分配及使用（三）建议集体资产股份制改革（四）促进失地农民就业（五）把失地农民纳入城市社会保障（六）加快"村改居"、农转非和社区文化建设
　　一、研究背景
　　中国是一个农业大国，十三亿人口就有九亿农民。而农民安身立命的根本无疑是土地。
　　可是，上世纪80年代、1992年前后和2003年前后，中国先后兴起了三波轰轰烈烈的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园，侵蚀了面积惊人的耕地。据资料显示，1987年至2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70%以上是征地，这就意味着至少有2276万亩耕地由原来的集体所有变成了国家所有。2002年中国耕地面积净减少2529万亩，2003年中国耕地面积再次净减少3806万亩[①].截止到2004年底，全国开发区占地3.54万平方公里以上，已经超过现有城市建设用地总量，圈占的耕地有43%闲置，其中有相当一部分属于未批先用、非法占用。这种不顾客观实际，盲目设立和扩建名目繁多的开发区，越权出台优惠政策，造成大量圈占耕地和违法出让、转让国有土地，严重损害农民和国家利益的现象，被舆论称之为“新圈地运动”。这场运动的参与者在巧取豪夺土地资源的同时，正在以惊人的速度制造者大批“种田无地，上班无岗，低保无份”的失地农民。《人民日报》披露：“目前，全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。”[②]按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。一般每征用一亩耕地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1.1亿人。保守估计，这其中将有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态来看，这一数字最高可达8000万人。这个数据是非常惊人的。
　　在计划经济体制时期，农民的土地一旦被征，普遍采用两条刚性政策来应对农民的生活出路。其一，实施“农转非”，接纳失地农民成为城市居民，改吃商品粮。其二，本着谁用地谁落实的原则，指令征地方（项目业主）负责安排工作。征地的背后隐藏着权力的交易——政府用城镇户口权与农民的土地所有权进行交换，农民取得城镇户口便意味着获得了终身的保障。当时，“农转非”几乎是每一个中国农民的梦想，多数农民甚至期盼着通过征地转变身份，获得就业和生活保障。时至今日，城市就业压力越来越大，户口附加的福利也越来越少。沿海城市特别是中等以下城市企业已基本完成改制，凭借行政指令往企业安排劳动力已失去了前提条件。由于农民文化程度较低，缺乏必要的科学知识和劳动技能，适应不了当前市场经济条件下劳动力就业市场日趋激烈的竞争和企业用工制度的改革，政府也无法采取强制性措施把农民塞给用地单位。社会环境的改变让失地农民安置问题日益突出。大多数“失土农民”的就业和养老等问题没有解决好，部分农户对今后的生活有较多的后顾之忧。
　　浙江对455户农户的调查发现，征地以后，政府有关部门共办理了327人的“农转非”，安排了20个就业岗位，110人参加了养老保险，144人参加了医疗保险，分别仅占调查总人口数的18.5％、1.1％、6.2％和8.1％，另外有293人因为征地而导致待业，占总人口数的16.6％[③].
　　失地农民安置仅仅是问题的一个方面，更为严重的是，土地使用形式转变过程中产生的巨大土地收益与被征地农民利益之间的矛盾。中国土地勘测研究院统计，仅2002年，全国由于土地使用权有偿出让获得的土地收入为2419.79亿元。土地使用权有偿出让面积12.423万公顷，占总征地面积的58.52％。其中招标拍卖挂牌的为1.81万公顷，收入968.5亿元，其余主要是协议出让。2002年，使用权出让的收入全国平均为12.97万元每亩，使用权转让流转的收入平均为23.47万元每亩，招标拍卖的收入平均为35.67万/亩。与如此巨大的土地收益相比，被征用土地农民的获益又是如何呢？根据现行《土地管理法》，对土地的补偿和对农民的安置总计为该耕地征地前三年平均产值的10—16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5万—3.5万元之间。在人均耕地面积处于联合国规定的土地对人口最低生活保障线0.8亩以下的地区，一个被征地的农民有时只能得到7000元左右的补偿，并从此割断了与土地的联系。浙江省一项调查表明，如果征地成本价100%，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10%.从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。据农业和国土资源方面的有关专家测算，改革开放以来，通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”，从农民身上“拿走”近5万亿元，严重剥夺了失地农民的利益[④].
　　失地农民主要集中在珠江三角洲、长江三角洲以及大、中城市的郊区或城乡结合部，他们本来是农民中相对富裕的一个群体。但是，现在他们失去了从事农业生产的土地，又不能享受和普通市民一样的待遇，变成了尴尬的“边缘人”。而且在征地过程中，一些地方政府漠视农民的土地权益，剥夺农民的知情权、参与权，实行野蛮式征地、欺骗式征地，极大地伤害了农民的感情和利益。陆学艺总结为“毁农民的庄稼，扯农民的房子，挖农民的祖坟，占农民的地”。这样造成的后果是相当数量的农民没有地种，没有稳定的居所，没有安全感，引发大量的社会问题。在笔者看来，失地农民问题甚至比几年前的“下岗”、失业问题还要严重，它已经危及到社会的稳定和发展。国土资源部提供这样一组令人心惊的数字：2002年上半年群众反映征地纠纷、违法占地问题，占信访接待部门受理总量的73%；其中40%的上访人诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。国家信访局去年受理土地征用的初信初访4116件，大部分聚焦在失地失业问题上[⑤].
　　目前，失地农民问题已经引起了中央和国家有关部门的高度重视，并采取了“最严格的耕地保护制度”及清理拖欠征用土地补偿款等一系列的对策，收到了一定效果。但从目前的实际情况来看，失地农民问题还远远没有解决，尚需要政府和社会各界给予更多的关注并采取积极有效的措施。
　　二、调查方法
　　本调查采用访谈法和实地观察法。通过了解淄博失地农民的大致情况，我们从“城中村”生命历程的角度把失地村庄划分四种类型，也就是四个阶段。它们是传统农村社区、城乡结合部、城中村、城中村瓦解阶段。每种类型选择一定数目的村庄，我们总共选择了8个村庄进行本次调查。本次调查以失地农户户主或家庭主要成员为访谈对象，总共访谈了70户失地农民家庭，并对其中的35户进行了深度访谈。访谈主要采用半结构式，即根据事先拟订的访谈提纲对失地农民进行访谈。调查时间为2003年底。
　　下面对四种村庄类型的划分做个简单的说明。我们发现，由于缺乏可行的城乡融合机制，城市扩张时，往往只偏重于占用城郊农村的土地资源，而不将农村人口、村落社区纳入城市管理序列。“只占地，不管人”，致使村落土地转变为建成区之后，没有同步实现“村民”的城市化与现代化，导致城市社区与农村社区处于隔离、对峙与分异状态，往往形成都市里的村庄——城中村。因此，我们按照城中村从形成、发展到消失的生命周期把被征地村落分为四个阶段。1、传统农村社区阶段。这时城市尚未扩展至村落，城中村还只是单纯的农村居住聚落，以农业为主，经济落后，农民收入较低。村镇主要功能是农民居住聚落或农村中心地，社会组织带有明显的传统封建宗法制特征。2、城乡结合部阶段。随着城市用地拓展，城乡开始接触，村落周边的耕地、鱼塘、果园等农业用地逐渐被城市征用，开发成城市居住区、工业区，城乡用地相互锲入，给水、供电、燃气、道路等城市基础设施不断向农村延伸，农田种养收益被城市级差地租收益替代，越来越多的村民转向从事非农活动，农民的生活空间逐渐收缩到狭窄的聚落内部。3、城中村阶段。此时村里耕地几乎全部被城市征用，只剩下完全被城市建成区包围的村民居住聚落，这个阶段形成了典型的城中村。原来的农田变成了建成区，原来的农民已不种田，但户口上仍然是农民身份（仅从户口意义上讲），没有实现同步城市化。行政上，城中村还属村镇建制，农业收入极少甚至没有。村民依赖土地出让补偿费及出租自营物业，自办工业多数破产。4、城中村瓦解阶段。随着城市发展，主观方面，部分城中村后代受到更好的教育，他们乐于融入现代城市，脱离城中村社会关系，主动迁移到其它地方居住。客观方面，城市也越来越不能容忍城中村继续存在，要求尽快消除城中村给城市景观、交通、治安、防灾等方面带来的不利影响。最终，通过某项具体的城市建设项目将拆除城中村纳入议事日程，城中村社区逐渐瓦解，村民逐渐融入城市社会，逐渐完成市民化。
　　三、淄博市基本情况
　　淄博位于山东中部，是一座组群式城市，现辖张店、淄川、博山、周村、临淄五个区和桓台、高青、沂源三个县。五城区和桓台县城呈梅花状分布，城乡交错，布局舒展。
　　淄博是中国综合经济实力50强城市之一。2002年全市国内生产总值为780亿元，比1997年增长73.1%，五年间，全市国内生产总值年均增长11.6%，同期中国国内生产总值年均增长7.68%[⑥].三次产业比例为6.3：58.2：35.5[⑦].2002年地方财政收入达到33.15亿元，其中土地收益3亿元，约占9%.
　　2001年，淄博市总人口为410.49万人，比上年增加2.5万人，增长0.61%，其中非农业人口179.58万人；市辖区人口达270.48万人[⑧].“全市建成区面积扩展到146.6平方公里，建制镇发展到74个，其中中心镇22个，城市化水平达到43%，高于全省平均水平3.8个百分点”[⑨]，高出全国平均水平5.3个百分点。2002年全市城镇居民人均可支配收入为8198元，农民人均纯收入为3627元；2002年山东省城市居民家庭人均可支配收入为7614.36元，农村居民家庭人均纯收入为2947.65元；全国城市居民家庭人均可支配收入为7702.8元，农村居民家庭人均纯收入为2475.6元[⑩].
　　资料来源：淄博市地方史志办公室编：《淄博年鉴（2002年卷）》，齐鲁书社2002年版，第310页。
　　刘慧晏：《政府工作报告——日在淄博市第十二届人民代表大会第一次会议上》，第4页。
　　淄博市国土总面积5938平方公里，其中土壤面积5174平方公里，土地利用率78.5%，高于全国平均72.6%的水平。全市农业用地4161平方公里，非农业用地827平方公里，未利用土地95平方公里。在农业用地中，耕地面积2018平方公里，林地面积1523平方公里，果园面积62平方公里。淄博市共设立50个开发区（园区），其中国务院及省政府批准设立的10个，市级（包括市级）以下设立的34个，未经批准自行设立的6个。符合规定的开发区只有8家，即：市高新技术产业开发区、齐鲁化学工业区和6个省级经济技术开发区，其余均为违规设立。淄博市政府日下发文件，确定撤消所有违规开发区。
　　淄博市实施“以地生财、以地养城、经营城市”战略，“已完成政府土地储备1.47万亩，实现土地收益5亿元”[11].具体措施是：一、实行国有土地使用权招标拍卖制度。2001年11月，市国土资源局首次拍卖国有土地使用权，2002年举行土地招标拍卖4次，拍卖国有土地6宗，面积10467平方米，成交价6331万元。二、实施土地有偿使用制度，对原划拨土地收缴年地租。截至2001年底，市局直接征收土地租金1402万元，全市累计收取租金9200万元。
　　三、实行土地收购储备制度。全市五区三县均已建立土地储备中心，已储备土地159宗、面积981公顷，已出让土地41宗，为财政创收10727万元。四是破产企业的资产处置。2001年，对全市32家企业的147公顷土地（约10.9亿元土地资产）进行重组盘活。通过这些办法，2001年全市土地资产收益达到1.8亿元，市国土资源局直接收取或处置的土地收益为13923万元，其中市局直接收取并上缴市财政的出让金等有偿使用费10140万元。
　　当前，淄博市经济发展与土地供应存在突出矛盾。1、需求与供应的矛盾，即用地需求量大增与指标不足的矛盾。淄博建设用地指标已经用尽，今年国家又大幅度压缩了建设用地指标，全省由去年的50万亩调减为13万亩，淄博发展用地已无指标可用。市政府提出“抓紧向一些有指标的城市购买建设用地指标，以缓解经济发展速度快与建设用地指标少的矛盾”。
　　2、占多与补少的矛盾，即建设使用耕地与土地后备资源的矛盾。“占多少补多少”是《土地管理法》的基本要求。但淄博市土地后备资源只有15万亩，且分布在山区，交通不便，灾害频繁，耕地补偿能力弱。3、规划调整与用途管制的矛盾。淄博目前的土地利用总体规划是1999年经国务院批准实施的。目前原则上不予调整，各区县反映影响经济发展。4、征地补偿低，由此引发的群众上访、行政复议和诉讼，占全市土地信访约30%，行政复议的75%.
　　淄博市目前正在进行新一轮城市规划与新区建设，城市化进程进入一个新的加速阶段，失地农民问题暴露得比较充分，由此产生的一系列矛盾和问题具有较强的代表性，研究淄博市在解决失地农民问题上的经验与不足在全国也有相当的典型意义。
　　四、淄博失地农民的基本特征
　　（一）失地农民人数较多，在一些地区失地农民占农村人口比重较高
　　淄博人多地少，人均耕地0.74亩，低于山东人均1.07亩的水平和联合国粮农组织确定的人均0.8亩的警戒线。张店区是人均占有耕地最少的区，仅有0.375亩。从1996年土地资源变更调查到2001年末，全市5年减少耕地19230亩。近年来淄博市GDP 年均增长11.6%.伴随着经济的快速发展，土地需求量逐年增加。2002年全市建设占用耕地约2万亩[12].据此估计，淄博失地农民总数当在10万人以上，超过全市农村人口的4.3%；而全国有4000万失地农民，占9亿农村人口的比重也大约是4.4%.淄博市张店区人均耕地不足0.3亩的农民达1.68万人，占全区农村人口的12.8%[13].
　　（二）人口老龄化
　　淄博市早在1987年就进入老龄化城市。2002年全市60岁以上老年人53万人，占总人口的13%.由于城乡结合部的农村青年有更多的机会如上学、参军、外出务工经商等各种途径跳出农门，所以老龄化问题更加严重。所调查的70户失地农民的人口年龄结构如表1所示。60岁以上老人所占比重达到18.1%.其中一个调查村65岁以上老人有450多人，约占全村总人口的18%，老龄化达到相当高的程度，养老任务十分繁重。不管眼前还是将来，养老问题不解决，征地越多，社会不稳定的隐患也就越多。
　　（三）相对其他农村人口文化程度较高
　　总体上看，失地农民的文化程度与淄博全市平均水平基本相当。可以估计，被调查失地农民的文化程度应该高于全市农民平均文化程度。失地农民各种文化程度人口比重如下：小学文化程度的人所占比例28.6%，初中文化程度的人所占比例最高为41.3，高中（含中专）文化程度人口所占比例为14.9%，大学（含大专）及以上文化程度人口所占比重为3.4%.这在一定程度上验证了失地农民“本来是中国最富、最有文化、最见过世面的农民”[14].
　　（四）被征地农户多数是兼业农户，并且多数在本市从事非农职业
　　在淄博，多数农户是“一家两业，亦工（商）亦农”。全市务农劳动力中兼职从事非农产业的有31.2万人，占务农劳动力的39%[15].张店区从事第一产业农村劳动力1.8万人，占农村劳动力比重为25%；从事第二产业农村劳动力3.63万人，所占比重50%，从事第三产业农村劳动力1.82万人，所占比重为25%.该区农民非农收入占农民收入55%以上[16].在调查失地农民征地前的就业情况中发现，由于失地农户的村庄多处于县、区边缘，当地的企业相对较多，经济比较活跃，农民找到工作的机会比较大。因此，失地农户的兼业特征更加明显。
　　在征地前，除少数家庭脱离土地外，大部分失地农民家庭为农非各半。对于责任田或口粮田，他们或者是进行家庭内部分工或者是家庭劳动力兼业经营。
　　失地农民从事的非农职业一般就在本市，这与全市农村劳动力以就地转移为主的情况是吻合的。调查显示，征地前，在失地农户转移到非农产业的劳动力中，在市内就业的占90%以上，在省内市外就业的仅占7.2%，到省外就业仅占1.7%，大部分是小范围的农村劳动力转移，即离土不离镇、离土不离区。
　　五、失地农民收入及消费
　　（一）数据分析
　　调查表明，土地被征用后半数以上农户收入下降，半数以上农户生活消费支出增加，失地后农民收入差异呈拉大趋势，贫富分化加剧。
　　在70户失地农民中，人均纯收入比失地前减少的有38户，占54%，人均减少286元；收入增加的有12户，占17%，人均增加370元；收入持平的有20户，占29%.人均生活消费支出增加的有41户，占58%，人均增加484元；生活消费支出减少的有22户，占31%，人均减少110元；持平的有7户。
　　耕地被占用前的农民人均纯收入为3764元，失地后为3577元，比失地前人均减少187元，减少4.96%；耕地被占用前的人均生活消费支出为2542元，失地后为2688元，比失地前人均增加246元，增加9.7%.
　　收入下降的原因主要有：一是农民获得的征地补偿小于该土地带来的农业及副业收入。
　　淄博的农业比较发达，被国家列为黄淮海平原农业现代化实验示范区，建立起城郊型农业的框架。桓台县早在1990年就建成了中国北方第一个“吨粮县”，是中国北方第一个“双千县”（亩产千公粮食，每亩收入千元）。随着农业产业化结构调整步伐的加快，农村经济得到了稳步发展，2002年粮经比例调整为5：5，畜牧、蔬菜、林果等成为主导产业。当地农业的综合效益较高。二是当地农业综合机械化程度达到80%，农业生产主要是老人、妇女承担，农业成为家庭副业。家庭主要劳动力已经在务工、经商，向非农行业转移。失地后“9938”部队难以找到工作，只能赋闲在家，无所事事也几乎没什么收入。同时，一些有一定劳动能力的残疾人、病人本来可以从事农业，现在没有了土地，只能依靠家庭和集体救助。三是有土地时，农民可以进行养殖、种植经济作物、手工作坊及发展“庭院经济”。失地后，多数村庄进行了“旧村改造”，虽然大大改善了村民的住房条件，但是客观上影响了村民收入的提高，因为楼房肯定是不适合搞养殖、手工作坊（磨豆腐、蒸馒头、打烧饼等）。而要继续从事这类职业，只好租、建新的房屋，但这一是需要资金，二是提高了成本。
　　生活消费支出增加的原因有三点：一是土地被征用前，农民家庭食品消费如粮、菜主要依靠自产自食，现在基本上靠从市场购入，食品支出的增加导致了生活消费支出的增长。二是旧村改造前，取暖是土暖气，用水自己有电动或手动水井，住楼房使水、暖、有线电视等物业费用大幅度提高，生活的成本比较高。三是生活消费支出增加也有部分原因是那些从事二、三产业和外出务工的农民收入的增长带动了生活消费支出的增长。
　　（二）案例分析
　　下面是一户失地农民的情况，较好地支持了以上数据和观点。
　　个案一：邓某57岁，5村村民，小学文化，其妻54岁，文盲。孩子3个，两男一女，大儿子在外地工作生活（城市户口），女儿已出嫁。目前，他们和小儿子、小儿媳妇共同生活。
　　小儿子24岁，刚结婚两年，高中文化，职业是开车。小儿媳妇，初中文化，某食品厂临时工。
　　家里有四间正房、一间厨房、一个磨豆腐的房间。有地时，老人种地兼营豆腐作坊，现在只经营豆腐房。儿子、儿媳妇“下了学，就打工，没种过地。”[17].三年前就没有地了，征地前，家里4个人有地，儿媳妇没有，大约有近4亩耕地。生活水平在村里属于中上等。
　　儿子开车收入稳定，约600元/月，儿媳妇目前由于身体原因在家休息，平时在厂里上夜班，月薪400元左右。目前获得的征地补偿为每人每年300元口粮补助。征地对小俩口的收入和工作基本没有影响。我们调查时，该村新区建成，村民即将入住楼房。小儿媳妇对搬迁到楼房表示满意：“年轻人哪有不愿意住楼的，还是住楼好，干净、卫生”[18].但是，全家人都认为收入会减少。因为磨豆腐在楼房是无法进行的，工艺涉及到大量用水，用煤和一定的设备。这一项收入平均一年约6000元。这是一笔不小的损失。征地还使该农户损失了农业收入。不考虑综合效益，仅计算种植收入约2400元[19].“没办法，有地他种，没地他没办法。
　　种的时候最多两天吧，平常时太阳照着，雨水下着，用的工夫，还是真不多，你看他机器割机器种，机器播种，就不用体力干，算算多少钱，除去你的几个工，合六七十块钱一个工呢。
　　那咋算就不说了，当然这个帐他有好多算法。农民啥好处呢？就是你只要种上，不是说摊上下雹子洪水那种情况的话，那收入还是比较满意的。（现在）年轻人愿意种也没办法，没有地了。人随社会草随风。没有地就去种也白搭，有那几分地，不愿意种也得种。没地种没几年，从现在有二三年了吧。陆陆续续的没地的，原先都是良田，征地，征几批了。征地，村集体统一的，到末了是谁愿意种就给他的，还有不种的。最后呢，想种也没了。“[20]
　　该农户的生活消费支出却大大增加。住楼房要交暖气费、水费、电费、卫生费（小区卫生）、保安费等。农民对此有很大意见“其实暖气费贵不贵咧，他就是十块钱一平方，从企业火力发电厂送来的气。暖气费一年1080，光暖气费一千多！还有水费，电费、有限电视费，宽带网。你有钱就出，没钱就借，你想办法，他不管你这个。”[21]开支的刚性增加对收入形成“倒逼”，给他们带来很大的生活压力。
　　六、失地农民的征地补偿
　　这一部分的资料来源于对淄博市8个行政村村委的访谈及35户失地农民的入户访谈。目前除8村外，人均耕地均在0.3亩以下，基本不从事农业生产。调查发现，征地补偿费实行“村有镇管”，支配权掌握在村民委员会手中，乡/镇政府具有监督权。淄博市没有一个村是把“卖地”款直接发给给村民，农民由于土地被征用实际所得到的补偿只有二项即口粮补助金、养老金；另外村集体通过投资于“旧村改造”也返还一部分土地补偿金给村民。各被调查村的具体情况见表6-1[22]
　　（一）口粮补助金
　　被调查的八个村，都是按照人头发放口粮补助金，不管是老人还是孩子只要是本村村民都可得到口粮补助金。最高的村每人600元/年，最低的村每人230元/年，平均318元/年。由村集体统一发放，一般按年支付，调查中未发现克扣、延迟口粮补助金的情况。这笔资金来源于土地征用补偿，即村民所说的“卖地”钱。笔者通过访谈了解到"口粮补助金"的发放思路：一个成年农民每年需要的口粮为400斤小麦，以亩产1000斤计，村民口粮田应该是0.4亩。由于村里耕地是逐年减少的，所以每一两年调整一次耕地。当人均耕地半亩以上时，仍平均分配给农民耕种，对农民耕地的减少基本不予补偿。当人均耕地半亩以下时，地太少了，已经“没法种了”，这时通常村里全部收回承包地，开始发放口粮补助，大部分村民脱离农业生产。村里收回的承包地，要么再由少数愿意种地的村民投标承包下去，承包费200-300元/亩不等；要么由村集体统一种植小麦、玉米、或树苗等。因此，对农民失去土地的补偿以0.4亩"口粮田"为基准，在0.4亩以内，村民每年得到口粮补助金。也就是说，农民完全失去土地后得到的补偿平均每年300元。
　　6村村民围绕征地问题意见很大，不断上访，甚至出现老人、妇女阻挡用地单位施工的情况。他们所获得的2倍于平均水平的口粮补助金显然是村民不断抗争、与利益各方博弈的结果。显而易见，淄博市土地在不断被转让的过程中，对农民利益的确保只是一条标准极其低廉的“底线”，即年产400斤小麦的0.4亩“口粮田”。
　　（二）养老金
　　在淄博，除了少数种地、养殖专业户外，多数农户已经不把农业视为主要产业，在人力、时间、资金各方面的投入上，农业都被置于家庭经济的补充位置上。在经营方式上，多数农村土地，无论是村集体土地，还是农户的口粮地、承包地，都用农业机械进行播种、灌溉、收割。农户家中土地的田间管理主要由老年人和妇女负责。在农忙时，主要劳动力承担部分重活，少数农户主要劳动力农忙季节不能回来，就需要请亲戚、邻居帮忙，或者雇外地短工。
　　农户对土地的关心主要是解决自己粮食、蔬菜的消费，不在乎有多少剩余产品出售，不在乎从剩余的农业产品中能有多少收入。在这个意义上，农业生产已经变成农户的家庭副业。土地解决的是老人的自我赡养问题和农户家庭的最低生活保障。所有被调查的村，土地被征用后，都给老人发放养老金。发放的标准一方面受到村集体经济状况的制约，另一方面村民的舆论和抗争对此有重要影响。养老金发放的标准在30元/月——350元/月之间不等，平均为173元/月[23].淄博市城市居民最低生活保障标准为每人每月160元。也就是说，失去土地这一最可靠的社会保障后，老人们所得到的养老金，仅仅够在城市维持最低限度的生活开支。
　　（三）旧村改造
　　“旧村改造”是淄博市将失地农民安置与城市建设相结合的一项措施，原则上要在村落原址上，按照统一规划，拆迁农民原自建房屋，建设新型居民区。淄博几乎所有的被征地农村和“城中村”都进行了“旧村改造”。村庄经过改造后能收回一半的土地。在已经进行了“旧村改造”的5个村，70%以上的农户拥有2套以上楼房，住房条件得到极大改善，群众对此十分满意。“我家一共换了三套耧房，两套96平方米的一套75平方米的。住房挺满意，房子质量不孬，挺暖活。以前没有钱（购买楼房），房子这次一下子解决问题。一换楼，生活提高了。别人（不是本村人）有买四楼96平方米的，12万呢”[24].
　　“旧村改造”中村集体和村民各自投入了多少资金呢？
　　笔者粗略的计算了一下。以2村为例，农民宅基地价格约20万/亩，农户宅基地一般约4分地即267平方米。“旧村改造”是将农户的平房拆迁，统一规划建设6层楼房，这样能节约一半土地。农户投入的土地加上改造节约的土地价值（0.4+0.2）×20=12万，农户得到的楼房成本价是0.4×667×500=13.3万（成本价按500元/平方米）所以在“旧村改造”中村集体对农户的补贴最多不超过2万元，而村集体资金的主要来源是征地补偿费及用征地补偿费投资兴办的各种企业。访谈资料也证实了这一点。
　　“你像这个小区，我算了算大概有1500万，是老百姓拿出这1500万盖的这8幢楼，成本价400多。人家建筑队核算的。村里没赚钱，稍微赔上点。村里赔的不多，主要是这个路、供暖、水、绿化，加上请人吃饭。这两个小区，就是3000万。这三千万都是老百姓（拿出来）的。你甭管从那弄的钱，交不上他（指村委）不给你钥匙。“[25]但是，因为成本价与市场价的差价，村民还是得到较大实惠。”新楼房花钱不多。比起商品房是便宜，在市场上卖得翻两翻，十六七万。这个才400多一个平方，这个在市场卖得一千五六一个平方，这就不用花那么多钱了。“[26]
　　虽然，多数农民对“旧村改造”比较满意，但是笔者在调查中发现这种安置方式也存在着许多弊端。首先，农民的生活消费开支大大增加。楼房需要交纳暖气费、水费、电费、物业管理费、煤气费、卫生费等各项费用，使农民不堪重负。其次，原来可利用宅基地发展的家禽业、家畜业、手工作坊（如豆腐房）也被断送，农民失去了一定的经济来源。再次，抛开农民宅基地的所有权问题不谈，政府其实用少量的小区土地换取了农民的宅基地所占有的土地，其比例约为1：3甚至更高。农民却不能自由处置世代居住的院落，感情上一时难以接受。最后，由于旧村改造使用的是集体土地，这种楼房在现有的政策框架下难以正常进入房地产市场出售。所以，这种安置方式将流动资金转化为固定资产。此外，农民还要拿出一部分现金补齐面积差额款和暖气、煤气等的开户费。这样导致农民十分缺乏发展资金。部分农民在征地后有意去做小生意或发展养殖业，但苦于没有资金，未能实行。邓某说，“卖地钱只要能分给我2万，就可以开个小卖部，专门卖豆腐、豆制品。”[27]
　　（四）村集体得到的征地补偿：片区综合价
　　在淄博市，是由国土资源局下属的统一征地办公室负责具体实施征地工作。该办公室在统一征地过程中推行的是“片区综合价”。也就是根据城市发展总体规划，按地段、地类、区位等将农民的土地划分为若干区片，每一区片确定一个相对合理的基准地价。在统一征地时实行统一的补偿标准，具体的补偿标准可视具体情况在基准地价的基础上进行微调。这实际上提高了征地补偿的标准。《土地管理法》规定，国家建设征用土地，按照被征用土地原用途进行补偿。如征用耕地的补偿费用包括征地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。其中，征地补偿费为该耕地被征前三年平均年产值的6～10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算，每人的补助标准是该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍；至于地上附着物和青苗的补偿标准，则由省、自治区、直辖市自行规定。按照淄博当地每亩耕地产量2000斤，粮食价格0.5元一斤计算，则一亩地年产值为1000元。即便按20倍年产值补偿，也不过2万元。但实际上，淄博市统征办把耕地按照距离市区的远近，参照市场价格，补偿9万、8万、7万不等，这样就使农民一定程度上分享了土地增值收益。至于这样操作的原因，似乎是各方力量均衡的结果。“国家政策规定的补偿费是偏低了，要是按照这个（指国家政策）来，地肯定征不下来。农民不愿意，村干部也不答应。他是要闹事、要上访的。”“有些开发商或者用地单位为了快点把地拿下来，有时私下里提高补偿费，给村里承诺自己另外多给钱。使我们（指统征办）工作上陷入被动”。[28]
　　“片区综合价”在一定程度上承认了村集体参与土地增值收益分配的权利，但仍然存在许多问题。例如，2003年11月，淄博市一宗国有土地公开对外拍卖，吸引了来自省内外50余家开发企业前来观摩和参与竞拍。经过上百轮紧张激烈的角逐，该地最终被山东黄金智业房地产开发有限公司、山东普利建设发展有限公司、山东鲁能齐林电力集团有限公司3家联合投标竞得。该地块土地勘测面积39.5公顷（合593.08亩）总价为5.055亿元，平均每亩地价为85.24万元。据了解，该地块规划设计以居住用地为主，商业用地为辅，其中，商业用地面积不大于总用地面积的30%.拍卖后，由竞买人按照规划条件进行投资开发。土地使用期自成交日起，商业用地为40年，住宅用地为70年。这样一块非公用事业用地，是市政府以每亩12万元的价格征用的3村的耕地。以此计算，政府拿走土地收益的86%，村集体加上村民在一起只得到14%，而且这个价格大多落在村集体手中，农民并没有得到多少实惠。同时，对于政府以低价征地然后再高价转让的情况，农民的意见很大，这是一个涉及到政府形象和农民心理平衡的大问题。
　　七、失地农民面临的困难及要求
　　总的来看，农民对于土地的感情是十分深刻而又复杂的。对于征地开发，他们期待中有焦虑，希冀中又包含着担忧。“南石桥，现在还没占地呢。招工也就400-500元。村里年轻人，一般出去开车。30岁以下，基本上没有闲着的。40左右的，有建筑，油漆的，乱七八糟的活。一般一家两个孩子的占多数。40来岁的有2个孩子，30以下的一个孩子的占多数。如果来开发的话，年轻人比较欢迎。不能光种地。老一辈子种地，咱还能种地吗？开发后农村都富了，咱也有好处。多数老人还是愿意种地。环境改善，生活也提高，咱这也好过了。年龄大的不愿意住楼，不习惯，闲麻烦。对（占地开发）老百姓也有说好的也有说孬的。现在俺这个村还没开发。地现在应该算是老百姓的，地虽然是国家的，但是老百姓种的，基本口粮田不是老百姓是谁的？现在天天新闻上不让占地，家家户户都有电视，老百姓也不是傻子。
　　电视报纸有啥消息，都知道。也怕开发，弄到一半，搞不下去了。现在这样的事情多的是。
　　现在是光糊弄老百姓。第一年，第二年给了钱。以后就发不下去了。到村里找吧，没有钱，找也没用，现在农村老年人多。城里人，老人有退休金。农村老人不种地怎么办。有的一家老人3-4个，再有个孩子，负担十分重。最怕老年人再长个病，弟兄再多也没用。村里没有医疗合作。我家里3亩地，老人种着地。就3口人，快开发到这里了。占地不是不让你占，关键给老百姓好的政策。今年已经考察了，牌子也挂上了。现在上面一查就不敢占了。“[29]
　　为了解决农民的实际困难，反映农民的心声，我们又调查了目前农民希望解决的问题和急需解决的困难。调查显示：全部的被调查户希望土地被占用后，能享受与城市居民一样的待遇。67%的农户希望解决就业问题；42%的农户希望解决养老保障问题；41%的农户希望解决医疗保障问题；15%的家庭希望解决子女上学困难、学费昂贵问题；55%的农户希望增加口粮补助金；18%的农户希望政府加大对村干部的廉政监督；7%的家庭希望政府给予政策或税收上的优惠。
　　调查中我们发现失地农民目前面临的困难主要是：
　　（一）就业难
　　首先是失地的中老年农民就业难。被调查者中46岁到60岁的失地农民有82人，其中村集体安置就业的有11人，占13%，一般是打扫卫生、看大门、看车场、老人协会的工作等；53人赋闲在家，占65%；其他人基本上从事第三产业，如经营小卖部、蒸手工馒头、卤菜、修鞋等。实现劳动就业，获得相对稳定的收入，是失地农民得到生活保障的最根本的途径。调查表明，失地农民基本上是自谋就业。中老年农民原本是当地农业劳动的主力军，失去土地后，要通过市场化就业和自主择业来解决劳动就业问题，往往非常困难。不论是厂矿企业还是宾馆饭店都不会招聘四五十岁的失地农民。政府一方面安置下岗职工就已经十分困难，同时对失地农民的安置问题也有所忽视，所以几乎没有为失地农民安排就业岗位。不少中老年失地农民要求村里解决生活出路和保障，这给村集体带来很大的工作和经济上的压力，一定程度上影响了当地社会稳定。其次，青壮年失地农民就业也不容乐观。在被调查失地农民中，初中及以下文化的占84%.由于文化程度低、素质差，失地农民大多只能就业于加工业、建筑业、运输业、服务业等强体力岗位。收入少，职业不稳定。由于“城中村”农民生活水准提升较快，对劳动条件和劳动报酬要求高，而外来务工人员肯吃苦、好管理、对工资要求不高，企业出于自身经济效益的考虑，宁愿雇用外来务工人员。还有一个问题是失地农民在就业上受到的歧视与不公正待遇。这其实是所有的农民工共同面临的问题。陆学艺总结为“‘同工不同酬’，尽管作的工作都是一样的，但是他们的工资大约只有当地人的一半。尽管计时的工资是一样的，但是农民工没有住房、没有医疗、没有劳保。‘同工不同时’，正式的员工一天8小时，可是农民工就不仅仅是8个小时。深圳农民工的平均工作时间为11个小时。我们有节假日，他们很少有。‘同工不同权’，他们无论干多长时间也没有任何的权利。农民总是干最累、最苦、最危险的活，但是拿到的报酬却是很低，而且这么多年没有提高。”[30]调查中发现6村有一对夫妇都是高中毕业，妻子有一手裁剪好手艺，丈夫已在一家水电站工作了近8年，仍然是临时工，月收入从一开始到现在一直是800元左右，而他的同事（正式工）做同样工作月收入约1700元。“一个岗位两个人，干一样的活，就因为人家是正式的，这个临时工怎么也比不了正式职工。别看他只是个初中生”。实际上，一些制度限制了农民，让他们很难流动和发展。在一个工厂里边，对农民工是一套制度，对正式工人是另外一套制度。城乡二元社会结构被搬到工厂里来了，搬到了城市中来了（城中村），这种制度是很有问题的。
　　（二）获得社会保障难
　　失地农民都没有参加社会养老保险和医疗保险。失地农民的社会保障制度基本上没有建立，养老问题没有妥善解决好。土地是农民最重要的养老保障手段，过去大部分老年人靠种几亩地来解决生活问题，目前地已占完，没有收入，只能靠有限的土地补偿费来维持生活。
　　另外，实行联产承包责任制时，土地大多是老人所占有，耕地曾经是维系子女的纽带，失去土地后老人的赡养问题难解决。所有被调查的行政村都为老人提供养老金，并且按时足额发放。但是，多数村养老金只够老人勉强维持生存。而且这种集体保障毕竟不同于社会保障。
　　村民认为“现在刚卖过地，村里有钱，能按时发，以后村里没有钱了呢，就是一心想给你，没有钱也没办法。”[31]1村由于集体企业亏损，旧村改造花费了大量的钱，03年取消口粮补助金，虽然把老人的养老金增至300元/月，但实际上减少了村民补助的总额。这一事实说明村民的担忧不无道理。
　　所有的被调查农户都没有得到任何形式的医疗保障。农民怕生病，生不起病。“村里有病的这些，这有病，依靠自己的自身能力解决不了。药费高，学费多，收入太低。像他（指在该村看大门的病人）这个情况，孩子上学，上学费用特别大。本身有病，生活很困难，我也跟村里说，向村里打了好多报告，还有20%的人生活困难。即使买楼房，成本价买都买不起，才四百多块一平方，还有20户左右。”[32]一个农户家里要是有个病人，昂贵的医药费开支使家庭往往陷入贫困。社会保障机制不健全，严重影响到农村社会稳定和经济发展。土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民的问题越来越突出，已严重影响到城乡社会稳定和农村经济发展。
　　（三）集体资产流失严重，保值增值难
　　集体资产及其收益在解决失地村公共费用支出、村民福利保障等方面发挥着重要作用。
　　但存在的问题却不可忽视。首先是由于产权、管理等方面的原因，集体资产流失严重，保值增值难。这一方面由于村级集体资产管理跟不上市场经济发展的要求，即使村集体有土地、有资金，但不知如何去发展，怎样壮大集体经济，集体资产难以得到保值增值。另一方面，由于部分村干部素质差，经营管理不善，导致集体资产严重流失，或因个别村干部腐败贪污，吃光用光，造成群众对干部不放心、不信任，农民要求分发现金的呼声更加强烈。这两方面都有例子来说明。4村2001年用土地征用补偿款2400万投资新建建材厂，后由于种种原因，贷款追加投资，最后总投资5000多万元。由于市场行情变化，建成投产即严重亏损。现在以200万元/年的价格租给韩国人，而200万只够支付贷款利息。村里“卖地钱”一下子几乎全砸进去了。第二方面可以用下面的访谈资料说明：
　　“俺这村的书记，叫啥我就不说了。他家里八个兄弟（包括表、堂兄弟、姻亲）把着八个厂。咱这不是叫庄园集团吗，书记是一把手，下面分厂，公司还不都他一家子，这事没法说。”[33]
　　“人家领导干部，家有两套房产就行。要有两房产证都买两套了。人家（村民）不卖，给闺女孩子分分。有两套房子也是一个变相的收入。其实也好弄，占一个房子一个房产证，占二个房子二个房产证，多占一个就多分一套。（村官）就能多占一套，用权来的。有权就能占两套，想办法，这一点那一点，七算八算就弄到，然后就用这个房产证换一套，这个厉害，多一套房子，还不算厉害的咧。你要没了权，想发财就不好办，你想在这里没关系的，能够维持生活就不错了，你要想发财，靠到权上。给你个什么发财的职位，想富个人也好办，离了权不好办。俺这老人55岁以上有点退休金还有一年十袋子面一袋大米，也就是吃饭没问题，就怕倒霉的，家中有病的，孩子上学的。你像这，四百一个平方都买不起，就是成本价也买不起。没有钱，就是没有钱。就是看个门，拣个破烂，扫扫茅房。搞个摊位，那也是得有（关系），他有不安排的原因，他总是有他的的道理（无奈的笑）。”[34]
　　其次集体资产享受对象确定难，人人都想占有集体资产。“城中村”人员变动大，情况复杂。不少已经农转非，或者已外嫁的人员、历年征地招工人员、应征参军人员、学校毕业人员等，也想享受集体资产的权益，参与分配。只要集体还有资产存在，村民就会时刻关心集体资产的收益分配，这已成为农民在市民化过程中放不下的又一个“心病”。从长远来看，这不利于农民的市民化。
　　（四）“农转非”难
　　八个村中大多数村民仍然是农村户口，只有1村在我们调查前一个月全部村民转为城镇户口。而该村的耕地在早在八年前既已全部被征用。村民早已脱离农业生产，转而从事二三产业，但仍然延续农民身份八年之久。一些地方在撤村建居过程中，行政村撤销后，符合条件的建立了社区居委会或并入了相应的社区，但是村集体经济组织还继续保留，实际上仍然还是农村社区的形式，或是村、居两种形式同时并存。致使不少城市的城区村居混杂，地域交错，村归乡镇管，居归街道管，体制不顺、职责不清、标准不一，没有真正从农村社区管理过渡到城市社区管理。
　　这主要是因为现行的土地制度下，可行的城乡融合机制没有建立。市场经济使城市对郊区农村的“指令”或“指导”影响越来越弱，城市已不可能借助行政手段无偿或低偿获得近郊农村土地，而只能通过经济方式与村镇协商。对于土地出让中经济补偿数额的多少，“城”“乡”双方并非总能顺利达成一致。为降低补偿成本，也为了避免处理与城中村相关的一系列复杂的社会管理问题，城市在征地中有意避开城中村，村镇也乐意保留原有的居住方式与社区关系同时村民也不愿农转非，不仅如此，还有很多过去进城落户已农转非的人员，为了获取征地补偿费、宅基地等，还想“非转农”，有的甚至还肯出钱再买回原来的农业户口。
　　由于城乡差别的不断缩小，特别是“城中村”农民既享受着城市文明，又享受着国家对农民的住宅、计划生育等特殊待遇，都不愿农转非。而且，要不要农转非完全是农民自愿行为，国家也没有对征地农民实行强制性农转非的规定，工作难度较大。
　　八、理论思考
　　（一）城市数量和空间的扩张是城市化的主要形式
　　失地农民问题要放在城市化的大背景下去理解。现在我国农业产值只占GDP 的15%，65%的农民却在分享15%的产值，那么收入自然就不会高。如果农民的人口减不下来，提高农民的收入现在是非常困难的。富裕农民就必须减少农民。城市化，是减少农民的唯一途径，是转移农村人口、提高农民收入水平、改造村落社会结构的必由之路。9亿农民站在城市文明、工业文明的入口处，这就是在21世纪上半叶，当今中国向社会科学提出的主要问题。我国农村人口仍然占绝大多数，他们的未来归属如何，直接影响到我国的现代化建设进程和现代化实现水平。没有大量的农村人口成为城市人口，就不可能实现现代化，而大量农村人口转变为城市人口，是最宏大的、最具意义的社会大流动。
　　一般来说，城市化大致有两种不同的实现方式，一是农民通过进城打工、上学、参军提干等社会流动的方式进入城市；二是城市数量和空间的扩张，变农业用地为城市土地，变农村人口为城市人口。20多年来城市大规模向周边农村迅速扩张，城市包围农村和吞并农村，使不少农民城市化。我们在广州调查城中村的时候，被告知，目前在广州就有139个城中村，它们原来都是广州的城郊村落，现在成为市区的组成部分，甚至有几个村就位于市中心。每个村的本村人口都在3千人以上，那么139个村就有41.7万以上人口，他们就被城市的扩张所吞并而实现了城市化。还有不少村落被城市扩张所瓦解，其村民也就分散地实现了城市化。
　　这些现象不仅仅只出现在广州，全国其他城市也普遍存在。改革开放以来，特别是20世纪90年代以来，城市扩张速度之快，不仅是我国历史上未曾有过的，而且在世界上也是罕见的。
　　与此同时，城镇编制的改变，如90年代开始的撤乡并镇以及各地纷纷推行的县改市、县改区、大城市区建设等等，无疑使不少农村人口转化为城镇居民。仅仅县级市，从1992年的323个增加到1995年的427个，净增了104个，地级市也从191个增加到210个，净增19个。从1992年到2001年，地县级市数量从517个增加到658个，净增了141个。小城镇增加更快。由此而带来的人口城市化显然是我国改革开放以来城市化的主要形式，这是一种以就地城市化形式实现的城乡流动。
　　（二）农民融入城市的途径
　　通俗地说，城市化就意味着农民以不同的方式离开土地，融入城市生活，成为城市人。
　　城市化过程中，农民失去土地具有一定的必然性。以个体的角度观察农民融入城市的过程，存在两种融入途径。计划体制下设定的路径是制度性吸纳：教育、参军等——户口转变——在城市找到接收单位——分配房子——归属感：城市人。但能以这种途径实现身份转变的只是少数的幸运儿。以教育为例：从1978年到2001年，全国有1163.85万农村人口通过考学这个渠道实现了农转非、村民转为城镇居民的。但是1千多万相对于全国将近9亿的农村人口来说，真是沧海一粟，只占后者的1%左右，占全国总人口的比例更小，只有0.8%，同样相对于1978年到5亿市镇机械增长人口数来说，也是很小的比例，只相当于后者的7.4%.另外一条制度性吸纳的途径是：农民土地被征用——转户口——征用单位负责就业（临时工、地代工、正式工等）——分房子——归属感：城市人。改革开放后，出现另一种路径，那就是经济融合：赚钱——买房子——买户口——归属感：城市人。
　　目前，失地农民问题之所以成为比下岗、失业更严重的问题，不是因为农民失去土地，而是因为：第一，农民市民化、融入到城市生活的路径存在严重的障碍。目前，对失地农民来说，企业用人依靠市场原则，制度吸纳已是不可能的。而走经济融合的途径对多数失地农民也存在很大的困难。其中最核心问题的是就业。因为农民失去土地后首先面临的就是职业的转换，同时要融入到城市主流社会中去也要靠就业。通过职业，参与社会分工，进行社会交往，接受城市文明的熏陶。虽然，失地农民中有一部分人或者因为文化程度高、能力强或者因为特殊的本领、头脑灵活，从而能够从容应对城市文明的压力和劳动力市场的挑战，但是作为一个整体，失地农民在劳动力市场上无疑处于弱势地位。那些被卷入到这种就地城市化的农村人口并不都是主动地去迎接城市化、加入到城市化中的，许多人还没有做好城市化准备，还没有培养出适合城市化的生活方式和技能，与此同时，国家在推进城市扩张和小城镇改编的过程中并没有制定出强有力的农民利益保护政策，反而不少农民的权益受到严重侵害。第二个原因是农民在失去土地的“历史性时刻”得到的回报太少，也就是融入城市的起点、起跑线太低。这两个问题在失地农民群体身上都有所反映。
　　一部分农村人口在这样的城市化过程中成为我国社会中一个失去土地的农民群体，学者称之为“三无游民”。这些无地农民的权益在城市化过程中受到了很大损失和剥夺，他们从被征土地中获得的补偿是非常少的，也没有什么社会保障。有些农民一开始在征地的过程中被安排到国有企业或集体企业工作，放弃了对农地的收益，但是后来他们很快在下岗分流中被淘汰下来，成为失业者，享受不到有限的集体收益，他们的生活就更加艰难，落入了城市社会底层。在4000万失地农民群体中，这一部分人占大多数，他们中的许多人连基本的生存问题都没有解决。他们面临严重社会排斥，在融入城市社会方面困难重重。但是，对他们自身来说，最急迫的是如何应对失去土地后引发的生存危机。
　　一部分农村人口利用他们居住和生活在城市附近的区位优势，享受着土地级差和房租的收益，他们成了一群社会食利阶层，我们在广州和深圳调查的过程中，那些城中村村民利用他们位于市区的区位优势，将他们的原先住宅加高，或者推倒重建，盖起5层到10多层的楼房出租，有的家庭一年仅房租收入就几十万元，他们基本上不干活，当然，他们也不能在城市里找到理想的工作，他们的孩子成为有名的“三不青年”（不劳动、不工作、不学习）。
　　一位记者这样写到，这些“洗脚上田”的农民，“他们不用劳作，有村社的分红和出租屋的租金，足可以高枕无忧……他们成为居住在城市里的特殊群体——出入城市公共场合，却没有得体的打扮和相应的气质，对宗族的观念、对求神拜佛的尊崇弥漫了整个村落。城市在进化，村庄在消失，‘村’民在夹缝中裂变。老人在麻雀桌上消磨着他们的最后岁月，中年人在文化水平低下、被社会的先进产业淘汰的情况下，固守现状，任何一项有关‘城中村’新政策的出台，都令其对自己的生存状况担忧。”[35]这种失地农民虽然具有良好的生存条件，衣食不虞，但是，他们并没有真正的实现由农民向非农、由村民到市民的转变。他们对城市社会没有强烈的社会认同和归属感，而是游离在城市主流社会之外，成为城市“边缘人”，甚至连他们的孩子也被城市社会排斥在外，难以融入到城市社会中去，在某种意义上已经产生社会隔离和边缘化累积的社会问题。这种失地农民虽然短期内主要面临的是转变观念、转变生活方式、重建社会关系、提高生存技能、文化知识等社会融入方面的“软”问题，但是，如果他们不能在城市社会中找到自己的位置、顺利地融入到城市社会中去，而是长期游离在城市主流社会之外，一旦社会条件发生变化，很容易形成向下的社会流动，沉淀到社会底层。
　　最近几年，随着城市居住条件的改善，加上城市产业结构调整，制造业向周边农村转移，使得这些靠房租过日子的人已经出现衰退的迹象，面临新的生存危机。比如在深圳，在特区建设初期，深圳的原住民都是村民，他们大受特区开放之益，享受很高的经济地位，而且好像只有他们才是深圳的主人，具有很高的社会经济地位，但是进入90年代中期，他们的经济地位开始被动摇和削弱了：现在房租大跌，自己和孩子都找不到工作，生活开始受到影响，而外来的迁移者则逐渐地开始富裕起来，在社会上获得很高的地位，从而使得原先处于社会中心地位的原住民开始边缘化，降低了他们的社会阶层地位。
　　（三）制度缺陷是根本原因
　　更进一步地看，不论是融入“起点”低还是融入城市障碍的问题，其背后的原因是有关失地农民的各项制度存在缺陷或缺失。失地农民征地补偿低是由于现行的征地制度对农民的剥夺。在村务管理上的不公开、不透明又是征地补偿不能得到合理地分配和使用的重要原因。
　　村级集体资产管理制度也存在很大问题。在对集体资产的管理过程中，村庄成员严重分化，集体财产的管理和经营成为一部分人的特权，大部分村民被排斥在外。一般村民越来越远离集体资产的管理，他们不了解村庄的资产，也无从参与管理，只好在村民福利上与村干部做一些简单的讨价还价。这种情况下，集体资产的社会保障功能越来越弱，利益分配严重不均，村民因为对集体资产的权力不同而产生巨大的差距。失地农民要想顺利地融入城市固然有农民文化素质、劳动技能、思想观念等个体性的原因，但更重要的原因是社会结构性的、制度性的因素。我们认为，失地农民融入城市缺乏一个“制度通道”：它要在土地管理制度能够确保农民利益的基础上把集体土地转为国有土地；在户籍制度上变农民身份为市民身份；在行政管理体制上，变行政村管理为社区、居委会管理；在集体资产管理体制上鼓励股份制改革，将行政管理与企业经营分开，变村民为股东；在劳动用工制度上消除歧视，建立统一的劳动力市场；在社会保障制度上，失地农民应和市民享受一样的社会保障待遇。基于以上考虑，针对淄博市的具体情况，我们提出以下政策建议。
　　九、政策建议
　　（一）加强村务公开和民主管理制度，确保农民群众的知情权、参与权、决策权和监督权
　　充分相信村民，依靠村民是村这一级各项制度改革成功与否的关键。没有村民的民主参与，不给村民表达意见、参与决策的渠道及机会，改革的效果不会好，甚至要走向反面。因此首先要建立一个程序保证农民群众的知情权、参与权、决策权、监督权。根据调查的情况，我们建议：1、村委会应向村民公开村务、财务情况，并在村民代表会议上报告村务工作。
　　村里应专门设立了“两务”公开栏，定期公开村务、财务，扩大公开范围，丰富公开内容。
　　村里的事情让村民知道，这是广大村民最基本的权利。财务公开栏内公布村级集体收入、生产性开支、农田水利基本建设投入、村干部报酬、招待费用等全部收支情况，真正给群众以明白。2、建立“三会”决策机制，即村两委会议议事制度、党员大会议事制度、村民代表会议议事制度。村里每一项重大政策和重要事项决策的出台，如土地征用、工程承包、旧村改造、集体资产管理等方案，都必须经过村两委会、党员大会、村民代表会研究、讨论和决定。定期（每月或半月）召开村支委会、村委会，就需要提交党员大会、村民代表会议讨论的有关事项，在有选择地听取群众意见的前提下，事先商量通气，达成共识，提出初步方案；定期召开党员议事会，对党支部、村委会提交的一些重大政策和重要事项进行讨论，征求全体党员的意见，统一党员思想，以党内民主带动村内民主；经民主选举产生的村民代表，组成村民代表会议，定期召开会议，对由村两委会提出、党员大会讨论的重大政策和重要事项进行审议和表决，正式作出决定或决议，这样才能真正把决策权交给群众。3、建立村务、财务公开的监督制度。专门成立村财务监督小组，其成员由党员群众推选，主要对村务财务公布的帐目进行清查，确保公开内容无差错、无遗漏，同时规定由村主要干部接待群众来访，对公开内容不清楚、不明白的作具体解释说明。4、建立村干部定期报告工作制度及对村干部述职评议制度。每年组织一次村干部向全体党员、村民代表述职，由党员和村民代表对村干部进行民主测评。
　　（二）完善征地“片区综合价”制度，提高补偿标准，规范征地补偿费的分配及使用
　　失去土地的农民必然要融入城市社会，完成市民化的过程。因此，补偿安置的标准决不能按照其原来的生产和生活方式来确定，而应按照其市民化后的生产、生活方式来确定。为保障失地农民能够在城市生存和发展下去，征地补偿安置应该考虑的因素有生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障及一定的土地增值收益。这也是为什么实践中，包括淄博在内的大中城市、城乡结合部的征地费用很高，有的征地补偿标准远远超过法定最高标准的原因。
　　淄博市实行的征地“片区综合价”，操作相对简便，农民及村集体容易接受，可进一步完善。
　　“片区综合价”就是由市、县政府根据不同地段，地类、人均耕地和经济发展等情况，划立区片，进行评估。在充分征求有关方面特别是农民意见的基础上，统一制定分片的“征地综合补偿标准”。在我看来，该综合价应该包括两部分：一是因征用土地对土地权利人造成的经济损失。主要是青苗补偿、地上附着物及农民今后在城市生活中应享受到的最低生活保障、医疗、养老保险、失业救济等；二是一部分被征土地的市场价值。根据被征地的区位、产值、经济发展水平、同类地块的市场价等多种因素评估地价，也可以让中立的土地资产评估机构来评估。然后按照一定比例或适当的补偿标准，把土地转为非农用地的增值的一半左右返回给农民。在片区综合价确定的程序上，应建立与被征地农民集体和农户的协商程序，建立公平的争议仲裁制度，充分保障被征地集体和被征地农户的知情权、参与权和申诉权，保证农民充分行使公民权利。
　　在征地补偿分配上，首先乡镇是政府基层组织，并非农村土地所有者，所以不应当参与征地补偿的分配。其次，土地管理法实施条例规定，土地补偿费归集体经济组织所有。这一规定将农民对承包地享有的长期稳定收益权上收到了集体经济组织，不仅损害了失地农民的权益，而且给乡村组织通过参与征地，谋取土地收益提供了经济动力。基于农户30年的承包权意味着绝大部分的价值属于农民，农民应该被授权享有绝大部分的补偿费，至少75%的补偿费应该归农民所有。因此，要明确规定：征用、征收或使用未承包到农户的集体土地的，征地补偿费或土地使用费支付给集体经济组织，纳入集体公积金管理；征用、征收或使用农户承包地、自留地和宅基地的，征地补偿费或土地使用费支付给农户，集体经济组织对农户承包地有投入的，可根据投入情况支付部分给集体经济组织。乡村公益事业建设占用农户承包地，要比照国家征收办法给予农民合理补偿。
　　（三）建议集体资产股份制改革
　　分离村集体的行政管理职能和集体资产所有者职能。行政管理职能社区委员会承担。成立完全市场主体的集体所有制企业，管理村集体的土地、村办企业及其他集体资产。同时对村集体企业进行股份制改革。在土地股份制经营上，最为典型的做法是“南海模式”。农民变股民，农民的土地承包权变为股份分红权，促进了农民非农化和向二、三产业的转移，同时保障了农民的土地收益权。将集体资产股份化有利与解决集体资产所有者主体“缺位”的问题，防止集体资产的流失。
　　（四）促进失地农民就业
　　村集体经济组织的发展是失地农民就业的重要途径。要允许村集体“留地安置”，并给予经营自主权。要根据征地面积的大小，保留一定比例的村级留用地，作为村集体经济发展的需要；在村民自愿的前提下，允许村集体利用征地补偿费作为发展基金，大力发展劳动密集型的加工行业和服务业。有关部门要鼓励失地农民和村集体自主发展二、三产业，并在工商、税务、信贷等方面提供方便和优惠。要建立失地农民职业技术培训机制，提高农民自身的素质，帮助他们树立全新的就业观念，鼓励其通过劳动力市场寻找就业机会。国家要鼓励企业接收失地农民就业，对这部分企业提供政策上的优惠。
　　（五）把失地农民纳入城市社会保障
　　首先把失地农民纳入到城市最低生活保障的范围之内。最低生活保障是社会安全网的最后一道防线，所有低于最低生活标准的群众，无一例外都应享受。认真做好失地农民最低生活保障工作是最起码的要求。失地农民大多生活在城市近郊区或者就在市区生活，且已经基本不从事农业生产，所以失地农民最低生活保障标准应该与城市居民最低生活保障标准一致[36].其次，要为失地农民提供养老保障，同时，要与现行农村养老保险、城镇职工基本养老保险制度衔接好。劳动保障部门建立专门的失地农民基本生活保障个人专户档案和相应的缴费证、领取证，确保失地农民进入领取年龄后按时足额领取养老金。目前，这项工作正在进行。山东省政府出台的《关于建立失地农民基本生活保障制度的意见》规定，“在城市规划区内，经依法批准，由当地国土资源部门实施统一征地，失地时享有第二轮土地承包权，失地后人均农业用地较少的在册人员，均应列入保障对象。”按照《意见》，失地农民养老保险金由四部分组成：征地费用、政府补贴、劳动保障部门出资和个人出资，其中政府出资部分将不低于保障资金总额的30％。这些资金全额到位后，大部分地区人均保险金可达到4万—5万元。凡符合要求的失地农民，男60周岁、女55周岁以下人员按当地测算标准一次或分次缴纳养老保险费用，建立个人专户和统筹账户。交费对象男年满60周岁、女年满55周岁开始领取养老金。缴费对象未达到领取年龄死亡后，其个人专户中本息可依法继承。2004年2季度前，各市至少要在一个县（市、区）进行试点，年底前全面推开。失地农民社会保障资金的主要来源应该是土地转让的增值收益和土地补偿安置费。这一制度既可以减少失地农民市民化的障碍，解除他们的后顾之忧，又可以减少社会风险，促进社会稳定和公平。
　　（六）加快“村改居”、农转非和社区文化建设
　　失地农民村委会要改制成社区委员会，按照城市社区的规范和要求进行管理，失地农民应从农村户口转成城镇户口，享受城镇居民应有的权益。要完善基本的生活设施和文化教育设施，通过丰富多彩的社区文化活动和市民教育活动，打开农民与市民沟通的桥梁，增强现代市民意识和心理适应能力，促使失地农民在思想观念、生活方式、行为方式上顺利向市民转变。
　　本文是中国社会科学院青年人文社会科学研究中心资助项目的研究成果。
　　在这里，我要特别感谢该中心的秘书长张冠梓先生和宋莹女士。张先生从课题的立项、调研，一直到研究报告的撰写以及课题的最终完成，都给予了大力的支持和无私的帮助；他严谨的治学作风、高尚的学术品质、热情的待人态度也给我们留下了深刻而美好的印象。宋女士承担了大量繁琐同时又是十分重要的工作，没有她的辛勤劳动，报告的顺利完成简直是不可想象的。所以，在项目完成之际，向他们表示衷心的谢意！
　　王延中研究员在项目的调研方法以及整体思路上多次给予指导，促使我们两次修改访谈提纲。当完成了这篇调研报告的初稿之后，在这骄阳似火的六月，王老师不顾炎热，在百忙中挤出时间，仔细地阅读了本文初稿，提出了许多珍贵的修改意见。在此向他表示深切的谢意！
　　此次调研活动得到了山东省淄博市市政府、市政府办公厅、市国土资源局、市统计局、市规划局、市建设委员会、市劳动和社会保障局、市农业局、张店区区委、区政府、淄博市高新技术产业开发区管委会等单位的热情接待和无私帮助。吴明君副市长和市国土资源局的张清海主任为调研的顺利开展给予了有力的支持并为本报告提供了大量的文字以及口头资料。
　　对这些单位和个人，课题组致以诚挚的感谢。
　　本文是课题组所有成员集体智慧的体现，它凝结着每一个成员的辛勤劳动。调研报告由陈雷、王春光、郭颖三人共同执笔完成，王春光研究员是课题主持人。崔建民副院长虽然远在江西，但时时刻刻关注课题的进展，作了大量的工作。梁彭勋作为淄博市政府秘书凭借着熟悉环境的优势和良好的当地工作背景在实地调查中发挥了十分重要的作用。于怡鑫在调研选题上给予笔者极大的启发。感谢大家对课题所做的贡献。正是大家的通力合作，才有了这个研究成果。
　　最后，报告中难免有错、漏、不妥之处，我们真诚地欢迎读者批评和指正。
　　可发邮件至.
　　《失地农民城市融入调查》课题组
　　2004年6月
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　　[①]资料来源：《2002年中国国土资源公报》和《2003年中国国土资源公报》。
　　[②]高勇：《失去土地的农民如何生活》，载《人民日报》，日。
　　[③]许勇军：《高度关注“失土农民”的切身利益》，载《调研世界》，2003年第1期。
　　[④]王海坤：《失地农民出路与现实》，载《中国经济时报》，日。
　　[⑤]应笑我：《中国土地忧思录》，载《南风窗》，2003年第9期。
　　[⑥]国家统计局编：《中国统计年鉴（2003）》，中国统计出版社2003年版，第57页。
　　[⑦]刘慧晏：《政府工作报告——日在淄博市第十二届人民代表大会第一次会议上》，第1页。
　　[⑧]淄博市统计局：《2001年淄博市国民经济和社会发展统计公报》，载淄博市地方史志办公室：《淄博年鉴（2002年卷）》，齐鲁书社2002年版，第16页。
　　[⑨]刘慧晏：《在全市城市规划建设管理工作会议上的讲话（日）》，第2页。
　　[⑩]国家统计局编：前引书，第355页、368页、344页。
　　[11]刘慧晏：《在全市城市规划建设管理工作会议上的讲话（日）》，第2页。
　　[12]张德平：《关于我市经济跨越式发展与土地保障供需的思考》，载《经济社会发展》，2003年第8期。
　　[13]滕敦斋：《不断增长的失地农民如何保障他山之石：浙江经验可借鉴》，见青岛新闻网 ，日。
　　[14]陆学艺：《中国的农村问题》（中国社会科学院研究生院讲座），2003年11月。
　　[15]李洪锴等：《全市农村劳动力转移的现状、问题及对策》，载《经济社会发展》2003年第10期。
　　[16]朱洪章：《张店区农村劳动力转移情况分析》，载《经济社会发展》2003年第10期。
　　[17]资料来源：个案1邓某的访谈资料。
　　[18]资料来源：个案1小儿媳妇的访谈资料。
　　[19]当地主要种植小麦和玉米。平均亩产小麦850斤、玉米1000斤，减去投入后每亩收入约600元。
　　[20]资料来源：个案1邓某访谈资料。
　　[21]资料来源：个案1邓某访谈资料。
　　[22]表中农产品按照调查时当地价格折算，即小麦0.6元/斤，面0.9元/斤，米1.0元/斤。
　　[23]2村按照中间档次计算，5村按照80——120元/月的中间值100元/月作为平均值。把各村养老金平均值相加除以7得到173元/月。
　　[24]资料来源：个案2访谈资料。张某，男，46岁，5村村民，失地前务农，现在贩卖蔬菜。妻子从事家务劳动。一女已出嫁，另有一子一女读书，负担较重。
　　[25]资料来源：个案3访谈资料。孙某，男，56岁，2村村民，村集体小企业副厂长，现已退休。
　　[26]资料来源：同上。
　　[27]资料来源：个案1邓某访谈资料。
　　[28]资料来源：淄博市国土局统一征地办公室张某访谈资料。
　　[29]资料来源：个案7访谈资料。李某，男，26岁，未婚，外地打工，建筑工地技术工。
　　[30]陆学艺：《中国的农村问题》（中国社会科学院研究生院讲座），2003年11月。
　　[31]资料来源：个案4访谈资料。王某，男，43岁，5村村民，村干部。
　　[32]资料来源：个案8访谈资料。张某，男，47岁，6村副书记。
　　[33]资料来源：个案5访谈资料。张某，男，63岁，3村村民，村小学退休教师，曾任村小学校长。目前经营杂货店。大儿子是区财政局副局长。
　　[34]资料来源：个案6访谈资料。姚某，女，37岁，2村村民，失地后多次要求村里给安排工作，目前打扫村住宅区卫生。家庭经济十分困难。
　　[35]记者述评：《在城市的夹缝中裂变》，载《南方都市报》，日。
　　[36]淄博城市居民最低生活保障标准为160元/月，农村最低生活保障标准450元/年-800元/年之间。
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