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中国社会工作本土化的切入点7698695
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官方公共微信民政部门构建社会主义和谐社会的制度框架-中华人民共和国民政部
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民政部门构建社会主义和谐社会的制度框架
构建社会主义和谐社会是党的十六届四中全会向全党提出的重大任务，具体到民政部门，就是要增强构建社会主义和谐民政的能力，加快建设公民本位、义利统一、德力统一、协调发展、组团推进的强势民政，发挥民政部门在构建和谐社会中的基础作用与独特作用。构建社会主义和谐民政是一项复杂的社会系统工程，决定了增强构建社会主义和谐民政的能力是一项涉及面广、要求很高的工作，统筹制度建设与战略设计十分重要。
和谐社会不是一个前所未有的新事物，关于和谐思想的概括，古今中外精彩纷呈：“和”是中国传统文化的精华，我国古代儒家提出“中和位育”，老子提出了“道”，西汉时期儒家经典《礼记·礼运》提出了“天下为公”和“天下为家”两套程序；古希腊哲学家郝拉克利特提出“对立和谐观”，近代德国哲学家提出“预定和谐”，黑格尔则认为“本质上的统一”“具体的同一”是和谐产生的原因；现代西方哲学流派的科学主义揭示了结构的和谐、社会的和谐、宇宙的和谐等，人本主义高扬了生命的和谐，社会分层与社会流动理论强调了社会差别是产生社会冲突的根源，社会运行机制理论认为社会健康发展取决于良好的社会运行机制，社会秩序与社会张力理论认为社会是一个有序的社会行动系统。“和谐社会”还是空想社会主义的蓝本。马克思、恩格斯在批判地继承空想社会主义思想成果的时候，指出“提倡社会和谐”是“他们关于未来社会的积极的主张”。马克思、恩格斯关于和谐社会的核心观点是：社会发展与人的全面发展的和谐一致，人与人的和谐关系。党的十六届四中全会正式提出构建社会主义和谐社会的奋斗目标，今年在省部级主要领导干部增强构建社会主义和谐社会专题研讨班上，胡锦涛同志又对构建社会主义和谐社会的重大意义、基本特征、主要任务和重要原则进行了系统阐述，这些既是民政部门构建社会主义和谐社会的基本要求，也是重要的理论依据。
一、民政部门构建和谐社会的制度框架
改革开放以来，我国社会从总体性社会走向分化，改革的逻辑起点是权力制造市场，改革的主线是从高度集权的计划经济体制转向市场经济体制。社会分化从表象看，多元利益主体开始产生，国家、县以上各级地方政府、基层政府、农民、行业工人和新型组织都成了独立利益主体，相互博弈，但利益主体发育并不均衡，强势过强、弱势过弱。社会分化从制度结构转型看，主要表现在三个方面：标识身份制的“干部”、“工人”、“农民”三种身份的界限逐渐被淡化和模糊，身份制作为一种制度化结构体系正在瓦解；单位制从管理型向效益型转变并不断扩大自治空间，减少了对国家的依赖；行政制明显弱化，单位的行政级别不一定标识该单位的社会地位，行政权力不再泛化为社会权力，二者边界开始清晰起来。进入九十年代中期以来，人们从现实层面陷入了一个耐人寻味的悖论：“即使经济有一个较为快速的增长，社会中的大部分人并不能从中受益；但如果没有一个较为快速的经济增长，社会中的大部分人会从经济停滞中受害”。无论从发展经济学还是从发展社会学解读，该现象都属于“有增长而无发展”的图景，表明经济发展与社会发展出现断裂。分化的现实结果是不均衡、不和谐的，表现为城乡二元结构突出、社会利益分配不均衡（基尼系数自2000年起均超出国际警戒线0.4）、区域发展不平衡（老少边地区发展相对滞后）、就业结构性矛盾突出、社会保障体系不健全和道德失范问题突出（如诚信危机）。在过去近30年的改革开放实践中，党和政府已经采取了缩小贫富差别、地区差别、城乡差别的种种政策举措，已取得显著成效，初步达到了缓和社会矛盾、增进社会和谐的效果。但是距离实现小康社会、实现社会公正和正义的社会主义目标尚有时日。党的十六大提出构建和谐社会的目标，同建设物质文明、政治文明和精神文明形成四位一体。要彻底消除社会分化带来的负面影响，就必须树立构建和谐社会的核心价值观。
民政部部长李学举在中央党校授课时指出，“党的十六届四中全会从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，提出了‘加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新’的要求，这是摆在我们面前一个十分重要而又非常紧迫的重大课题”。研究和分析这一课题，要从从中国哲学价值观中寻求智慧，准确把握义利关系和德力关系；反映在民政事业决策上，要实现义利统一和德力统一。笔者认为，在设计制度框架时主要考虑义利统一，体现内在价值；而在设计具体政策（公共品）时主要考虑德力统一，体现执行力。胡锦涛总书记指出，“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会”。民主法制侧重利益表达的程序性内容，公平正义侧重利益分配关系的实体性内容，从价值观分析二者均指向利；诚信友爱则指向义，那么，民主法治、公平正义、诚信友爱的统一就是义利统一、德力统一。从系统论说，社会结构决定社会功能，公平对应社会结构，稳定对应社会功能，因而，稳定的实现有赖于公平。从现实途径分析，稳定关系看起来是和谐社会的标志而不是达到和谐社会的手段，其实，公平努力去做了、民主也努力去做了，并不必然出现稳定的社会，因此有必要强调稳定这一治理手段。此外，诚信建设作为市场经济环境建设提出，服务于经济建设，还具有另一层含义，即作为“市场”与“社会”的重要接口之一。由此，民政部门构建和谐社会要坚持党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的原则，分别从公平、稳定、民主和诚信等不同的维度“四求和谐”，走渐进和谐发展的道路，共同谋求改革发展目标的实现。
⒈着眼于社会公平求和谐，从社会结构方面完善政策，促进平等国民待遇的全面落实，缩小我国人民群众的贫富差距
决定社会和谐的首要因素是财富的分配，也就是说，只有在经济上实现和谐，才能达到政治和精神上的和谐。就社会建设和管理而言，关注的是二次分配，其基本规则是公平。若把社会建设和管理看作是一个系统，按照系统论原理，那么社会结构是最基础的。通俗地理解，社会结构是指社会各组成部分之间的关系网络。社会和谐首先表现的是社会各组成部分（即要素，如群体、阶层、组织、区域、制度等）之间的和谐。因为要素是结构生成的一种方式，结构的存在首先要依赖于各要素的存在，社会系统结构的和谐性是建立在社会各要素和谐的基础上的，所以从这个角度上讲，建设和谐社会最关键的就是促使社会各组成部分之间的关系和谐。也就是说，合理的社会结构是社会和谐的基础。社会结构和谐的核心是促进国民待遇在城乡、在不同区域、在不同社会阶层的全面落实。
⑴城乡结构和谐与民政制度框架
城乡二元结构纳入社会组成部分是由我国的国情决定的，在发达国家城与乡、非农与农民之间不存在制度上的限制，只不过是居住地点和职业分工的不同，不存在二元结构；而我国城乡居民存在两种身份制、两种社会形态和两大利益集团，是典型的二元结构。我国城乡二元结构由来已久，形成于鸦片战争时期。建国后30年里得到强化，主要是由当时的经济建设指导思想决定的，那个年代农业为工业提供资本积累，通过工农业产品不平等交换的“剪刀差”方式进行资本积累。1953年12月全国开始实行统购统销，标志着“剪刀差”制度开始形成。1958年1月国家出台《户口登记条例》规定农村户口迁往城市必须由公安部门登记审批，标志着新中国城乡分割的人口管理体制正式形成。1963年确定是否吃国家计划供应的商品粮作为划分户口性质的标准。至此，我国形成了城乡之间两大身份不同、待遇不同的经济社会结构和利益集团。城乡二元结构反映在社会管理方面是城乡分治，具体说，优抚对象定期生活补助城镇高于农村，义务兵安置责任国家只负责城镇兵不负责农村兵，优待金兑现标准城市高于农村，最低生活保障制度城镇比农村早建立且保障标准更高，精简退职职工定期补助费城镇高于农村，中专生分数线农业户口高于非农业户口，招工面非农户口比农业户口宽，技校招生不向农业户口开放等等，歧视农村显而易见。改革开放以来，我国经济建设思想调整到以工建农、以工补农的轨道上，城乡关系发生历史性变化，城乡差距在不断缩小，开始进入城乡一体化时期。国家于1985年取消了统购制度，1998年消灭了“剪刀差”。中专、技校招生的户籍限制已经取消。据统计，1992年城乡二元结构比率为3.36，比改革开放之初1980年的6.22下降了46％。由于户籍管理制度是一系列基于利益安排的制度交汇点，1984年以后户籍制度逐渐放开，允许农民自理口粮落户城镇， 2001年我国在福建省进行户籍改革试点工作，标志着制度层面的城乡二元结构开始打破，正朝着一元结构方向发展。
城乡一体化是宪法精神的体现，是贯彻党的十六大精神的具体举措，实质是解决农民的国民待遇问题，是改革的方向。具体到民政部门负责的社会建设和管理，要在实施户籍改革、取消农业与非农业户籍划分而统一登记居民的基础上，着重在淡化户籍价值、促进城乡协调发展上下功夫，逐步建立健全一系列制度，最终实现民政对象不分城乡户籍同等待遇享受政策，主要是标准、内容和方式的城乡同一，真正实现一体化目标。这些目标主要有：
——城乡优抚对象享受同等待遇。
——城乡退役士兵享受同等安置待遇。
——城乡社会救助体系实现并轨。
——城乡社会福利体系实现并轨。
⑵区域结构和谐与民政制度框架
我国各地区资源环境和经济社会发展差异较大。要促进区域协调发展，必须实行针对性强的差别化区域政策。从社会管理角度分析，区域结构以区域问题性质划分为宜，重点发展三个问题区域，即落后的贫困地区（尤其是革命老区）、濒临枯竭的资源型地区、处于转型中的东北老工业基地等，作为国家援助和支持的地域单元，以利于找到问题症结，有利于缩小地区差距，促进区域结构和谐。这些问题区域具有五个共性问题，即经济发展缓慢、基础设施落后、地方财政困难、社会事业发展滞后和“官本位”思想严重。区域结构和谐的实质就是解决问题区域的国民待遇问题，实现公共服务的均等化。
——扶贫开发工作。我国扶贫工作是世界扶贫史上独一无二的成功范例，1986－1993年绝对贫困人口共减少4500万人，平均每年642万人；年绝对贫困人口共减少4800万人，平均每年700万人；年绝对贫困人口共减少300万人，平均每年100万人。到2000年底，国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现，农村绝对贫困即没有解决温饱问题的人口减少到3000万人（贫困发生率达3％），国家级贫困县减少到592个，相对贫困人口减少到6000万人。这9000多万农村人口构成我国农村扶贫的基本对象，贫困人口相对集中在中西部的少数民族地区（占45％）、革命老区、边疆地区（占9％）和一些特困地区。国家自1986年开展开发式扶贫工作以来（不同于救济式扶贫），创造性发展出多种适合我国国情的扶贫模式，主要有五个：扶贫到村到户模式、科教扶贫模式、东西部协作扶贫模式即对口支援、自愿移民扶贫开发模式和政府主导、全社会参与模式。从民政职能来说，扶贫工作重点放在两个环节上，一是村主干致富奔小康培训，二是通过培育新型合作经济组织创新农村扶贫开发机制。后一个环节是民政部门进入新世纪以来扶贫工作的主要增长点，具体体现在按照“不限数量、不限速度、不限规模、不限主体”的发展思路，围绕健全产业化体系、提升产业扶贫效益，培育龙头带动型合作经济组织；围绕构建流通载体、实现小生产与大市场有效对接，培育销售服务型合作经济组织；围绕促进科技推广、发展优势高效农业，培育科技服务型合作经济组织；围绕优化生产要素配置、培植新的经济增长点，培育股份合作型合作经济组织；围绕推进劳务有序输出、提高劳务输出效率，培育劳务输出型合作经济组织；围绕强化后续管理、实现基础设施循环利用，培育农村社区管理型合作经济组织。
——革命老区建设工作。革命老区是特殊区域，老区人民是特殊群体。老区人民为中国革命和建设付出了巨大牺牲、做出了极大贡献。新中国成立以来，老区面貌发生了根本变化，综合经济实力显著增强，群众生活水平不断提高，有些已经达到小康水平。但与经济发达地区相比，差距仍很大，突出表现在上述的五个共性问题上。新形势下，发展老区要着力从基础建设、义务教育、合作医疗和开发式扶贫入手，以农业产业化为主线，培植新兴产业集群，加快城市化建设，实实在在解决老区人民关心的吃水难、行路难、上学难、就医难和致富难的问题，把“民心工程”落到实处，使老区面貌发生较大变化。就民政职能而言，要积极运用行政区划职能，积极探索“省管县”体制下运用区划调整的行政力量带动县域经济发展；要进一步提升老区生产力发展水平，加大老区基础设施建设投入，改善老区人民生产生活条件，特别是建立“五老”人员补助标准定期增长机制和解决其医疗难问题，促进老区人民共享改革开放成果。
⑶阶层结构和谐与民政制度框架
阶层结构和谐是社会和谐的轴心。当前，我国社会阶层分化正处于上升时期，很多阶层并没有“定型”和固化。中国社会科学院《当代中国社会阶层研究》课题组把中国的社会阶层划分为10个阶层，郑杭生教授划分为7个阶层，还有的学者提出8阶层论或者12阶层论等。大家之所以众说纷纭，是缘于社会阶层的分化刚刚步入上升时期。从人均GDP来看，1000美元到3000美元是社会分化的剧烈变动时期，3000美元到9000美元是一个稳定变动时期，进入9000美元后，社会阶层的变动才会逐渐平缓下来。中国已经迈入第一个时期，社会分层日益明显和复杂，出现了新兴阶层，重要的是各个阶层的收入差距有拉大的趋势，2004年我国的基尼系数达4.5，已经超过了国际4.0警戒线水平。当然，我国的分配差距不是制度上的，主要是市场化初期人们进入市场时间先后造成的。社会学研究表明，阶层结构大体分为四种类型：①富少穷多的“洋葱头型”，②富者极少、穷者极多的“蜡烛台型”或“金字塔型”，③富少穷少中间多的“橄榄型”，④富者和中间收入者越来越多、穷者越来越少的“大树型”。第三种社会阶层结构比较合理，第四种对我国的发展最为合理。它体现了既要鼓励穷者向中间收入阶层转化，也要鼓励他们向富者转化；既要鼓励中间收入者向富者转化，也要鼓励富者更富。仅仅鼓励社会阶层向中间收入阶层转化是不够的。富者阶层和中间阶层都在扩大的结构才是比较合理的。有了这样一个社会分层结构，社会的和谐就有了基本的保证。要促成“大树型”社会阶层结构，要求政府部门在分配制度和税收政策方面有合理的调整，逐步缩小不合理的收入差距，消除妨碍人们合法致富的障碍，提升低收入群体的生存与发展能力，使其享受到最起码的国民待遇。相对民政部门而言，要积极运用如下政策工具，逐步减少穷人，增加财富，尤其是加大富人财富向穷人转移的力度。
①社会救助制度。任何社会都存在一定数量的常态贫困群体。这部分人群主要是指生活水平低于当地最低生活保障线的居民，特别是农村五保户、城市“三无”人员、困难儿童、重点残疾户（如重残户、夫妻双残户、代代残疾户等）和无业两劳释放人员等等。要保障其基本生活水平需要建立一系列反贫困制度体系。从我国国情出发，要建立起以城乡居民最低生活保障制度为核心，医疗、住房、教育为补充，残疾人、优抚、流浪乞讨人员救助为特殊形式的普遍、规范和完善的社会救助制度，全面覆盖城乡需要救助的困难群体，基本满足救助对象的衣、食、住、医、教等方面的实际需要，逐步实现信息化、网络化，最终实现救助工作在信息高速公路运行的高效能，在短期内消除绝对贫困现象，缩小相对贫困范围，逐步减少穷人，维护社会公平和社会稳定。制度实施过程中，很关键的是要努力消除社会对其应享有和主张利益的排斥，增强受助者脱贫的信心与责任感，促使其融入当地社区形成良好的互动社会关系。我国从1993年起首先在上海市建立了城市居民低保制度，1997年9月国务院下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，到1999年9月底，全国所有城市和县人民政府所在地的镇都建立了城市居民最低生活保障制度。到2002年底，全国绝大部分省、市、区都不同程度地开展了农村居民最低生活保障制度。民政部于2005年开始了全国范围的医疗救助试点工作，朝着解决城乡居民第二层次困难的目标推进，部分省份和计划单列市已经开始朝着解决住房救助等第三层次困难的目标推进。可以预见，随着财力壮大、财政支出结构的优化，城乡困难群体的教育难和住房难一定会早日得到解决。
②新型救灾体系。非常态贫困群体类型较为复杂，有的纳入社会保险体系，有的纳入自然灾害救助体系。但社保体系门槛较高，一般要求被救助者事前缴费（交通事故强制责任险除外），困难群众难以享受。因此从现实考虑，立足功能分工，有必要对两种体系之间建立有机的衔接关系。总体设计是，按照以人为本的理念，定义包含自然灾害在内的所有公共安全灾害，构筑两套机制，第一套针对富人、中等收入者，缴纳对应不同灾害体系的社会保险费或商业保险费；第二套针对社会公众的适用于所有公共安全灾害救助体系，其服务对象以中等收入以下者为主，重点是城乡弱势群体，称作新型救灾体系。在保险赔偿费不足以弥补其均等化合法损失的情况下，从第二套体系支付，也就是说，第二套体系成为第一套体系的最后“安全阀”。新型灾害救助体系区别于传统灾害救助体系在于，扩大了自然灾害体系范围。灾害救助最后一道“安全阀”的建立，解决了目前非自然火灾、无法获赔偿交通事故受害者和刑事案件受害者的应予保障而未能保障的突出问题。
在现行国家体制未改革前，切合各级民政部门实际的灾害救助总体思路是：牢固确立 “以人为本”理念，按照科学发展观的要求，完善灾害应急预案并加强演练，在时效性、高效性上下功夫；完善灾民救助卡制度、台帐制度和灾情电子快报制度，在规范化、制度化上下功夫；走出行政救灾模式，加强技术力量，系统研究灾害的灾损评估办法，扩大现有科技成果和国内外先进经验在救灾工作中的运用，逐步实现向技术救灾转变；整合各部门救灾资源，积极构建和完善防灾、抗灾、救灾一体化的工作机制，抓紧组建各部门灾害监测基础上建立的信息共享预警机制，进一步健全完备的物资储备体系，努力实现救灾资金的多元化、社会化，合力推动灾害管理现代化。
③传统救济体系。新中国是在战胜封建王朝、帝国主义、官僚买办主义的基础上建立起来的，建国不足百年。在社会主义改造和历次政治运动中，因种种原因未能落实政策或属于政策盲区而导致贫困的老人，仍有一定数量，这些具有政治意味的贫苦老人，不论出于我党政策设计还是其自身行为的考量，都应该是构建和谐社会必须团结的力量，政府有责任救助他们，让他们共享改革开放成果。建国以来的不同时期，他们按当时政策纳入了传统救济体系，已享受了既得利益，在建立城乡低保体系的今天，不能因为其覆盖在内而中断其传统救济，应让他们享受双重保障，否则由此产生的相对剥夺感容易在一定条件下滋生政治上的对立情绪。在坚持对外开放政策和严竣对台斗争的形势下，更要保障这些“政治老人”，如原国民党起义投诚人员、特赦人员和散居归侨、外国定居侨民历史上国家承诺的生活待遇不变。
④老人权益保障制度。我国是老龄化国家，据2000年11月底的全国第五次人口普查，我国60岁以上人口达1.3亿人，老龄化比例达10.2％，按国际标准衡量已进入了老年型社会。我国是未富先老的国家，城镇离退休金由1978年的17.3亿元增至2002年的3646亿元，增长了210倍，年均递增25%，按可比价格计算，实际递增18.9%，快于同期国内生产总值递增9.4% 的速度。我国是老龄化速度较快的国家，发达国家老龄化进程长达几十年至100多年，如法国用了115年，瑞士用了85年，英国用了80年，美国用了60年，而我国仅用了18年（1981年—1999年）就进入了老年化社会。老龄化的加速对经济社会都将产生巨大的压力。由于人口老龄化加大了人口的抚养比（2002年为11.6％），现代社会里庞大老年人口的存在使得社会负担还从其抚养、医疗、教育、学习、娱乐等物质和精神生活诸方面增加了巨大压力。据统计，2001年底我国农村养老保险覆盖率只有12.4%，领取养老金的仅有108万人，养老金5.2亿元，人均481元。现有老年人服务事业覆盖面小、供需矛盾突出，机构供养比例为0.8％；农村敬老院覆盖率和五保户覆盖率分别为13.6%和63.8%，有21.9%的老人依靠低保救助。大多数老年福利机构地处农村，硬件设施较差，服务水平较低，基本只能停留在提供吃穿住等简单服务的原始阶段；服务项目以收养居多，能够提供多样化服务的托老所、日间护理中心和上门服务组织严重不足。又据统计，全国特困老人约500万人。严峻的形势迫切要求加强老年人权益保护力度。构建和谐的代际结构，要增强全社会的老龄意识，大力推进社区建设和社会福利社会化进程，健全和完善老年福利服务体系，认真推行社会福利机构养老、社区照顾养老和家庭养老相结合的“三位一体”养老格局，创新家庭养老院模式、五保村模式、敬老院传统模式、互动式异地养老模式和家庭赡养模式等各具特色的养老模式。对于那些关系到老年人的基本生存需要，如经济、医疗、合法权益等基本保障问题，主要应由政府来解决，特别是最困难老年人的基本生活保障利益由政府承担。依法保障老年人合法权益，从我国财力和为老服务队伍现状出发，当前及今后一个时期重点要做好两个方面的工作：一是完善居家养老服务网络，构建“生活照料服务网”、“社区紧急援助网”和“医疗卫生保健网”；二是稳步发展养老机构，加快发展以护理功能为主的养老机构，合理规划养老布局，鼓励社会力量兴办多种所有制形式的养老机构。
⑤农民工权益保障制度。我国农民工起于“卖粮难”的1984年，当时的叫法是“进厂不进城、离土不离乡”。也是这一年，城市经济体制改革开始推进，随后城市二、三产业大发展，需要劳动力，于是“进厂又进城、离土又离乡”的农民工大量出现了。发展到今天，农民工已从权宜之计发展成制度性安排。目前，我国进城农民工数量达到1.2亿人。农民进城就业增加了农民收入、撕开了城乡二元结构的“缺口”、转移了农村富余劳动力、推动了城市经济的发展，造就了我国成为21世纪的“制造业大国”，其积极作用显而易见。但是进城务工农民集中在劳动强度大、劳动力密集的企业，集中在险、脏、累、苦、重的行业和工种上，生产条件简陋，人文认同尚存障碍，缺失了多项权益：一是劳动力价格被压低或变相压低，社会保险和福利权利普遍缺失，与城里人同工不同酬、同工不同时、同工不同权；二是相当长时期里，政治上没有得到工人的身份，虽然目前政策允许他们参加工会登记，但是相当地方的农民工会员享受不到正式工人工会会员的同等权利；三是社会安全阀残缺，由于户籍无法在就业地登记，其低保、医保和抚恤都难以落实。生活困难了得不到城市低保，患病了得不到医疗救助或保险，工伤致残、致死了得不到与城里人同等的照顾和抚恤；四是负担歧视性收费，这几年取消了暂住证费用和城市增容费，但仍然还有针对农民工的花样翻新的收费或罚款，如不合理租金、属自由裁量权的过度管理费等；五是容易患上各类职业病，我国1600万家有毒有害企业受到职业危害的人数超过2亿，据调查，受害者绝大部分是民工；六是社会地位边缘化，受到部分城里人歧视；七是社会组织和意见表达权利缺位，容易形成反体制意识。尽管缺失多项权益，据学者调查，农民工绝大多数不愿意返乡，主要是因为城市就业机会相对充分，农业比较效益仍在流失，土地保障作用在削弱，因而，有学者认为农民工群体造就了我国社会第三元结构，与乡村结构、城市结构并列。由于此学说尚待进一步论证，因此暂不将其归入城乡二元结构，而是归入社会阶层结构分析。
从社会保障角度分析，现行的农民工制度把农村青壮年劳力输送到城市，而城市把劳动后伤残弱者退到农村，把抚育子女、赡养老人等社会负担都抛给农村，这是一种城乡不等价、不合理的交换形式，与和谐社会极不相容，必须从根本上治理。治理的基本途径有：加强农民工劳动保护确保其同工同酬、同工同时、同工同权，把农民工纳入工伤保险范围解决其伤残问题，建立农民工社会福利制度尽力解决其居住、生活、子女入托、义务教育等困难，实行大规模农民培训计划化解农民技工短缺问题、“过客式”心理和推动 “血汗工资制”的解决。
⑥慈善事业制度安排。慈善事业是移富济贫的事业”，它搭建了富裕阶层回报社会的平台，实现“富”帮“穷”；同样，穷人也能够通过义工的形式回报社会给予救助，获得以社会信任为核心的社会资本。这样，“通过志愿捐赠的方式来实现较富有的阶层帮助较贫困的阶层，较贫困阶层走向自信自立式脱贫，实现阶层之间的良性良好互动”。通过慈善机构组织募捐或倡导社会志愿者活动，将民间的人力、物力、财力等资源聚集起来，重新组合分配到最需要的地方，用来扶危济困、安老助孤、赈灾救贫，这实际上是社会福利资源重新分配的过程，可见慈善是解决分配问题的一种方法，民政部官方认定为第三次分配方式。该方式以道德、爱心为基础，讲究的是和谐，不是政府行为，有别于讲究效率的第一次分配方式和讲究公平的第二次分配方式。目前我国慈善事业发育不足，据统计，我国现有慈善公益组织大约100多家，所掌握的资金不足GDP的0.1％，绝大多数是“官办”的，而许多发达国家享受减免税待遇的慈善公益机构有几十万家甚至上百万家（美国1998年达120万家），巨大差距说明我国发展慈善事业潜力巨大。
从国情出发，要继续保持我国慈善事业发展的良好势态，以爱心求和谐。一要树立依法行善观念，加快慈善事业的法制化环境建设，提高公信力，增强劝募能力，建立慈善募捐的长效机制，为经济和社会的和谐发展建好平台；二要积极运用准市场化的手段运作慈善事业，拓展公共关系，构建慈善筹款的社会关系网；三要重点培育慈善超市，逐步在全省省辖市、市属区和县域中心建立慈善超市网络，充分利用社会的闲散物资、企业的捐赠款物和居民爱心捐赠款物；四要重视和倡导资产捐赠，如捐赠遗产、捐赠股份、捐赠物资，使多种形式的资产捐赠逐步成为慈善捐助的重要来源；五要积极推行义工制度建设，大力发展社区志愿者组织，使之在社区蔚然成风。
⒉着眼于社会稳定求和谐，从社会功能方面完善政策，促进社会安定有序，化解和降低我国深化改革的社会风险
稳定是和谐社会的前提和基础。维护社会稳定，是构建社会主义和谐社会的必然要求。进入21世纪，我国要实现中华民族的伟大复兴，面对复杂多变的国际形势，面对不断深化的改革调整，维护国家安全和社会稳定的任务十分繁重。确保稳定，才能抓住和用好这个战略机遇期，实现经济发展和社会和谐；确保稳定，才能化解矛盾、理顺国民情绪，降低改革风险，团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素；确保稳定，才能妥善解决我们面对的各种问题，为经济社会发展创造良好的内部和外部环境，综合国力才能够得到提升。保持社会稳定是大局，这是我国现代化建设的一条极其重要的经验。邓小平同志曾经指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”这是广大干部群众从经验和教训中得出的共同结论，是人民的共同心声。
稳定涉及方方面面，包括政治稳定、经济稳定、社会秩序正常和人心稳定等等。就国内因素而言，影响社会稳定的深层次原因大体有三种：
一是失业下岗人员的社会抗拒。目前我国的失业下岗人员主要由两部分群体构成：⑴“4050”或“4555”人员为主体的“老失业群体”，其年龄大约在40-55岁之间。由于生命周期缘故，年龄老化带来社会抗拒的主题变化，由就业主题转为养老和医疗主题，从现有案例分析，医疗难成为引发社会不稳的导火线。同时也应注意其居住相对集中的特点，这是引发群体性事件的重要组织资源，也是社区建设不容回避的课题。⑵“新失业群体”，其年龄大体在18-30岁之间，基本属于最初的几代独生子女。由于缺乏专业技能、生活阅历和就业经历（邓聿文在《燕赵都市报》（2005年1月）提出了个体以外的因素——应试教育体制），其在就业市场上处于劣势，生活上基本依靠父母（称为“啃老”现象），容易被犯罪团伙利用，被灰色职业渗入，成为引发社会不稳的高危人群或后备大军。一些城市的“新失业群体”绝对人数已超过“老失业群体”，值得重视。再深入一步分析，若一个家庭的父辈是“老失业群体”，子辈是“新失业群体”，那么稳定“老失业群体”的家庭失业精神补偿——寄希望于下一代就业，出现断裂；对“新失业群体”而言，其蓄积着生活、卖房、结婚的强烈焦虑，越轨行为、失范行为必然大量产生，这对社会安定将是很大的挑战。
二是农民负担和流动的农民工形成的社会抗拒。“农民负担是二元社会结构即二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元公共事业投入制度等在农村的表现形式”。笔者认为，农民负担也是市场性剥夺的体现，国家通过剪刀差制度（1998年终结）、地方政府通过圈占农民耕地（2003年全国整治）形成对农民的隐形负担。农民负担的实质是体制性剥夺，暗含地方政府的行政逻辑。农民负担过重必然引起恶性案件，1993年全国因农民负担问题引发的逼死人命、殴打致残、较大规模干群冲突等重大恶性案件达30余起（1994年7起、1995年13起）；2004年下降为3起。期间有比较大的反弹，如仅湖北省，在2000年—2001年10月就发生了7起农民因负担过重而服毒自杀的恶性案件。一些地方出现了农民反抗政府的组织，设立了“减负代表”、“农民减负志愿者”，成立了“减税救国会”，有的直呼帮会，在当地引起社会震荡。农民负担延续时间过长，农民容易滋生“二等公民”、“新农奴”的自我意识，在信息社会的全球资讯影响下，一旦与某些知识精英（尤其是海外的）结合，产生反体制社会思潮以及组建政治性团体并非不可能。改革开放以来，农民在推力、拉力和压力的三重作用下进城务工（通称“农民工”），在全国范围内引发大规模的“民工潮”。农民进城后受到城市居民的歧视，部分城市居民对农民工轻慢待之、出言不逊、有意回避、职业排斥乃至人格侮辱，引起了农民的反感，在局部地区和典型事件上发生群体性摩擦和冲突。光明网《试论农民工所受就业歧视及其消除对策》一文对该歧视的原因进行了深入分析，制度层面归因于两条，一是基于不平等户籍制度实行保护市民、限制农民的双重标准，二是对农民工制度性排斥，包含城市教育制度、社会保障制度、人事劳动制度和医疗制度等；非制度层面归因于农民工自身的局限性、城市居民自我中心所持的偏见和流入地政府视农民工为额外负担的施政作为。无论是双重标准、制度排斥，还是局限性、偏见、额外负担，均反映了政府这个公共组织对社会安排的诸多不和谐，至于农民工与城市居民的冲突酿成社会不稳的迹象则是这些不和谐的产物。
三是贫富差距形成的社会抗拒。改革开放以来，我国社会各阶层获利程度不同，大体形成了四个阶层：⑴新富阶层或暴富阶层，⑵普通受益阶层，⑶相对剥夺阶层，⑷绝对剥夺阶层。值得注意的是暴富阶层与相对、绝对剥夺阶层的分化。进入2003年以来，我国有数位富豪倒在血泊中：山西亿万富翁李海仓被杀；浙江温州富豪周祖豹被杀；甘肃地产大亨刘恩谦被杀；四川明达公司董事长葛君明被杀……，血案提醒人们贫富分化已经在局部造成了社会不稳定，警示人们必须对贫富阶层进行深入分析。暴富阶层主要由拥有总体性资本的精英集团、私营企业主、企业承包人、涉外企业经营管理层以及各类明星、经纪人组成；相对剥夺阶层主要由非贫苦农民和国有企业下岗、失业职工组成，绝对剥夺阶层指的是生活在绝对贫困线以下的居民。国有企业下岗、失业职工从社会的中层或中上层滚落下来，有很大的失落感，部分人具有明显的反社会倾向。这一绝对剥夺阶层的主导情绪是对社会不满，在其利益代表缺位的情况下，容易爆烈突发性社会抗拒。近年社会上广泛弥漫的仇富情结是一种与社会不满联系起来的分层意识，尽管人们针对的是那些带有行政垄断特征的经营性行业中的从业者、用非法手段攫富者和以公共权力进入市场做商业交易的高收入者，但其负面影响不可低估。
此外，特困老人也不容忽视，其对社会稳定的影响虽不以社会抗拒形式，该群体安详地度过晚年却是文明社会的标志。因为在整体社会结构中，特困老人处于社会的最底层，各种承受力最弱，一旦社会发生急剧的变动或矛盾激化，社会风险将首先在他们身上爆发，进而影响到整个社会的稳定和发展。
在剖析引发社会不稳定深层次原因的同时，应该看到人民群众是实现社会稳定的根本力量。政府社会管理部门发挥稳定机制作用，就是要坚持以人为本，恪守公平，紧扣维护社会秩序正常和人心安定两大基本目标，加强法律制度建设，加强基层政权组织建设，加强公安队伍建设，扎扎实实地做好本职工作，做好人民群众利益的各项工作。针对当前形势，就完善社会政策达到稳定社会的预期目的而言，民政部门要重点抓好军心、民心，突出底线稳定，技术操作层面上重点抓好街头、灾区两个重量级的专项治理。
⑴稳定军心与民政制度框架。拥军优属工作十分重要，是稳定部队、稳定社会的重要政治任务，事关军心稳定，事关军地和谐。当前，台海局势错综复杂，以陈水扁为首的“台独”势力公开鼓吹“一边一国”、“主权对等”，在“台独”道路上越走越远，加紧做好军事斗争准备显得尤为重要，做好拥军优属工作凸显重大意义。新时期要在实践中不断创新拥军优属内涵，扎扎实实地为部队建设服务，加强军政军民团结，务求做好科技拥军工作，改善驻军生活条件，协助部队办好“军搜就业基地”、开展双拥进社区活动，以及坚持多年来形成的良好传统，继续抓好传统优势项目如军休安置、“爱心献功臣”、优抚对象“解三难”等专项举措，使之发扬光大。
⑵稳定民心与民政制度框架。两千多年前，大儒家孔子提出“不独亲其亲、不独子为子”，使“老有所终、壮有所用、幼有所长、鳏寡孤独废疾者皆有所养”，作为建设大同世界的一个目标。稳定民心工作，一定程度上要把古人的理想变为现实，使民众各有归属，安居乐业。政府在其中起到底线保障的作用。所谓底线保障，一要建立健全“托底性”城乡社会救助体系，为社会最困难人群的基本生活构筑一道最后的安全防线，为“4050”人员提供基本的医疗救助；二要建立健全“改善性”全面优待城乡老人的制度，使老人们颐养天年；三要建立健全“优待性”优抚安置保障体系，体现国家对现役军人和退伍军人等优抚对象，不分城乡一视同仁的尊重和优待；四要建立健全“机会性”残疾人保障体系，重点推进就业，逐步发展康复，为残疾人平等参与社会创造条件。在做好底线保障的同时，要千方百计地扩大和促进就业再就业，在经济社会发展的基础上创造更多的就业机会。
⑶稳定街头与民政制度框架。街头可能出现两种不同类型的滋生社会不稳定的人群：一是生活无着的流浪乞讨人员和精神病患者。按照国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，由民政部门依法实施救助，及时受理，及时联系，及时治病，及时补给，及时服务，体现社会关怀，保障其基本生活权益，帮助其渡过难关，避免其因生计问题与社会发生摩擦、冲突；二是非法游行表达利益的公民，即法外街头政治。公民有结社、游行的权利，但必须在法律许可的范围进行。通过培育和监管并重，发展民间组织，提高公民的组织化程度，可以起到调解社会矛盾、反映诉求、规范行为的作用，使得公民利益表达大体在“会议室”进行（称为“会议室政治”），经批准在街头进行，如支持民众上街游行抗议美国悍然袭击我驻南联盟使馆的暴行。
⑷稳定灾区与民政制度框架。我国是世界上自然灾害最严重的少数国家之一，灾域广、灾种多、灾情重、灾史长。据统计，上世纪九十年代我国每年发生旱灾7.5次、洪涝灾5.8次、台风7次、低温冷冻2.5次、7级以上地震1.1次和海洋灾害8次，每年灾害直接经济损失超过1000亿元，灾害损失比八十年代高出40％。新中国成立以来的一般年份，全国农作物受灾面积4000多万公顷，成灾人口2亿多，紧急转移安置人口300万人，因灾死亡数千人，因灾倒塌房屋300万间左右，直接经济损失超过1000亿元。我国自然灾害的主要特点有四：①受季风影响十分强烈，气象灾害频繁，每年基本上在东部沿海地区登陆7-8个台风，局部暴雨强度很大；②位于三大板块交汇地带，地震灾害多发；③地形条件复杂，汛期崩塌、滑坡、泥石流等突发性地质灾害经常发生；④由于历史欠帐和城市防洪体系设计标准偏低等原因，许多县（市、区）防洪体系比较脆弱，部分省份大雨连下三天必有灾情发生，一旦严重自然灾害发生，造成的损失十分严重。灾区是人民群众生命财产受到损害或威胁的地区，人心容易浮动，灾民最需要救助。灾害一旦发生，各级党委、政府和广大军民齐心协力，奋勇抢险抗灾，紧急转移安置灾民，调集发放救灾物资和资金，解决灾民吃饭、穿衣、住宿、伤病等燃眉之急，具有明显的政治性、社会性、时效性、强制性和复杂性。民政部门作为灾害管理与抗灾救灾的综合协调部门，担负着稳定灾区的重任，意义十分重大。近几年全国各级民政部门推进了救灾应急预案体系建设，确保了一旦有灾害发生，灾害管理的应急响应随时启动，灾害救援的人员、资金和物资能够在最短时间内到位，初步保障了受灾群众再灾后24小时内能够得到救助，有效维护了受灾群众的基本权益，保障了灾区的社会稳定。
⒊着眼于基层民主求和谐，从社会自治方面完善政策，促进全民参与，为国家治理创造良好的社会环境
民主是社会和谐之源。民主意味着人人都是平等的，人人都可以享有广泛的权利和自由；民主意味着人民可以通过具有最高权威的法律来限制公共权力，保障人民的权利和自由。只有实现了人民在国家中的主人翁地位，实现了最广泛的民众的参政议政，实现了对公民权利和自由的最大限度的确认和保护，具有内在合理性的和谐社会才能真正建立起来，或者说，和谐社会才具有坚实的政治基础和道德根基。 “重大事务要让人民都知道”，这是构建现代和谐社会的根本保证。在开放的时代，“以民主求和谐，则和谐存，以蒙昧之下的‘和谐’抑民主，则和谐与民主皆亡”。限于选题，这里所谈的民主特指基层民主，不涉及高层政治，其主要内容是广大群众民主参与为主影响基层政治、经济和社会的过程。城乡基层自治组织主要功能是发挥协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，建立健全社会利益协调机制。完善社会自治，以民主建设为主线，主要从三个层面展开：
一是农村基层民主。我国农村基层民主实践肇始于1980年，广西宜州市屏南乡果作村村民以户代表会议投票产生我国第一个村委会，1982年《宪法》确定了村委会的法律地位。在“中央促、农民推”的形势下，村委会选举成为我国民主政治的逻辑起点。广大农民在二十五年的民主实践和锻炼中，创造性地开展了以“三自”(自我管理、自我教育、自我服务)、“四民主”(民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度)和“六权”(选举权、知情权、决策权、参与权、监督权、受益权)为核心内容的村民自治活动。随着经常性民主自治活动普及，村民自治逐步成为基层民主的一项基本制度，农民群众的民主意识和自治观念显著增强，村民和干部的关系得到明显改善。据媒体报道，2000年福建省龙海市石马镇内设村共有26名村民于选举日前乘飞机回乡选举，同年该省连江县16850名外出农民专门返乡投票，2002年安徽舒城县百神庙镇农民方跃从北京做飞机回乡投票等等，外出农业户籍选民不惜代价、不辞辛苦地赶回家乡参加选举活动，足见我国农民享受比较充分的民主权利，农民对村民自治的制度效能感强。实践证明，实行村民自治“既有利于充分发挥农民群众社会参与的积极性、主动性和创造性，又有利于创新农村基层社会管理体制和利益协调机制、矛盾调处机制，引导群众规范有序地参与村务的决策和管理，以理性合法的形式表达自己的利益要求，解决利益矛盾和纠纷，促进和谐与稳定”。
我国农民在实践中勇于探索，创造了许多可行的行之有效的自治办法，党和国家充分尊重群众的首创精神，民政部门做了许多具体的工作，及时将行之有效的经验上升为法律意志。我国农民首创的民主自治办法主要体现在：⑴直接选举，强调任何组织和个人不能随意撤换，包括乡镇组织在试行法比较普遍侵犯村委会主任和副主任合法当选的权益行为。⑵确定了村民选举委员会的选举地位，1998年选举法出台以前，有的是上一届村委会在主持，有的是村民代表会在主持，也有的村党支部在主持，机构非常乱，公正性也受到一些质疑。为解决这个问题，《村组法》把选举委员会作为独立机构的法律地位确定下来了。⑶选举日之前的20天之内必须得公布选民名单。⑷差额选举，候选人名额应多于应选名额。⑸直接提名，本村有选举权的村民直接提名候选人。⑹“双过半”原则，选举村民委员会，有选举权的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数选票，始得当选。⑺设立秘密划票间，写票方式更适合农民的特点又体现秘密性。⑻当场公布选举结果，如果结果不当场公布，第二天，第三天再公布，这个结果到底中间有什么变动，选民不知道，公正性受到质疑。⑼村委会任期届满以后及时换届；⑽罢免制度。有些省份村民自治更深入一步，如福建省创新了多项人性化制度：⑴实行一人一票制，该省于2003年全面推行（1997年取消委托投票），让每位农民充分享有宪法保障的选举与被选举权利；⑵改进印票工具，设计筷子或弹壳或铅笔擦沾上印戳，同意的在候选人姓名方格内直接盖上一个“○”，方便了文盲、体弱老人投票；⑶设立观察员制度，1997年规定每一位正式候选人可在每一投票站派出一名观察员，观察票箱密封、选民投票和开箱计票的全过程；⑷预选方式确定正式候选人，使得过程透明化；⑸以自然村或村民小组为单位设立投票站，帮助农民克服居住分散、交通不便、农事繁忙的困难。1992年以来，美国、英国、孟加拉国、印度、印尼等国的专家学者先后慕名来我国福建省考察村民委员会选举工作，高度评价了我国的完善的选举法规、规范的选举程序、严密的选举组织工作以及村民极大的参与热情。
二是社区民主。我国社区民主伴随城市居民自治的推行而成长起来，是中国民主发展新的增长点。所谓社区民主，就是社区居民群众在社区党组织的领导下，经社区成员代表大会选举产生社区居民委员会作为民主决策执行机构，选举产生社区协商议事会作为民主监督机构，实行以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要形式的民主自治。我国社区民主建设的核心意义在于建立一种社会性的妥协对话机制，让社会各个成员或代表在基层层面都能够表达自己的意见，实现有序的、理性的和周期性的直接参与，从而化解各种基层矛盾，促进城市基层社会的和谐。但这一进程比农村更复杂、更艰难：首先是利益关联度不同。农民与村集体之间有着土地财产和集体收益分配的利益关联，而城镇居民与社区居民没有物质实体性的利益关联，它的关联主要来自社区服务的吸引力；其次是人文认同为核心的社会关联度不同。总体上说村庄有一定的人文记忆价值，相当地方宗族利益链犹存，这两点均为城市社区所不及，因此，农村的社会关联度高于城市。第三，民主改革起点不同。农村改革从家庭联产承包制开始，走的是经济民主先行的道路，是以村民向国家公权力让渡实现的；而城市改革从国有企业开始，集中表现为剥离企业办“社会”，但职工与单位利益的关联格局没有改变，也不存在另一处显在的利益使得职工与社区建立关联，此外，随着业主委员会和楼宇自治会等自治组织的出现，标志着城市基层民主是建立在契约精神上的，是市民为实现公共生活秩序的约定彼此进行权利让渡加以实现的。基于上述基本国情，我国城镇社区直接选举起步慢，肇始于1998年青岛市。民主化的路径以社区服务为出发点和落脚点的，以居务公开为突破口，“民知”促“民主”，要全面实现直接选举尚需时日。
&&& 2004年曾庆红同志在江苏省和天津市视察工作时曾一再强调：社区是社会的细胞，社区和谐是社会和谐的基础，如果我们每一个基层社区都是和谐的，都按和谐社会的要求做到了，我们整个国家的和谐才可以达到。所谓和谐社区是享受到优质服务的社区，是和睦相处的社区，是安全、舒适的社区，是道德高尚的社区，有自己的社区精神和社区文化。一个和谐的社区，归根到底是业主和业主之间以及整体业主和发展商、物业管理企业、政府各个部门之间的和谐。构建和谐社区，能够充分尊重群众在法律范围内的利益表达自由，建立社会舆情的汇集、分析、传导机制，畅通社情民意反映渠道，便于党和政府倾听群众呼声，合理解决群众利益诉求，把群众工作做深、做细、做实，以凝聚人心、理顺情绪、化解矛盾，最终实现社会的和谐稳定。构建和谐社区，培养社区向心力和认同感是核心，要树立“以人为本、以德为魂、以文为美”的社区建设理念，主要抓好三个环节：一是需要寻求某种物质载体，建立利益关联。我国创造了某些综合服务中心等形式的凝聚中心，把老百姓需求的，养老托幼、扶残助残、紧急抢救，家政服务、婚姻介绍、人才中介、文化娱乐、体育健身、教育培训等凝聚在一起，吸引周边不同类型的居民，形成城市社会。二是扎实开展市民教育，提升人文认同感，增强社会关联度。从小做起，人人都需要受到教育，从最简单的遵守公共交通、环境卫生的规则，到节约能源、保护绿化，更好地爱护公共设施，互相尊重，主动地来融洽邻里关系等等。三是构建机制，培育契约精神。这是关键，重点要建立民主管理机制、民主监督机制、共驻共建机制、纠纷调解机制和保护少数人利益机制。
三是公民社会。从西方实践看，公民社会是在西腊罗马时代完成与野蛮社会分离，在十七、十八世纪完成与政治国家分离，正在与经济社会分离过程中实现的。公民社会指的是存在于家庭、家族与地域之外，汇集个人力量具有自组织能力，独立于国家又能够制衡国家权力，要求经济民主，与政治民主息息相关的公共空间。通俗地说，公民社会存在这样一种情景中，一名为普通公民，能够勇敢地站出来，维护自己的合法利益，像鲁道夫·耶林所说的“为权利而斗争”。建设和谐社会需要这样一种巨大的内在驱动力，用自己的实际行动自觉自愿地参与和谐社会建设，在客观上为建设和谐社会尽一个公民的微薄之力。改革开放以来，我国政府先是强调国家的力量，不惜以权力制造市场，“双轨制”运行数年后发现市场信号不灵敏，市场秩序开始混乱起来；于是改道重视市场的力量，中央政府不断下放权力，经济界“松绑”呼声甚高，一度出现全民经商办厂的“公司热”，结果物价飞涨，三角债严重，国民经济运行出现梗阻；在这两个阶段中央层面感到国家与市场的关系越理越乱，要主动顺应实践层面提出了社会力量建设的迫切要求。近三十年的治道变迁，有力说明了社会力量的重要性。和谐社会是国家、市场和社会三者力量的均衡。通过培育公民社会，提高公民的组织化程度，提高其进入市场应对市场风险的能力，提高其进入国家的公共政治，参与公共政策决定的能力，进而丰富公民参与建设和谐社会的方式。要树立公民社会理念，对各种利益主体表达自己合法利益诉求的权利给以必要的宽容，以利于为建设和谐社会创造良好的社会氛围。当前，公民社会的建立主要从三个方面抓起：⑴打造好的平台。要加大城市社区建设和村民自治力度，把城乡基层民主作为平台，通过居民自组织提高其整合社会、服务居民、应急处置、协调关系、化解矛盾的能力，使得公民表达利益方式理性化、合法化；⑵奠定组织基础。要做好自治组织、中介组织和行业协会等社会组织和社会义务工作者的培育发展及规范管理，使得利益表达结构有序化；⑶提供载体空间。要把工作的着眼点放在发展社会公益事业上，在保障公民生存权、发展权的同时，重点培育和发展维权类和救助类的民间公益组织，壮大各类服务居民的便民利民组织。⑷发挥自愿者作用，为弱者代言，搭建公平的公共政策平台。如引导民间组织为特困老人提供超越功利性的扶持与援助。
⒋着眼于诚信求和谐，从现代市场体系方面完善政策，促进全社会协调，加快我国社会信用体系建设
“诚信”由两部分组成成，即诚实和信用。自古以来，诚信是自古以来政府治理社会的政治原则。改革开放以来我国原先的总体性社会开始分化，行政隶属的纵向关系空间在不断收缩，彼此独立平等的、不具控制手段的横向关系空间不断扩大，对诚信的需求和诚信自身的发育程度都越来越高，尤其在日常生活和经济往来过程中。因此政府治理十分重视诚信原则。
从和谐社会的原理上说，诚信是和谐社会的道德和制度基础。民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，这一切都要以信用道德为基础。民主必须在取信于民的基础上才能得到充分发扬，法治的过程应该是一个信用的过程；只有尊重和遵守信用规则，人们的创造活动才能得到维护，创造力才能得到发挥，社会才能充满活力；没有信用与法治作保障，社会秩序出现混乱，人的权益受到侵害，公平公正就难以实现，安定有序也就成为空话；唯有在信用的基础上，人与人之间才能坦然相处，也才能建立起良好和谐的人际关系。也就是说，社会成员按照信用原则进行联系交往，是使全社会协调和谐的最重要的基础条件。信用社会里人与人之间相互信任，进而相互合作，达成团结，形成普遍认同，自然形成和谐社会。可见，和谐社会是一个诚信社会。
当前我国社会中信用缺失问题十分严重。经济领域，虚假广告、无照经营、合同欺诈、上市公司造假帐、企业三角债、银行呆坏帐、虚开增值税发票、走私骗汇等问题更是层出不穷。从企业信用角度来说，有恶意的拖欠、逃避债权人的贷款，有生产假冒伪劣产品进行商业欺诈等等。根据国家工商总局统计，因信用缺失、经济秩序混乱造成的无效成本，已占到中国GDP的10％-20％，直接和间接的经济损失每年高达将近5000亿元。国家审计署审计的1500家国家控股企业的财务报表，分析发现有60％的企业报表存在不实；由于缺少信用，非正常的信用支付使得每年增加的财务费用大概是2000亿元，银行逃废债的直接损失每年是1800亿元，现在连注册会计师每年都会有400人因为各种失信、造假受到处分。这都是由于整个社会信用体系不健全、法制体系不健全造成的。非经济领域，假政绩、假宣传、假报表、假文凭、冤假错案等等，导致社会和市场秩序混乱，严重影响社会的稳定和改革发展大局。去年以来发生的轰动全国的“江苏铁本案”、“安徽阜阳伪劣奶粉案”、“广州毒酒案”、“西安宝马假彩票案”等等，都是“和谐社会”进程中的不和谐音符。目前信用市场上出现了不按市场经济规律的、反科学的逆向加速的趋势。有些利益部门尽管认识到信用信息是很有价值的东西，但是信息只对自己内部开放，这样的逆向开放将形成信用数据内部循环和内部封锁，制造新的行业垄断，使我国无法快速建立全面的有特殊实际运用价值的信用体系。
信用缺失的顽症需要综合治理。信用缺失是当前影响市场经济体制的一个重大问题，也是构建和谐社会的主要障碍。信用缺失的基本原因有以下几点：政府失信；产权不明；改革不到位，制度漏洞大，缺乏信用文化的环境；企业内部普遍缺少内部信用控制和管理制度；缺乏信用信息的共享机制；缺乏惩罚机制；没有建立有效的信用监管体系。信用缺失的问题需要综合治理。要改变这种现状，必须加速信用体系建设，建立以政府诚信为核心的社会诚信系统。总体思路是：政府牵头，市场化运作，全民参与。建立一个包罗万象的信用体系是没有可能的，需要从以下几方面入手，进行综合治理。首先要以政府公信为主导，提高政府的信用度，发挥政府在信用治理中的主导作用。建立法制政府、廉洁政府、诚信政府。第二，当务之急是舆论、法律并用，严厉惩罚失信违法的人，把法律职能建设和失信教育联合起来，要对制假售假的典型案例进行严厉的惩罚。第三，开展农村文明诚信户的评选活动。过去，农户到信用社贷款，必须有抵押物。但绝大多数农户因为没有有效的抵押物而被拒之门外。山东、辽宁等地在总结经验的基础上，开展评比文明诚信户活动，由信用社派出信贷员，与村党支部领导组成评比小组，一户一户申报评选，评出一、二、三星文明诚信户，评上三星的可以得到利息优惠，还可以多贷款。第四，建立信用档案，解决信息孤岛问题。国家应该牵头在各个领域建立信用档案，实现各个部门的信息共享，包括工商、税务、质检、药检、公安、环保、民政、劳动、公共事业、法院以及一些中介机构。第五，通过媒体曝光，打击一些不讲信用的人。第六，成立信用方面的行业协会，由于各个银行的数据采集规矩是不一样的，信息体系是不一样的。第七，建立信用体系的相关法律。用法律手段规定如何采信，如何建立有效的信用管理制度，包括隐私的问题怎么保障等等一系列问题。通过社会信用体系的建设，很好地衔接经济和社会两大领域，使得二者关系和谐，促进地区经济发展。笔者认为，民政机关的公信力建设，在抓好信息公开机制和部门权责机制的基础上，围绕政府与企业、民间组织之间的合作机制建设，主要抓好两个方面的建设：
⑴协助做好国民经济和社会发展基础数据库的建设与维护。没有数据库，社会信用体系便是“空中楼阁”。然而，由于我国社会建设领域信息化起步晚，数据库建设几乎从零开始。当下的现状是“有案无数，有数不记，记而不集，集而不全，全却不流通，流通却难入库”。信用“数荒”成为信用体系建设的一个瓶颈。数据积累贫乏，技术手段薄弱，相关软件稀缺是造成信用“数荒”的客观原因。解决“数荒”问题，一要政策支持。要把诚信记录作为企业资质和个人资质的必要条件，把重要民事登记行为纳入诚信评价标准，在公务员考核录用与提拔、国企负责人产生、涉及公共服务行业的市场准入方面建立必要的“门槛”，逐步建立起靠数字说话、用数据分析评价、凭数字结果表决的良性运转机制。二要组织技术攻关，下大力气建设好数据平台。一种类型是应用数据库。可以是激励性的，如抓好志愿者信息库建设，下设四个子库：慈善捐赠人员子库、义工人员子库、收养人员子库和无偿献血人员子库，使有关部门掌握公民献爱心状况。也可以是惩戒性的。另一种类型是基础数据库，主要起到预防作用，促进人人自觉自愿放弃不诚信行为。如建立婚姻信用的婚姻登记人员子库建设。
⑵民间组织诚信建设。诚信建设是行业自律的重要基础，也是自律工作的自然延伸。要完善以“诚信”为重点的信息披露、社会评估和失信惩罚制度。①把诚信建设纳入民间组织章程，促使会员普遍树立“诚信、守法、敬业、自律”和“承诺是金”的理念，营造诚信守约的环境，建立诚信档案。②要逐步建立公开、透明的信息披露制度，民间组织要将重大活动和财务状况等重要信息向社会披露，接受社会的查询、监督，增加其透明度。有条件的地方可以建立起民间组织诚信建设信息平台，向公众发布诚信建设信息、披露民间组织重大信息等，主动接受公众监督。③实施评估制度，确定评估依据和标准，定期进行评估以适应社会和工作的变化，提高应变力，提高服务质量和工作绩效。④建立失信惩罚制度。作为民间组织管理部门，要通过信用分类管理，严格监控有失信记录的民间组织，对其采取诸如限制参加政府采购的招标投标、严控其资格资质认定和银行信贷审批，提高其从事公共服务的门槛等等，同时，司法机关通过信用信息获取案件线索，加大对犯罪分子的惩戒力度，使违法失信行为无处藏身；新闻媒体跟踪失信行为进行披露和曝光，使失信者的社会形象受到打击。
二、民政部门构建和谐社会的若干战略型公共品初步设计
&&& 民政部门构建和谐社会是一项新课题、新任务，需要与传统民政相区别，加以改进，加以创新。在完善前述制度框架的基础上，设计若干战略型产品实现改进和创新的目的，是十分必要和紧迫的。民政部门战略型公共品是指具有改变现行体制，规划未来民政事业发展方向，达成全系统一致决策和行动之一的，旨在维护社会公平正义、增进公共利益的有形公共品或与制度相伴的公共品。
㈠设计思想与原则概述
&& 关于民政部门战略型公共品的基本设计思路是：以公民本位为设计原点，以德力统一价值观为设计关键，以协调发展为设计艺术，以组团推进为设计内容，以文化整合为设计核心。
& ⒈公民本位。民政工作的本质是落实民权、保障民生、维护民利，追求公共利益的最大化。它以保护公民权益为本位，体现人的多维度综合发展，既有以公民个体为服务对象的业务，如救灾、救助、福利、慈善、福彩、婚姻、收养、殡葬等，与人民群众的切身利益有着最直接和最密切的关系；也有以公民群体为服务对象的业务，如村民自治、社区民主和民间组织管理。前者在现代社会具有突出的意义，因为这项工作建立了公民个体与中央国家的直接联系。民政部门在服务民政对象的时候，须深怀爱民之心，带着对人民群众的深厚感情去工作；须多办利民之事，把党和政府的温暖送到群众心里；须铭记“孺子牛”精神，全心全意为人民服务。
& ⒉德力统一。作为中国传统文化的人文价值观，“德”指道德教化，“力”指用政令和刑罚进行规范、约束、治理，即法治。现代民政的执政能力建设依然可以从中得到启发，汲取其深刻内涵，彰显其现代价值，使其不断得到更生。民政工作的“德行”体现在“扶贫济困、乐善好施”的优良传统，体现在“老吾老、及人之老、幼无幼、及人之幼”等“重民”、“保民” 的民本思想传承，体现在现代意义的“孺子牛”精神的发扬。民政工作的“力备”体现在发展地位上，把民政事业整体纳入国民经济和社会发展规划，反映民政部门在国家建设大局中的份量；体现在议政地位上，力求组建政协委员“民政界别”和在人大代表中形成民政氛围，帮助向中央决策层和社会各界呼吁，加大对民政事业发展和民政部门自身建设的支持力度；体现在战略地位上，务实地研究和探索民政事业在国家战略层面应发挥的作用与运行机制，寻求格局性突破；体现在法律地位上，进一步加强民政立法工作，提升民政部门依法行政和依法保护民政行业健康发展的能力；体现在实体地位上，做实社会救助体系、做大福利彩票、做响慈善事业、做亮社会福利服务体系。
& ⒊协调发展。协调发展是科学发展观的核心内容之一，只有协调发展，才能够保证全局的、整体的和根本的发展。民政事业由二十个大类组成，各项业务之间差别较大，有的关联性不强，协调发展十分重要。协调重心适情而变，有的领域需要加大国家财政补贴和转移支付力度，如社会救助；有的领域需要减少政府干预，如基层民主建设。同样加强协调机构建设，有的需要走机构整合的路子，成立更高级别的机构聚合相关业务，使之匹配，如社会救助和退伍军人服务；有的需要走服务带动的路子，如社区建设。如果不注重协调，各项业务“一把抓”、一个样式抓或者平均发展、平均使力就会产生新的不公平发展。
⒋组团推进。民政工作集中于社会事业层面，具有多元化的特点，涵盖20类、156小项（省级层面为140小项）。许多单项工作举足轻重，纳入各级党政领导的决策视线，比如双拥工作、社区建设工作；一些单项工作在群众中享有很高的声誉，标识民政部门的形象，比如城乡低保、社会福利、民非企业登记、婚姻登记、收养登记和殡葬服务。民政事业的发展取决于这些单项工作的作为，但如果仅仅满足于这些单项工作做实、做强、做好，充其量只是点状发展，无法整体表达民政工作全心全意为人民服务的的核心价值观（将在文化整合中具体展开），无法整体标识民政部门执政为民的形象，无法在社会事业部类中凸显民政部门的重要性，有悖于“三个代表”的思想，有悖于科学发展观，有悖于和谐社会的基本原理。由此，民政部门需要组团式推进，发挥民政部门在社会事业领域的“小政府”职能，从格局上突破，从格局上解决，从格局上强势。关于组团式推进，应同步推进三个扇面（板块）：
⑴第一扇面（版块）。以全面建设公民个体本位的社会保障体系为主链条，独立于企事业之外，运作于社区（含农村社区）之中，深度聚合救灾、救助、福利、福彩、慈善等事业。需要说明的是，该社会保障制度是党的十六届四中全会确立的社会保障体系的分支，公民个体本位既包含非劳动者，也适用非缴费义务人，以区别劳动者本位。在条件成熟的时候设立社会救助福利局（二级局），完成这一板块的整合与标识工作。同时，兼顾公民个体本位的社会服务，进一步完善历史上归入民政部门的婚姻登记、收养登记、和殡葬服务，作为次链条发展。
⑵第二扇面（版块）。精心打造公民自治体系，提高公民的组织化程度，从法律地位、政治架构和组织体系等方面建立保障公民利益的网络，拓展民间的自治公共服务空间，提高公民的自我保护的能力，减少公民对公力保护的依赖，这是由民主社会的本质特性所决定的。民主社会首先体现为一个自治的社会，一个各主体和各利益团体自我负责的社会。该板块的工作包括承担基层政权建设的村民自治、社区民主建设和民间自治组织管理。条件成熟的时候，设立公民自治管理局。
⑶第三扇面（版块）。夯实军队和国防建设事业的基础体系，以双拥模范城考评工作为抓手，扎实做好双拥、优抚、安置工作。条件成熟的时候，设立退役军人服务局。
⒌文化整合。组团式推进是业务整合，指向人们的政治生活和物质生活。按照马克思关于社会生活三分法的原理，还需要精神生活的整合。即使是物质生活的整合也涉及核心价值观的提炼，这两部分基本构成了文化整合的内容。文化整合的结果是形成民政文化。关于民政文化的概念，黑龙江省民政厅课题组的定义是“民政文化是在民政部门实施行政决策、管理手段及行政行为的过程中，以诉求人的基本生存权、民主权的根本保障为价值目标，进而形成的有形或无形的成果”。北京市民政局课题组的定义是“民政部门在长期的民政实践活动中所创造的特定文化，它既包括文化成果，也包括存在的实践样式和行为模式”。民政文化建设的基本任务就是达成文化整合，借鉴上述两种定义，整合工作可从四个方向进行：
一是人本包容。通过重新阐释“弱”，表达出民政工作的强关联性——以服务社会底层弱者、遭遇暂时困难致贫者聚合社会救助工作，以服务老年人特别是特困老人等主流社会“边缘人”聚合老龄工作，以服务灾区聚合救灾工作，以服务相对落后的革命老区聚合老区工作，以服务民间非营利组织聚合民非企业登记管理工作，以服务伤残优抚对象和生活无着的退役军人聚合优抚安置工作，以慈善弱者聚合慈善工作等等。通过人性化设计公务流程，提升公共服务水平，重点放在社团、婚姻、收养、殡葬等服务窗口。
二是分程序包容。由于社会是分层的，服务对象是分层的，决定了民政部门分层施政：即要熟练社会精英阶层的工作，把服务策略落脚于事业附加值增益，服务好社会团体与军队国防事业；也要熟练社会中间层的工作，把服务策略落脚于规范，服务好民非企业负责人、农村及城市社区领导者；还要精炼社会底层的工作，把服务策略落脚于实在，服务好城乡低保户、受灾户等。通过分层施政，提升民政部门对公共服务对象的凝聚力和向心力。要在今后若干年时间内，认真研究，深入探索，在分层服务中提取核心密码，推进民政文化建设。
三是前瞻性包容。考察建国以来的民政工作，有一个十分突出的特点，即民政部门作为政府治理的托底部门存在，不断适应政治变迁和社会变迁。以上世纪九十年代以来的民政工作为例，其内涵在不断扩大，相对传统民政工作而言，社区建设、低保工作、老龄工作和民办非企业工作都是新事物，如果缺失前瞻性视野，缺失包容性胸襟，以为这些工作相互间缺乏内在关联逻辑，很容易把这项工作视为负担，把自己看作“不管部”（有人就此消磨士气）；而不会当作是民政事业发展新的增长点。前瞻性决定发展性，做人的工作尤为如此。随着以人为本执政理念的深入贯彻和公民素质的提升，民政工作的内涵必然与时俱进地创新发展，甚至跃迁。
四是落实于文化管理。文化建设是一个心灵洗礼的过程，要抓住4个关键词：学习型组织、自我控制、育才型领导和思想作为管理中心；落实4个环节：规范治理范式、创新融合机制，夯实节点载体、突出物质实体；完成7个方面的研究和建设工作：民政文化纲领、民政文化手册、民政文化建设组织设计、民政文化案例、民政系统干部职工行为规范（区分一般干部和领导干部两层次）、民政文化实施纲要和民政文化实体流。
&& ㈡若干战略型公共品的初步设计
&& 按照科学决策的要求，民政部门构建和谐社会的该作为、作为什么、如何作为，如何评估作为，需要引入量化方法与技术。常见的分析工具是AHP层次分析法，即将决策总是有关的元素分解成目标层、准则层、策略层、约束层和措施层五个层次，或以一级指标、二级指标、三级指标（还可往下推）等表述出来，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。这就必须以课题形式进行专题研究，本文限于研究现状，只能抛砖引玉。初步设计了五个公共品，采用的是问题导向，缺失前述必要的指标体系和量化方法，因而是粗浅的的设计，敬请见谅。
& ⒈针对第一扇面（板块），设计四个公共品
& ⑴运用收入救助与社会资本救助相和谐原理，建立社会救助个人发展帐户制度，成立城乡低保对象社会救助管理中心
& 现行低保政策存在四个弊端：①局限于收入救助层面，忽略了从社会网络加以救济。低保户个人除了初级群体的关系外，没有利益与社会关联，一则容易养懒汉，影响贫困者脱贫积极性；二则混低保者没有门槛，可以不费力地套取政府补贴。②政府负担重，责任大，风险大，应从低保金中分流部分用于低保对象中适龄退休人口（男60岁、女50岁）补助，把当前财政压力从近期分流到远期，在经济快速增长的当期充分考虑经济低谷期时财政的承受能力，做到“以丰补歉”。有条件医疗补助的地方也应调动低保者本人出资一部分，政府按照“反向递减补贴政策”补助，住房与教育补助参照医疗补助办法。③受地方财力制约，公民的公共品享受程度有较大差异，表现为各地低保标准不一，经济发达地区与老少边穷地区差异较大，在基本生活水准省级区域内相差不大的国情下，显失公平，也损害了低保制度所建立的公民个人与国家直接联系中获取的良好形象。如不纠正，群众会认为隔壁县城的老百姓比我们好过，人大代表和政协委员会批评“应保尽保”低保政策是指财政意义上的，而不是关照居民生活实际的。④存在领取低保金缴纳养老保险金、医疗保险金等的现象。问题主要发生在从失业保险线转移过来的以及参加灵活就业劳动养老保险的人群。这部分人同时享受两种国家政策性补贴，显失公平，又加大财政负担，其中相当部分的人属于不应保对象，应挤掉该“低保水分。
& 主制度框架：为了解决上述问题，笔者设计了一套初步的个人发展帐户制度：①给低保户中的每一个人（比“户”政策严密）开一个发展帐户，该帐户的资金运行设计按照养老保险金模式，仍以省为单位统筹，不同的有三点，一是财政投入为主，排斥单位投入，个人投入只是起到激励和补充作用。二是标准按照低保标准，三是余命期设计应高于18年，余命期（建议）＝2050年女性人均寿命预期－60。②分两个年龄段补助：达到退休年龄的低保户，从个人发展帐户支取最低生活补助，该帐户资金由政府全额负责，个人不出资，其每月领取低保金＝当地低保标准（100％补差），原低保金存折自动取消；未达到退休年龄的低保户，其适龄退休以前每月领取的低保金＝月批准低保金－应缴个人发展帐户金额，个人应缴部分由政府代扣，扣除后的低保金仍从原低保金存折支取，但个人发展帐户的资金只存不取（相当于公积金帐户），达到退休年龄后按前述办法运行；对农村“五保户”和城市“三无户”，不论其年龄如何，均视同退休年龄低保户。③应缴个人发展帐户金额的计算：政府逐月从补助个人低保金中划出一定比例，按照“反向递减补贴政策”，即越穷政府补贴越高，逐月打入低保户个人帐户；低保者按照审批的补差比例对应相应档次，逐月缴入个人帐户；分档办法（此略）。④对退休金供养全家的低保户，其本人不体现个人发展帐户和低保金存折（事实上与三家保险公司联网后，微机也无法录入该名字）而由该户其他家庭成员体现，按人均低保金分别记入。⑤16岁以下和全日制在校学生（不含研究生及以上者）的个人应缴义务由其法定赡养人承担。举例：⑥退出低保者分两种情况处理，一是纳入农村社会养老保险或社会劳动保险或机关事业单位养老保险的（下简称“三个保险体系”），其个人发展帐户余额全额返还本人；二是未纳入上述三种保险体系的，其个人帐户予以保留，但帐户余额不退还本人。⑦实行“板块式”支付办法。个人帐户与社会救助体系内容相衔接、相适应，第一步建立生活板块，第二步建立医疗板块，教育板块和住房板块逐步建立，各板块独立核算，分户管理，分别建帐，不得互相调剂使用。⑧与三个保险体系的衔接。凡作为三个保险体系的缴纳义务人，均不得建立城乡低保社会救助个人帐户，只能靠一边。⑨实施步骤。先城市后农村，农民工由业主履行代缴义务。
& 配套制度建设。①成立社区公共服务社。组织具有劳动能力的低保对象，参加社区公益活动和自助互助，形成自我调适、自我学习和自我管理的组织氛围。这对政府低保制度而言，由于时间上的不经济，能够起到筛选收入的作用，具有完善制度建设的功效。对低保对象而言，通过身份重建，借助社区公益活动和自助互助行为，弥补其竞争中难以正规就业的心理落差，使其逐渐适应变化中的社会，实现组织化增权，达到丰富低保对象精神生活的目的。②设立机构“城乡低保对象社会救助管理中心”，隶属民政机关，事业单位建制，配备财政拨补事业编制，规格比同级民政部门低一级，工作经费参照农村养老保险公司计提标准。　
⑵运用系统内部相和谐的原理，整合跨部门资源，组建社会救助局
设立理由：我国社会保障有两大分支，一是社会保险，均已整体纳入劳动部门，其核心特征是“单位人” （包含“灵活就业者”）以缴费义务为标志，体现劳动者本位，运作于企事业单位之中。二是社会救助，常态中基本是满足城市无单位的“社会人”（含下岗失业人员）和缴不起农村社会养老保险的农民的基本生活需求，以非缴费义务为标志，体现公民本位，运作于社区之中。目前这一块尚未实现整合，呈现“多龙治水”局面，政策交叉，项目重复造成财政资金浪费的弊端还在其次，重要的是弱势群体的因缺失话语权而在经济社会权益上得不到制度响应与保障，导致社会资本的流失，长期贫困的根源无法在现行体制内找到答案。因此，应把弱势群体的诸经济社会权益尽可能整合起来，按照系统整体和谐的原理，由一家政府部门统一建制，集中落实并设立专门机构是必要的。这方面已有先例，劳动部门即把各类保险机构成建制划归，并设立事业编制的社会保障局。社会救助体系的建立正好符合这一要求。从现行体制运作和社会救助体系自身内涵分析，民政部门均是社会救助体系的主要承担者，无论实践还是学理层面，都应把社会救助局架构在民政部门内。
& 制度框架。综合目前国内专家的研究成果，笔者认为中国特色的城乡社会救助体系框架如表（见表1）：
表1：&&&& 新型城乡社会救助体系职能整合一览表
& ⑶建立残疾人税收优惠转移支付制度，成立福利企业退税金管理中心，与各级民政部门福利机关（司、处、科、股）合署办公，酌情增编。
设计理由。现行政策执行中，福利企业退税部分10％返还同级民政机关统筹使用，相当地方的税务部门参照此条，也从退税部分划走10％，也有的地方退税部分完全归企业所有。也就是说，福利企业退税金至少有80％归企业支配、收益。该政策落实中存在两个弊端：一是企业的“经济人”定位，其退税金构成的既得财富就其本性而言不愿意支付具有公共品性质的穷人救助，容易滋生残疾人冒顶岗位和折扣残疾人工资的现象；二是穷人资金与社会资本有限，极少人可以通过创办福利企业享受到国家的税收优惠，容易使该政策目的落空。福利企业退税金属公共资金，其交由企业行使无论从事理还是实践都不可取。资金性质决定资金的使用部门，其职能空位应交政府公共部门行使。按照政府分工，民政部门唯一合适。
制度框架。建立残疾人税收优惠转移支付制度，由民政部门集中管理100％的退税金，比照彩票公益金的运作模式，主要用于促进残疾人就业，兼顾发展社会福利事业和其它以扶贫济困为宗旨的社会公益事业。同时，应强调各级民政部门监管福利企业发放残疾职工各项工资福利待遇，配合劳动监察部门、税务部门抓落实。
⑷策划慈善品牌，铺就富人和壮大起来的“企业公民”步入和谐社会的轨道
重振慈善雄风的背景与意义。⑴从经济学角度来看，捐赠的边际效益很高，将有效提高社会的总价值。所以，社会应当提倡公益事业。企业通过捐赠获得社会认可，甚至获得特许等可以转化成经济资源的机会。⑵中国目前公益机构的公开性做的不好，包括组织结构、项目设置、运作程序、财务结算、审计监督、效益评估等，企业对公益中介机构的总体形象还比较模糊。另外，中国公益中介机构开拓市场的能力也较弱，发现需求的水平低，策划和运作的能力不够。中介公益机构近来暴露出现了一些问题，影响了社会形象，说明公益机构在公开运作，接受社会监督等方面需要加强自身的建设。⑶存在强大的竞争对手。国内外认可的知名慈善机构有中华慈善总会、中国青少年发展基金会、中国儿童少年基金会、中国红十字会、中国残疾人联合会等。
制度框架。利用综合性公益组织的特点，参与慈善资源竞争。⑴要站在企业的角度策划项目，用公益项目促进社会公益事业的发展，同步帮助企业推广市场项目。名称可以是与企业协商的结果，也可以是统一的品牌（如福建省称作“慈善八闽行”）；⑵要建立慈善项目库，实行慈善事业社会招标机制，对投标企业进行资格鉴定（鉴定内容设计：分类筛选制，公布强势企业、成长企业的不同准入标准；公关活动观察制，如机构是否单列顺畅运转、公关经费是否足额到位、公关人员是否持有《社工证》等；质量一票否决制，产品或服务质量是否通过ISO质量体系认证），设立社会承诺保证金；⑶要推广和运用多种有效的筹款方式，大力推动“冠名基金”筹款、“卡” 文化筹款、一日捐、结对资助、慈善超市、慈善医院、慈善义卖场等捐赠项目，组织评选“慈善之星”、“慈善人物”、“慈善大使”等活动；⑷要注重细节和技巧，如准备成套的英文资料，方便外企的捐赠决策。⑸加强民政部门与当地慈善总会的联系和沟通，通过纳入党组、干部交流、技术帮助和经费补助等多种方式，增加民政部门的社会资本，帮助其健康有序地发展。
⒉三个扇面之外，就民政整体工作而言，笔者认为应推动政协界别中设置“民政界”。
&&& 问题提出。长期以来，民政工作多元化、呈点状发展是一个社会现实。这容易产生认识上的误区，使人们以为民政地位已经并正在边缘化，进而形成某种舆论，导致民政部门和民政工作者的公众形象模糊。真如此，民政事业的发展必然受到深层次的羁绊，要排除障碍必须组团式推进，必须加强民政文化建设。很重要的是，还必须正视与破解制度上存在的话语权梗阻现象。历年的政协会议，如十届全国政协共有34个界别，除民主党派和特邀人士外，还设有13个行业性界别，其中以社会福利和社会保障界与民政工作最为贴近。这个界别设置主要体现劳动与民政两个部门（行业）人士共享，问题在于它遗漏了民政部门（行业）基层民主政治建设（包括村民自治和社区民主）、民间组织建设、双拥工作、优抚工作、安置工作、婚姻登记、收养登记、殡葬服务管理、行政区划、地名管理等十类业务（在地方上还遗漏了老区工作），那么这些部门的劳动者及其服务对象的话语权、参政权和监督权如何在政协层面上实现？显然缺乏制度空间，难以体现政协的广泛代表性。另一方面，被遗漏的这十类民政业务都是构建和谐社会缺一不可的要件，特别是基层民主政治建设和民间组织建设关系政府与社会的和谐关系、双拥优抚安置工作关系军地和谐和军心稳定，是十分关键的部件，必须保障其话语权、参政权和监督权的实现。
&& 必要性与可行性。现代民政以服务公民为本位，与以人为本、构建和谐社会的执政理念一脉相承，这是认识的前提。一定时期社会的阶级阶层状况是政协界别设置的重要依据。从社会阶层现状分析，我国民政工作的代表性很广，社会上层、中间层和底层都存在民政对象；从社会阶层变化分析，一方面随着社会分化的加速，社会自治空间在扩大，新型组织寻求体制内话语权是必然趋势，堵不如导，而民政部门是代表政府进行引导和管理的主力部门，换角度说，这些新型组织是归口民政部门的；另一方面伴随着矛盾凸显期的到来，社会底层结构呈现复杂化和易变性，民政部门直接接触底层群众，担负着以保障公民生存权为核心的托底救助重任，换角度说，底层群众的代表也是归口民政部门的。可见，“民政界”这一群体越来越重要，其代表性在加强。在政协界别中增设“民政界”，也是民政部门及其服务对象中的杰出代表更好履行职能提高参政议政水平的客观需要。“民政界”人士在人民政协里是大有作为的。因为代表着多重和谐关系的声音，在反映社情民意和民主监督过程中发挥着不可替代的作用；也因为让弱者（包含尚未群体纳入政协体制的村民自治和社区民主代言人）和新人（新兴民间组织）诉求于人民政协的庄严舞台，使人民政协更具代表性、包容性和先进性。
&& 主制度框架。以民政部每年举办一次的“民政论坛”为平台，在吸引专家学者参加论坛的同时，有意识地邀请全国人大代表和政协委员参与论坛，或演讲或列席或担任论文评委，对专职代表或委员予以特别注意。在举办民政论坛的过程中，着重推动两件事情：近期是促进“民政事业整体纳入国民经济和社发展规划”，远期是推动代表或委员关注民政部门在社会政策领域发挥着“小政府”的作用，经过若干年的发展，力促在政治协商层面形成“民政”界别。建议有关方面论证设立“民政论坛”民间组织的可行性与可操作性，及早建立并纳入登记。依法登记成立后，在各省设立分会。
&& 配套制度建设。一是与中编办协商，在民政部成立民政政策理论研究所，省一级相应设立研究所，或者设立政研处（研究室）；二是省一级也相应建立本省（直辖市、自治区）的“民政论坛”机制，运行模式参照目前民政部模式，定期、定址、开放性，每年或每两年举办一次。
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