农业巨灾风险管理的比较制度分析：&一个文献研究
农业巨灾风险管理的比较制度分析：
一个文献研究
黄英君1 史智才2
（1.重庆大学经济与工商管理学院，重庆
. 四川农业大学
经济管理学院，四川成都
内容提要：很多研究表明巨灾风险的存在是我国农业保险市场失灵的主要原因，对其背后的原因从微观层面进行了诸多论证，并提出了相应的巨灾风险分散的手段，但对于农业巨灾风险管理的研究则刚起步。至于从制度层面进行深入研究的文献，更是少之又少。本文以大量的现有文献研究为基础，首次运用比较制度分析对农业巨灾风险管理进行制度层面的分析，认为互补性制度的缺失是导致农业保险市场失灵的深层次原因，这也是我国长期未能确立农业保险制度的一大困境，而政府部门的引导和支持、社会保障制度的完善以及保险、再保险等制度多样性的支撑和风险管理技术的创新是农业巨灾风险管理制度确立与创新的前提。
农业巨灾风险
比较制度分析
受自然条件、社会环境、技术水平和市场变化等多种不确定性因素影响，农业是典型的风险型产业（谭静，曾维忠，1997；Anderson，2003；陆文聪，西爱琴，2005）。而我国作为一个农业大国，也是农业灾害十分频繁的国家，尤其近年来洪涝、台风、旱灾、地震、雪灾、山体滑坡和泥石流等巨灾频发，对我国农民生活、农业生产和农村经济发展造成了难以估量的损失。农业巨灾风险的管理的必要性和紧迫性越来越引起人们的关注。
事实上，从2004年至今，党中央国务院多次提出要加强农业巨灾风险管理制度建设。中共十六届三中全会明确提出要探索建立政策性农业保险制度，2006年将农业保险作为支农方式的创新，纳入农业支持保护体系。2007年中央一号文件要求建立农业风险防范机制，要加强自然灾害预测预报和预警应急体系建设，提高农业防灾减灾能力，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。2008年中央一号文件要求建立健全农业再保险体系，逐步形成农业巨灾风险转移分担机制。2009年中央一号文件要求加快建立农业再保险体系和财政支持的巨灾风险分散机制。2010年中央一号文件指出要积极扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围，健全农业再保险体系，建立财政支持的巨灾风险分散机制。2011年中央一号文件又提出加快农田基础水利设施建设，提高农业防灾、减灾能力。
近年来中央对农业保险的扶持、对农业巨灾风险管理的重视以及财政上的大力支持，给农业保险带来了新的春天，然长期以来所形成的农业保险“供需双冷”的局面（冯文丽，2004）是否能够得到彻底改观？自2007年在全国6个省区开始试点的农业政策性保险确实取得了一定的成就，依然存在一系列规范的制度缺失的问题（庹国柱，2009）。制度具有消除不确定性的安全功能以及减少交易费用的经济功能（林毅夫，1989），农业保险作为管理农业风险的重要手段，没有规范的制度保障必然会影响农业保险市场的可持续发展。近年来巨灾的频繁发生，又给农业稳定发展带来了新的冲击，同时对农业保险业也是一个新的挑战。在这样的背景下，研究如何从理论上建立、创新我国的农业巨灾风险管理制度，是理论界面对的一个迫切要解决的重要问题。
由于目前国内在农业巨灾风险管理方面的探讨尚缺乏统一的研究框架以及理论基础，泛泛而谈居多，在实践上也多是传统形式的政府灾后救济和社会救助，而国外在这方面的相关实践与理论研究积累了可资借鉴的经验。本文以大量的现有文献研究为基础，首次运用比较制度分析对农业巨灾风险管理进行制度层面的分析，尝试给出一个更为规范的研究逻辑框架：第一部分首先给出巨灾风险一个一般性的定义，然后基于不同的理论基础比较一般风险与巨灾风险的识别以及风险态度问题，最后根据风险管理的相关理论介绍农业巨灾风险分散的主要手段与技术。第二部分对农业巨灾的属性作了进一步的深入探讨，从理论和实践的视角分析了农业巨灾风险管理的内涵和外延，同时将农业巨灾风险管理作为比较制度分析的对象。在此基础上，从风险主体、政府以及私人市场视角分别进行综合比较制度分析则是本文第三部分内容，同时也是本文主要的贡献。第四部分阐述了我国农业巨灾风险管理制度创新的路径选择，最后是本文的研究结论。
我国农业面临着来自自然、经济、政策、制度、技术等层面多元化的风险（黄英君，2007），而自然风险如台风、干旱等本身以及各类风险的组合会导致农业的巨灾风险，这将会引致农业的重大损失，而应对这些可能造成的重大损失以及各类风险，农户需要运用风险管理手段来平衡风险与收益（Ogurtsov et al.，2008）。因此，管理农业巨灾风险我们需要把握什么是巨灾风险、怎样识别巨灾风险和农户的风险态度以及分散巨灾风险的手段。
（一）巨灾风险的界定
从简单的字面意义来理解，巨灾风险会产生巨大的生命和财产损失，然而目前国际保险界对巨灾风险尚未有统一的定义。国外的研究者一般将巨灾风险定义为导致重大损失的极端小概率事件，如洪水、地震、干旱等自然灾害(Schlesinger，1999；Chichilnisky，2000；Hansson et al.，2008)。国内对于巨灾风险的研究也多沿袭美国保险服务局（ISO）按照1998年价格给出的定义，将巨灾风险视为“导致财产直接保险损失超过2千5百万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件”（栾存存，2003；曾立新，2008）。
熊海帆（2009）认为对巨灾风险的界定要考虑客观条件的差异，巨灾风险对于不同受灾主体的规模大小以及其所处的时空范围是不一样的。鉴于本文对于农业巨灾风险管理的考察主要是基于制度层面，我们将农业巨灾风险定义为，对一定地区农业造成不可避免的重大经济损失的小概率事件。我们这里给出的定义，并未对农业巨灾风险的具体形式，以及风险究竟是由洪水、
干旱、冰冻等自然灾害还是由于经济、技术等原因引起巨灾风险损失的进行分类。但这并不影响本文从比较制度分析的角度构建农业巨灾风险管理制度的一般框架。同时，本文对于风险的识别以及风险态度的分析也不针对特定风险，而有关风险分散的阐述也主要体现在制度安排上。
（二）风险识别与风险态度
Ogurtsov et al.（2008）将对于风险的识别归纳为客观和主观两个方面，而研究者更多关注风险发生的客观概率及其影响的度量，对于决策者对待风险的主观状态的研究则相对较少。在如何测度风险的方法上一般是通过问卷调查的形式来直接获取直观的信息或者选取一定观测点采取概率统计的形式拟合主观累计分布函数，然而前者具有很高的描述力而无法获得相应的概率，后者能够获取相应的参数却对于小概率不敏感，也就是说很难对巨灾风险进行有效识别。理论上Chichilnisky（2000）认为基于冯·诺依曼-摩根斯坦效用函数分析不确定性条件下的巨灾风险是不合适的，Kahneman和Tversky（1979）提出的前景理论对分析巨灾风险有不错的应用前景，Novemsky和Kahneman (2001)通过对比实验说明了人们对巨灾风险认知的不敏感性，提出提供巨灾风险的信息有利于加深人们对于巨灾风险的认识程度。从王志刚等（2005）、宁满秀、邢鹂和钟甫宁（2005）、西爱琴等（2006）、邢鹂和迟宝旭（2008）、陈雨露和马小勇（2009）、周振和谢家智（2010）等的研究中可以看出，国内对风险识别内容的研究多是集中在对于风险类型的认知及其对于农业生产和经营的影响，所运用的方法也较为单一，大多数是基于对农户的问卷调查，给出农户对风险认识不足的结论。对于风险认识不足原因的进一步考察和更有效方法测度识别风险尚缺乏更为深入的研究，同时还需要理论上更进一步的分析和研究。
农户的风险态度（如风险厌恶、风险中性等）不仅仅是农业保险研究的基础，而且其风险偏好也会影响农业的产业结构（陆文聪等，2005）。Ogurtsov et al.（2008）认为对于巨灾风险态度和风险识别应该结合在一起考虑，然而相关的研究却较为匮乏，一方面是因为巨灾风险的小概率属性，直接的方法不能得出风险态度的相关关系，另一方面采取计量的方法却需要严格的假设，即使寻求到相关的关系系数依然存在较大的误差。这方面的实证研究相对较少不仅仅是研究方法上的困难，也是由于相关研究缺乏统一的理论基础，具体到目前国内对农户在巨灾风险影响下的风险态度研究，也只有周振和谢家智（2009，2010）等运用调查的方法基于行为经济学相关理论考察。研究表明，尽管巨灾会给农业造成巨大损失，农户应该是风险厌恶的，然而由于非贝叶斯法则、代表性法则、锚定效应、从众行为和框架效应等不确定性及信息不对称的影响下，农户的非理性选择会致使其风险偏好的偏差。然而从我们所掌握的文献看，国内更是缺乏对于农户巨灾下结合风险识别和风险态度的相关研究，以及对于农户巨灾下风险态度的深入分析。譬如，陈雨露、马小勇（2009）认为农户长期以来对政府存在心理上的强依赖，那么巨灾风险下政府行为对农户风险态度（包括风险厌恶、风险中性以及风险爱好）会产生怎样的影响？农户的风险态度主要还受哪些因素的影响？农户的风险态度是否会发生改变，以及在什么条件下改变？诸如此类的问题，都需要进一步的研究和论证。
（三）风险分散
农业保险是分担农户风险、管理农业风险的重要制度安排，这一结论在欧美国家的实践中都得到了印证（Meuwissen et al.，2001）。由于巨灾风险不满足传统意义上的可保风险条件，国外在对是否可以通过私人市场解决巨灾风险问题的研究探索一直没有停止。作为分散农业巨灾风险的巨灾保险，Ermolieva（1997）认为利用保险分散巨灾风险需要解决风险损失的度量和保费的定价问题，在理论上可以利用适应性蒙特卡洛模拟等方法设计出巨灾风险下的最优保险决策。Schlesinger（1999）则给出了一个分散巨灾风险的框架，尝试着对风险损失程度以及损失概率进行度量和测度，其遵循的思想是将巨灾风险分成两个部分：一部分是满足传统可保性独立风险，这部分可以利用保险分散；另一部分是高度相关的风险，分散到完全竞争的资本市场上。这一理论构建主要是基于无任何交易成本的完美市场以及巨灾风险是完全相关的等基本假设，却没有论及再保险市场。Powers和Shubik（2001）从理论上探讨了再保险市场存在的必要性以及最优再保险的数额，并讨论了再保险分保（retrocession）的角色并从理论上分析了其最优数额的上限。而Guinvarc’h和Cordier（2006）则以存在大量系统风险的作物险为例，认为如果存在相应的作物产出期货合约，即使没有公共再保险支持，保险人对农作物保险合约管理在理论上是可行性。然而完全依靠私人市场的巨灾保险多是停留在理论设计上，从欧美农业巨灾保险的经营实践来看，目前找不到无政府充当再保险或由政府补贴的农作物保险的成功经验（Guinvarc’h et al.，2006），这里的作物险具有明显的巨灾特性。
鉴于国外的研究和实践都无一例外的将农业巨灾风险的分散指向再保险市场和资本市场，或者依靠政府的财政补贴与政策支持。国内的大多数研究也认为，农业巨灾风险的存在是导致我国农业保险一度萎缩的主要原因（邢慧茹等，2009）。在如何分散我国农业巨灾风险问题上，国内研究文献无论是借鉴国外的实践经验、基于融资的视角，还是出于我国发展农业巨灾保险的现实需要，都不约而同地强调了以下四种途径：利用农业巨灾保险、构建农业再保险体系、建立巨灾风险基金、实现风险证券化（胡秋明，2005；邓国取等，2006；曾立新，2008；高涛等，2009；王军等，2010）。这些化解农业巨灾风险的开拓性的研究，确实为我国的农业巨灾风险管理提供了有效的路径选择，也是今后理论研究继续深入和实践探索的主要方向。然而现实情况却要复杂得多，仅从国内现有研究文献可以看出，农业巨灾风险问题的提出更多是基于对农业保险市场/政府失灵的对策性研究，而不是将农业巨灾风险作为主体研究对象在制度范围框架下的统一分析。当然，造成这一现象的原因是多方面的。一方面是由于我国巨灾风险管理实践尚处于局部探索阶段；另一方面，国内理论研究大多处在借鉴学习国外经验的阶段。受理论研究与实践探索不足的限制，也就很容易理解为什么国内的研究缺乏对各类分散风险的制度安排的比较分析，尚未形成研究农业巨灾风险管理的统一理论框架。本文在给出一个相对规范的研究逻辑框架之前，有必要对农业巨灾风险管理的内涵与外延作进一步的分析和界定。
通常意义上的风险管理被认为是系统地管理纯粹风险暴露的过程。 这个定义对于农业巨灾风险管理而言过于宽泛，国内通常将风险管理作为一个管理过程，而对风险管理的系统性问题缺少深入研究。农业作为一国的基础性产业，而巨灾不仅仅会影响农业的稳定，也会影响到社会的安定。因此，农业巨灾风险管理需要对管理主体进行界定。同时，对于农业巨灾风险属性的认定直接影响到谁作为管理农业巨灾风险的主体。庹国柱和王德宝（2010）认为，应该将农业巨灾风险定义为介于私人风险和公共风险之间的“准公共风险”，这样对于农业巨灾风险的管理需要结合风险主体、私人市场和政府部门。然而，如何协调各方的利益冲突，实现对农业巨灾风险管理有效管理的同时兼顾公平性？这需要在把握对于农业巨灾风险管理作为一个管理过程的定义时，认识其作为保障农业稳定、最小社会成本下、最大程度上分散农业巨灾风险的综合制度安排的内涵。这主要体现在以下几个方面：
首先，从国外理论研究来看，由于农户在面对农业巨灾时缺乏相应的风险管理工具，他们将会缺少激励从事高风险、高回报的经营活动（Anderson，2003），这使得贫困地区的农户长期无法摆脱脱贫的困扰。Anderson（2003）、Hansson et al.（2008）认为经济体越小巨灾对其影响越严重，农户经营的范围小、规模有限，承受风险的能力低，在巨灾风险的冲击下，更加厌恶风险而选择风险低、回报低的经营模式。这在一定程度上导致农业在经营创新上缺乏动力，其根本的原因在于没有建立相应的巨灾风险管理的制度安排。从另外一个角度而言，即使存在相应的风险管理工具，若没有相应的制度环境，也无法对农业巨灾风险进行有效的管理。无论是利用风险分散机制将其在更大程度上得到分散，还是基于减少风险损失的角度，Ermoliev et al.（2000）的研究都表明，对于巨灾风险的管理都要基于系统性支持，他强调的决策系统事实上就是寻求合意的制度安排。通过对再保险市场以及巨灾风险的证券化的研究，Niehaus（2002）、Froot和O’Connell（2008）等人同样认为其有效运行都有赖于政府税收优惠和财政补贴等制度安排。
其次，从我国现阶段的管理实践来看，一方面作为经营风险的私人保险市场，在我国农业巨灾风险损失中，保险理赔却微乎其微，保险参与风险管理的损失补偿和经济给付的社会管理功能未能得到很好体现（熊海帆，2009）。另一方面，农业巨灾一旦发生，主要由政府财政拨款救济以及社会捐助，然而由于近年来自然灾害频繁，这无疑会加重政府的财政负担，同时也会对本就薄弱的农村社会保障体系造成巨大威胁。事实上，单靠政府的灾后救济对于巨灾损失来说是只是很少一部分，那么政府救济更确切的说仅仅是救急，不能够从根本上解决问题。同时政府直接的救助也会产生一个非常不利的影响，这种救济行为会导致农户对于政府的持续性强依赖（陈雨露、马小勇，2009），也不利于利用市场手段管理巨灾风险。在这种情况下，农户无力单独承担巨灾风险的损失，政府无法有效补偿巨灾风险给农民带来的损失，而市场化的参与率低，那么农业巨灾风险的存在不仅仅会影响农业发展、农村经济的增长，也可能导致整个社会的不稳定。农业巨灾风险管理的实践方面的矛盾，无论是从农户、私人市场还是政府的视角都集中到了制度供给的问题上。
作为获得集体行动收益的手段的制度安排，不但能够减轻由于不同主体间利益冲突的影响，还可以协调个体与集体利益（林毅夫，1989）。而农业巨灾风险管理的多主体、多层次、多目标性更需要从制度层面来进行协调、规范和管理。农业巨灾风险管理作为一个综合的制度安排，这些制度安排之间是彼此关联的，同时又具有多主体性、实践性和技术依赖性。首先，农业巨灾风险管理主体包括风险主体、私人市场和政府部门，那么主体的多样性也就决定了制度供给的多主体性，因为一个有效的制度安排在一个经济体内有效并不意味着在另一个经济体内同样有效，因地制宜，制度的供给不是一刀切。因此，农业巨灾风险管理应该实施区域性发展战略。其次，将农业巨灾风险管理的内涵界定为综合的制度安排并不是否定其管理的实践本质，恰恰是为了在实践中能够更有效的实现风险损失的最大限度降低、风险在最大程度上得到分散，而制度也会在实践中得到完善和创新。最后，农业巨灾风险管理制度的建立以及创新都有赖于技术的革新，如何度量巨灾风险损失？如何定价巨灾保险以及最优再保险额的确定？如何实现巨灾风险债券定价？如何建立相应的监管和税收制度以及法律法规？不一而足，等等这一系列问题，不仅仅是实践问题，同样也是核心的技术难题，这些在制度建设上是一种约束，同时也是制度创新所要寻求的重要突破点。
我们将农业巨灾风险管理作为一个综合的制度安排进行考察，实际上是基于比较制度分析的范式 ，认为农业巨灾风险管理制度不仅仅是一个整体的稳定性结构，同时也是一个多样性互补制度的集合。在制度的演化过程中，制度间存在互为前提和互为结果的战略互补关系。我们将农业巨灾风险管理纳入比较制度分析不仅拓宽了比较制度分析的对象、丰富了其理论应用的范围，同时也从制度层面上给出了一个更为规范的逻辑框架对农业巨灾风险管理进行研究。
比较制度分析一个重要的观点是，一个制度安排有可能不能独立存在，但是如果存在一种互补的制度与之相互强化，就会为新制度的建立创造出一种契机来。从制度改革与创新的角度来说，由于制度间互补性的存在，仅仅改革与创新一种制度是远远不够的，需要同时考虑其它相关的制度安排（青木昌彦、奥野正宽，1996）。承前述，农业巨灾风险管理涉及到受灾主体农户、私人市场（如商业保险、资本市场）和政府三个关键的主体，为了形成协调一致的农业巨灾风险管理制度，需要建立各种不同的互补性制度。因为任何事物的存在都具有相对独立性同时对其内部以及外部环境都具有一定的依赖性，制度也不例外。因此，本文基于不同主体的视角、从农业巨灾风险管理的理论与实践出发，考察各主体应对农业巨灾风险管理所形成的行为关系以及各类制度，并分析各类制度情况下的主体决策行为以及制度特征；同样基于不同主体视角考察巨灾风险管理中农户与私人市场、农户与政府、私人市场与政府之间的相互关系，进行比较制度分析。这里基于不同视角并强调比较制度分析的重要性，在于我们还要着重考察制度内的多样性以及制度间的多样性、不同制度的适应性依赖于其所面临的历史的、技术的、社会的、经济的环境，也就是比较制度分析中的路径依赖问题，将农业巨灾风险管理纳入复杂系统背景下分析各类制度的形成、演化，从而寻求农业巨灾风险管理创新的路径选择。
（一）基于农户视角的比较制度分析
从理论上讲，作为风险厌恶的农户愿意向私人市场购买转移风险的产品如保险来转移风险（Arrow，1996)，有效转移风险的市场制度安排会促使农民从事高产出、高风险的生产活动。这样不仅会增加农民收入，同时也会促进社区经济的发展。然而在实践中，农户若将巨灾保险转移到私人保险市场上却要复杂得多，以作物险为例，Skees et al.（2006）对美国和加拿大建立作物保险制度存在的问题进行了研究，认为高度的风险相关性、认知失灵以及过高的转移成本是导致作物保险制度未能建立的原因。的确，巨灾风险具有高度相关性以及小概率性，不要说是农户即使是专门的保险公司都难以对其有准确认知，而且这本身就会导致转移巨灾风险的高成本；另一方面由于信息不对称的存在，分散的农户行为会产生道德风险以及逆向选择问题，导致私人市场经营风险成本增加。
从比较制度分析的视角考察上面的问题，就在于分散的农户参与保险管理农业巨灾风险参与形式单一、缺乏制度的多样性，同时没有制度间的互补性支撑。仍以作物险为例，这里主要以天气指数保险为分析对象，因为在不考虑系统性风险的前提下，由于信息不对称产生的道德风险和逆向选择问题也会导致作物险的“市场失灵”（market failure），而天气指数保险则会减少这方面的市场失灵问题（Skees et al.，2006）。不过Miranda和Glauber（1997）在对作物险市场失灵的原因进一步考察认为，系统性（巨灾）风险（而不是信息不对称）才是导致市场失灵的首要原因。而天气指数保险依然存在相关问题，还会导致与巨灾损失指数证券化类似的基差风险（Cummins et al.，2004）。这种情况会导致分散农户参与的积极性，也降低了部分区域的农业巨灾风险管理效果，需要考虑其进一步发展和其它制度性的安排以减少基差风险，在更大范围内分散风险。
若农户参与自己的合作组织实施“合作—代理模式”，则能够比较有效地解决管理和交易成本高、目标群体的信任等问题（朱俊生、庹国柱，2009），这样商业保险才能更为有效地开展。农户建立相应的合作制度，在农业巨灾风险来临时也能够更有效的应对，尤其是对于低收入群体来说，合作组织能够帮助其获取信贷支持，以发展农业生产，尽早摆脱农业巨灾风险造成的影响。若农户不能够得到及时得到贷款支持发展生产，则会长期局限于耕种低投入、低风险、低回报的农作物，这将导致受灾地区长期粮食生产能力低下，农户就会陷入贫困陷阱（魏华林、吴韧强，2010）。同时由于组织的担保，对于金融机构来说，则会减少农户拖欠贷款的风险，有利于发展农村信贷规模和提高信贷机构对农村的资金支持力度，维系农村金融制度的可持续发展。这里的农民合作组织制度有利于保险制度与信贷制度的互补与结合，彼此能够得到稳定发展。此外，不同的合作组织之间也可以建立相应的互助、担保制度，使得农业巨灾风险在更大范围内得到分散。
从上面的分析可以看出，与分散的农户单个参与制度相比，培育农民合作组织制度不仅能够有效的实现制度间的互补，同时也减轻了在农业巨灾风险下低收入群体对政府的依赖，使得市场机制能够更有效的发挥作用。因为农民合作组织制度不仅衔接了农户与保险市场同时也开拓了金融市场，一方面使得风险得到有效的分散到保险市场，另一方面也增加了农户的融资渠道。
（二）基于政府视角的比较制度分析
无论农户是否是风险厌恶型的，若能够获得更多减少不确定性的信息，农户在面对风险时总能做出更好的行为决策（Anderson，2003）。那么即使是农户作为巨灾风险的管理者，政府作为政策制定者也有义务帮助农户来应对农业巨灾风险使其免于陷入贫困，减少农业巨灾风险带来的不确定性。譬如，应对干旱的灌溉系统，这些预防巨灾风险的公共物品的提供离不开政府干预。在分散农业巨灾风险损失时，若政府能够比私人市场以更低的成本筹集资金，那么政府为农户提供农业巨灾保险制度或许更具效率（Niehaus, 2002）。基于比较制度分析的层面来考察农业巨灾风险管理中的政府行为，我们也需要重新对政府的角色进行归类，借鉴Skees和Barnett（1999）对传统型政府的分类，我们可以将农业巨灾风险管理中政府的角色分为四种制度类型：
（1）完全政府灾后救济与补贴。这种制度下的政府支持更多的是应急意义下的救济，若长期运营一方面政府所承担的总体农业风险损失远远超出其财政补贴预算，将会使得农业保险发展身陷两难境地（魏华林、吴韧强，2010）；另一方面政府救济甚至包括社会捐助也无法满足灾后融资的需求（曾立新，2008）。尤其是在近年来自然灾害频发的情况下，更无法弥补巨灾风险对农业造成的巨大损失，同时还会减少农户寻求更有效的管理农业巨灾风险模式。根本上讲，这种制度安排不具有可持续性，但在实践中却可以不断创新救助的模式，比如对于“5·12汶川大地震”灾后对口援建模式是对于灾后救助制度的有效创新，不过对于资金的有效使用的监管同时也会带来一定的成本。
（2）政府作为农业保险提供者。从目前各国的实践来看，随着各类风险种类的增加以及风险次数的提高，政府也更加鼓励农户利用私人市场来管理农业巨灾风险（Meuwissen et al.，2001），这也有利于政府减轻应对巨灾风险的财政负担。然而，Niehaus（2002）认为由于政府具有较低的信用风险以及税收方面的优势，提供保险更具优势。政府提供巨灾保险还有一个私人市场不具备的优势，那就是可以采取强制性措施使农户投保，因为巨灾风险具有准公共物品属性，强制性投保可以避免农户搭便车行为。另外，政府可以将保费中一部分用来建立巨灾基金以应对农业巨灾风险的损失。
（3）政府分担部分农业巨灾保险保费作为再保险人。政府的财政补助支持农业巨灾风险保险，一方面会降低农户的保险负担，同时也会激励农户积极参与巨灾保险。由政府承担再保险角色，这样的制度安排也会激励商业保险公司参与农业巨灾风险的承保。目前我国的农业保险，多是政府补贴、市场化运作的农业保险模式。这样的制度安排有利于发挥市场机制的优势，为更好的实现农业保险的市场化运作、降低管理成本、减少信息成本，政府同时也应该扶植农户成立合作组织。
（4）政府主要作为“服务员”的新角色。政府的这种新角色首先体现在作为农业巨灾风险管理制度的引导者和监督者，鼓励农户利用各种有效手段分散农业巨灾风险，支持农户成立合作组织等正式和非正式的制度安排。Skees和Barnett (1999)还认为，政府的新角色还体现在利用金融创新技术，发行农业巨灾风险债券、期货等为农业巨灾风险的有效分散进行融资。在农业巨灾风险管理中，政府应该加强基础设施建设 、为农户提供巨灾预警机制和教育农户提高防范措施。然而，大多数发展中国家甚至包括部分发达国家，都缺乏相应的巨灾预防、预警以及减少灾害损失的制度（Hansson et al.，2008）。为更好地应对农业巨灾风险，政府在进行制度供给时还应充分利用国际力量，积极争取国际援助、向国际金融机构借款，世界经济才能够更为有效地吸收农业巨灾所造成的损失。
以上对于政府角色的分类主要是基于其与农户与私人市场的关系，政府作为制度的最大供给者，其在管理农业巨灾风险中的行为也受制于经济体的大小、历史因素的影响。那么在不同的环境约束下协调与不同地区农户以及私人市场关系时，其可能会扮演多重角色（比如说，政府既当“救济员”又当“服务员”）来弥补单一角色下农业巨灾风险管理制度的不足。
（三）基于私人市场的比较制度分析
私人市场中的保险市场本身经营的就是风险，然而利用私人市场管理农业巨灾风险却要复杂得多。从传统保险理论出发，农业巨灾风险并不具有可保性， 而由于近年来巨灾风险的频繁发生，政府希望能够减少财政负担、利用私人市场管理农业巨灾风险。然而就目前国内外的实践发展来看，利用市场方式进行农业巨灾风险管理无一例外地都需要政府的支持或干预。基于上文的分析，这一方面是由于市场的不完全性导致，另一方面则是受限于一国经济承受风险的能力。也就是说，目前利用私人市场管理农业巨灾风险的任何制度安排，都离不开政府的政策性支持。譬如，我们上面提到的天气指数保险，若要建立相应有效的制度安排，就需要政府的引导以及财政投资。
此外，政府的税收制度也会影响私人市场管理农业巨灾风险的行为，税收成本会影响巨灾保险及再保险的供给（Harrington和Niehaus，2003）。为在更大范围内分散农业巨灾风险，在前文我们讨论分散农业巨灾风险的途径时，提出建立巨灾风险基金和实现风险证券化。而在私人市场内部建立巨灾风险基金制度以及风险证券化制度，其发展不仅限于保险市场和资本市场本身，更需要政府监管、税收、法律规定等外部环境的积极支持和配合（栾存存，2003）。田玲（2009）甚至认为巨灾风险债券作为一种有益的制度选择，可能会由于税收问题而不复存在，这无疑将会使社会福利减损。政府对农业巨灾风险管理立法的确立，不仅可以减少政府规范、监督和管理的成本，也会有效提高市场的运行效率。
在私人市场内部，与不同的合作组织之间建立互助、担保制度一样，各保险机构之间同样可以建立巨灾风险互保制度，进行共同保险。 而姜鲁宁（2009）提出的再保险机制以及Ermoliev et al.（2000）、Niehaus（2002）等提出的巨灾期权、巨灾期货、巨灾债券等金融衍生工具则可以将巨灾风险分散到资本市场，本质上都是对分散经营农业风险的保险公司进行的巨灾风险的互补性制度安排。
新制度经济学认为，制度变迁的诱致因素是潜在利润（制度变迁的报酬或收益减去相应的成本），制度变迁的主体只有发现了巨大的潜在利润（报酬或收益大于成本），才会在收入增加的激励下改变制度，潜在利润的大小决定制度变迁主体进行制度变迁的动力强弱。制度主体初始选择的差异会导致制度变迁与创新路径的不同。如果初始制度选择存在偏差，则将导致低效制度的长期持续，同时带来制度变迁的“负效应”；反之亦然。制度变迁带来的变化通常创造了获胜者和损失者双方，这种变化的影响导致了反馈到政治体系的某种新的制度均衡，随着获胜者和损失者游说政治组织（通常为政府），就可能引起造成某种新的制度均衡的政策措施，等等。连续的制度变革可能使经济不是偏离有效率的（提高财富的）制度结构就是处于这样一种结构的方向（Krueger,1993）。正式制度安排中的变革反映了规则制定者们的权力（和约束），交易成本往往迫使规则制定者选择并没有最大化国民经济蛋糕的制度，放弃理论上能够使每一个人都变得更好的制度安排（North，1981）。人类群体往往不能就那些能够使每个人在物质条件方面都能变得更好的制度安排达成一致意见，这一现象应给予更多的关注。据此，我国农业巨灾风险管理制度变迁会伴随着制度供求“非均衡→均衡→非均衡→均衡”的不断循环往复，且下一个阶段是上一个阶段的延续。以政府干预为特征的农业巨灾风险管理制度变迁路径具有“路径依赖（Path-dependence）”特征，类似于物理学中的“惯性”，存在大量的初始成本或固定成本、组织的学习效应、适应性预期，以及协作效应等四种自我强化机制，制度向量的相互联系网络会对政府获得的潜在利润产生巨大的递增效应，而这种递增效应必然使制度一旦开始运行（哪怕是外部偶然性事件所导致的），就会沿着一定的路径演进，从而决定制度长期运行的轨迹，而且很难为其他潜在的、甚至更优的制度所替代。另一方面，农业巨灾风险管理中的系统性风险，信息不对称、不充分，交易的不确定性，正外部性，以及不完全保险(Incomplete Insurance) 市场产生的巨大交易费用，进一步决定了以政府为主导的强制性制度变迁“路径依赖”是具有刚性的。初始制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些，而路径依赖形成的深层次原因就是利益因素。
决定初始选择的因素则可能是某种偶然事件或由意识形态和文化因素决定的主体行为模式，而意识形态和文化则是其最终决定因素。从我国农业巨灾风险管理发展的现实来看，封建主义时期至今，高度集权的国家政府意识形态和文化特征一直延续、保持下来，农业巨灾风险管理同样也是沿着这一外力作用的轨道向前推进的。这种依赖于传统意识形态和文化所导致的“路径依赖”的刚性，决定了在目前的经济发展阶段，脱离政府支持的条件下，想要促进农业巨灾风险管理制度的快速、健康成长是非常困难的 。基于以上分析，我们将对我国农业巨灾风险管理制度创新的路径选择问题展开讨论，这需要综合考虑制度的互补性、路径依赖问题以及制度创新的原则。
首先，农业巨灾风险管理制度不是一个单一的制度，而是一个制度体系，从对农业巨灾风险管理中基于农户、政府、私人市场不同主体的综合比较制度分析，我们可以看出农业巨灾风险管理制度创新，就是要综合考察农户与私人市场、农户与政府、私人市场与政府之间的相互关系，同时创新一系列互补性的制度。以应对农业巨灾保险市场失灵的问题为例，我们发现从农户的角度考虑要建立农民合作组织制度，有效衔接保险市场与金融市场；从政府的角度出发分析要建立农业巨灾风险基金制度，或者政府作为最后再保险人制度等；而从私人市场的角度出发是要将保险市场承保的农业巨灾风险利用巨灾期权、巨灾期货、巨灾债券等金融衍生工具分散到资本市场上。虽说我们从不同的主体和角度阐述，却并不是孤立的考察，不同主体之间都具有一定的关联性，比如都离不开政府的立法支持、监管与规范等。也就是说，创新农业巨灾风险管理制度是要将其作为一个系统进行创新，要具有整体性的思维，而不是孤立的、部分的创新。
其次，从比较制度分析的视角来看，在制度创新的路径选择时还要考虑路径依赖问题，制度间互补性的另一层涵义是制度间具有相互的依赖性，制度内的多样性以及制度间的多样性、不同制度的适应性依赖于其所面临的历史的、技术的、社会的、经济的环境。创建一个完全新式的体系比在原有体系基础上进行科学、合理的改良难度要大得多（曾立新，2008），其成本也要高得多。新制度经济学理论对路径依赖问题的深入分析归结为利益问题，在对于农业巨灾风险管理制度变迁时行为主体需要发现潜在的获利空间。我们在文中多次提到农户对于政府的依赖性行为就存在一定的路径依赖，这种路径依赖也会反过来影响对于其对于巨灾风险的认知以及态度，这时候市场的介入以及政府的引导（鼓励培育农民合作组织）会有助于农户发现新的活力空间，使得新的制度得以建立。基于制度主体初始选择的差异会导致制度变迁与创新路径的不同，为减少初始偏差可以区域性试点的形式促进制度创新，而由于路径依赖问题制度创新会产生大量的信息成本以及交易费用，则需要从技术创新的角度促进制度的创新，以减少相应的成本与费用。
最后，我们在对我国农业巨灾风险管理演进路径的选择时还要考虑激励性、公平性、效率性三个有效性原则（张靖霞，2009），以及是否与该地区的经济条件、其所处的社会环境、制度创新所需要的技术条件相适应的合理性原则。在对农业巨灾风险管理的内涵分析时，我们就强调农业巨灾风险管理应该实施区域性发展战略，因地制宜，不搞一刀切。尽早形成政府引导下的市场经营模式，充分发挥风险主体的积极性与创造性，实现激励性、公平性、效率性的农业巨灾风险管理长效机制。基于比较制度分析的视角，就是要在制度本身多样性有效运行、制度间多元互补，使得受灾主体能够公平合理的得到风险分担与补偿。
从长远的角度来看，农业巨灾风险会变得具有可保性，而政府的经济干预则会最终退出。但在目前的制度条件下，仍需发挥政府在减灾的基础设施建设、完善农业巨灾风险相关的社会保障体系、为农业巨灾融资提供法律和政策支持等方面发挥主导作用。政府一方面要积极培育、扶植农户合作组织、大力支持私人市场的发展；另一方面要完善农业巨灾风险管理的制度环境，建立相应的税收制度、监管制度、规范的财政支持制度。私人市场和农户应该建立多层次的合作制度，减少信息获取成本、管理成本、降低风险转移成本等，以达到在更大程度上减少灾害损失、在更大范围内分散风险损失。基于这些准备，我国在农业巨灾风险管理创新路径选择时，今后可以逐步建立农业一切险巨灾保险制度。
众多的文献从保险理论、风险管理理论等视角，对农业巨灾风险管理进行了深入的理论研究，同时从风险的识别、农户的风险态度等微观层面做了进一步的实证分析，并从不同角度阐述了制度的重要性。但是几个关键问题仍未得到根本解决：
一是农业巨灾风险管理的理论基础。在对巨灾风险并不存在一个严格理论意义上的定义，而所突出的“重大损失”和“极端小概率”特性上描述，无论是前者还是后者都是很模糊的界定。同样对于识别农业巨灾风险以及风险态度，Ogurtsov et al.（2008）综述了相关的研究，却没有给出一个统一的理论基础，国内文献也缺乏相关论述。本文给出了农业巨灾风险管理的制度内涵的结论，并将其纳入比较制度分析的规范框架之下，尚需要构建博弈模型对其进一步验证或者提出新的统一理论框架。
二是对各国的农业巨灾风险管理制度缺乏相应的比较制度分析和实证研究。巨灾风险的存在导致包括发达国家在内的农业保险市场失灵，本文的研究认为，互补性制度缺失是导致农业保险市场失灵的深层次原因，并从农户、政府、私人市场之间的相互关系出发，基于比较制度分析进一步认为，互补性制度的缺失同时也是我国长期未能确立农业保险制度的根本困境。然而，本文给出的分析框架并没有对技术水平、经济条件、农业经营模式等各异的国家间做比较制度分析和实证研究，这是今后研究的一个主要方向。
三是农业巨灾风险管理制度创新路径的选择以及一切险巨灾保险制度。本文的研究认为，政府部门的引导和支持、社会保障制度的完善，以及保险、再保险等制度多样性的支撑和风险管理技术的创新，是农业巨灾风险管理制度确立与创新的前提。而如何有效的衔接社会保障制度与农业巨灾风险管理的制度关系，寻求制度间的互补性与制度创新的演化路径、建立一切险巨灾保险制度，下一步的研究任务是沿用复杂系统理论，系统考察农业巨灾风险管理各行为主体的认知到决策行为。
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基金项目：本文系作者主持的2010年度国家社会科学基金重点项目“我国农业巨灾风险管理制度创新研究”（批准号：10AGL010）的阶段性成果，同时得到国家自然科学基金（）和重庆大学高层次人才科研启动基金资助。
作者简介: 黄英君（1979-），男，经济学博士，重庆大学经济与工商管理学院教授、硕士生导师，重庆大学保险与社会保障研究中心（CRCISS）主任，中国保险学会理事、中国社会保险学会农村社会保险委员会常务理事、重庆市保险学会常务理事。主持国家级课题2项（其中1项为重点项目）、省部级课题2项、市校级课题多项，主研国家级课题多项。已在发表学术论文80余篇，多篇被人大复印资料《金融与保险》、《民商法学》等全文转载；独立专著3部，合著1部；参编重点教材3部等。
史智才（1986-），男，四川农业大学经济管理学院2009级硕士研究生。
(美)特里斯特（Trieschmann，J.S.）等著；裴平主译. 风险管理与保险（第十一版），大连：东北财经大学出版社，2002.
比较制度分析（CIA：Comparative Institutional Analysis）是将经济体制看作各种制度的集合，用以分析市场经济的多样性和活力。青木昌彦（1996）将日本的经济体制作为比较制度的主要分析对象，从理论上说明了其内部结构及组合要素的激励效果和相互依存关系。参见（日）青木昌彦、奥野正宽编著；魏加宁等译：《经济体制的比较制度分析》，中国发展出版社，2005.1（修订版）
我国今年的中央一号文件（2011）提出要加快农田基础水利设施建设，提高农业防灾、减灾能力。这将在一定程度上缓解农业巨灾风险（尤其是洪水灾害和大旱灾害等）对农户的冲击。
农业巨灾风险的可保性是指可以利用农业巨灾保险方式来分散、减轻或转移的农业巨灾风险，且有广义和狭义之分。在社会发展进程中，自然条件、经济环境、政策制定、制度规范、技术进步等方面的因素限制了农业巨灾可保风险的范围。但是，农业巨灾可保风险的范围并非一成不变，而是一个相对概念，随时间、技术、经济、思想观念等因素而改变，原来被认为不可保的某些风险可能变成可保风险，而一些目前可保的风险将来有可能变成不可保风险。
共同保险是由两个或两个以上的保险人联合直接对同一标的、同一保险利益、同一风险事故提供保险保障。与重复保险和再保险有一定的联系，但仍然存在很大的差异。共同保险中，投保人与不同保险人签订的是一个保险合同，各保险人主动采用此分担方式，是风险的一次性分担。
黄英君. 中国农业保险发展的机制设计研究[D]西南财经大学博士学位论文，2008年4月，第94～96页。
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