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篇一：刺史制度
刺史制度的产生发展及其影响
摘要：刺史制度是汉武帝在秦御史监郡和汉初丞相史出刺基础上的独创 ,是君主专制主义中央集权的产物。汉代刺史制度的形成、发展与演变都有着其特定的历史背景。刺史制度的形成、演变与两汉政治休戚相关。刺史、州牧的地方官化是东汉政权瓦解的一个极其重要的因素。
正文：汉武帝建立了独立的地方监察制度——刺史制度。刺史制度的渊源可追溯到秦代的御史监郡制。自惠帝以来的御史监郡制已经出现了监御史不奉法、多失职，不利于加强中央集权的情况，文帝不得不使丞相史出刺并督察监御史的行为。但是，丞相史出刺又带来了监察权力不集中，监御史、丞相史职事重叠交叉、互相推诿的问题。汉武帝元封元年，“御史止不复监??及吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职”。
这一制度一直为后人所赞誉，清顾炎武称“刺史六条乃百代不易之良法”。武帝设立刺史，实现了监察权和行政权相分离，标志着汉代对官吏监察权的独立，也基本上理顺了中央和地方的关系。但是，随着监察权与行政权的分离，掌握监察大权的监察官权力越来越大。监察制度设立的目的是监督百官，尤其是地方郡守的贪腐和不法行为，如何保证监察官吏自身廉洁，真正做到依法监察又是一个新的问题。秦汉时期在监察制度设计上，既让监察权与行政权逐渐分离，扩大监察权的独立性和自主性，强化对行政官吏的权力制约，又运用行政手段，制约监察权力的膨胀，以保证监察权力被制约在一定范围以及监察官吏的清正廉洁，形成了一种双向制衡机制。 汉代在御史这一主要监察系统之外，又让行政最高长官丞相担一定监察职责，使两府之间相互监督和制约。虽然朝中文武百官和地方郡守县令都处于不同监察官吏的严密监督之下，但反过来，秦汉时期所有官吏也有权对监察机构和监察官吏进行举奏弹劾。
御史大夫张汤位高权重，其本身就是汉武帝的心腹和耳目，监察百官，但张汤本人也被丞相严青翟和长史朱买臣弹劾，被迫自杀。汉元帝时，掌管监察大权的御史中丞陈咸因与罪人朱云交往，被丞相举奏。
刺史以“六条”问事，监察地方郡守，权力很大。汉武帝为了防止刺史滥用职权干扰地方政务，规定刺史只能以“六条”监察。如果依法行事，则会受到褒奖。如朔方刺史翟方进“居官不烦苛，所察应条辄举，甚有威名，再三奏事，迁为丞相司直”。如果刺史追求“六条”以外的监察权力，则不予许可，并要受罚。豫州刺史鲍宣
“举措烦苛，代二千石署吏听讼，所察过诏条”，被丞相司直弹劾免职。鲍宣免职的根本原因就是越权。
根据前刺史阶段的史实，刺史制度形成的原因可以分别从经济、政治两方面分析。
经济方面。第一，汉武帝时出现了大一统的局面，地方诸侯渐少，中央控制的区域渐大，同时武帝对匈奴用兵，建立强大的骑兵部队，用钱的地方越来越多，造成了国家财政困难。封建国家经济主要来源是田租、算赋、口钱、更赋等，这些收入都是建立在国家对编户齐民实施有效控制的基础之上，设立刺史监督地方，保证租税足额收缴，并用于国事，应是设立刺史的一个重要原因。第二，刺史六条中，多是监督二千石郡守高官认真执行中央方针政策，选贤任能，管束子弟，不得滥用刑法、欺凌百姓、收受贿赂等内容，这都有利于维护统治，为中央提供稳定的财政来源。
政治方面。第一，也正是因为大一统局面的形成，使原本不专职或不常置的监察官职渐渐有了常设的必要，不定期出刺的派遣史与丞相史已不能满足监察需要，中央对以往地方监察制度不满，认为有必要建立更完善的监察制度。而汉武帝时期加强中央集权的趋势，置刺史便是其中一个重要组成部分。第二，作为一个统一强大的封建王朝，“维稳”也是很重要的工作，刺史具有监督郡守高官不得一手遮天鱼肉百姓的功能，这有益于维持地方政治清明，民众情绪稳定。第三，范文澜先生曾考证刺史六条外还有不成文的一条，就是考察国王有罪状便奏闻。不法的国王因此受到惩罚。这有助于削藩，加强中央集权。
我个人认为，汉代统治者还没有成体系的政治智慧，在处理权力的分化、制衡上还没有充足的经验，从后期在刺史监察、行政权力
的反复取舍上可以看出来。中央好像从没想过在州级权力上分裂行政和监察。当然，这只是我个人的一点小想法，若有讹误还请斧正。 刺史制度对汉代造成的影响
刺史制度的演变几乎贯穿整个汉朝历史，对有汉一代的历史有深刻影响。
第一，前期它位卑权重、分部行刺，体现了统治者的匠心独运，对地方政治稳定、吏治清明起到了积极作用，这也是西汉前期出现治世的原因之一。
第二，它一定程度上行使了州级行政长官的权力。这一方面造成了层级上的混乱，权责上的不明，更是直接导致了东汉末年群雄并起的局面；另一方面在特殊时期刺史可以整合一州的人力物力，对于镇压起义、赈灾讨乱起到过积极作用。
第三，使郡县二级行政制度渐渐演变为州郡县三级行政制度，实际上提高了行政效率并为后代统治者积累了经验。
刺史制度对现代的影响
（一）保障机构的独立性
检察机构要充分发挥其监察地方政府的职能，其中一个重要的前提就是两者之间不能存在利益上的相关联性，在利益存在关联的情况，监察机构和被监察对象就有可能出现利益交易从而削弱监察机构的职能。在文官体系中，每一个组织都会利用权力最大限度地获取利益，因此监察机关在通常情况下不会选择会损害自身既得利益的做法，在有可能损害其既得利益的情况下，监察机构会选择沉默作为应对措施。因此在设置监察制度的时候，首先需要保证监察机构在行使监察权的同时，不会损害其自身的既得利益。在文官体制中，组织效能的发挥离不开激励机制，而激励就是设置一种机制使得其成员理性的自利行为的结果正是所需的既定目标，但是在监察机构的利益与被监察对象相关联的前提下，监察官员权衡其自利行为就会受到来自被监察对象的压力，那么其最终采取行为的结果则会偏离既定目标。从以上两点得出的结论是：有必要将监察机构
和被监督对象的利益割裂开，形成两个不同的利益实体，实现“异体监督”。
在双重领导体制下，表面的司法独立和权力制衡事实上是一种“同体监督”，在现代社会条件下，这种监督体制实际上是抑制了监察机构职能的发挥，而中央垂直领导的体制比双重领导体制更能保证监察机构的独立性，因此：
首先，将监察机构的双重领导改为中央垂直领导。以司法监督机构为例，地方各级法院、检察院等司法机关改为中央垂直领导管理的机构，实行自上而下的负责制；其工作人员的身份，参照刺史作为中央派属地方的官员，定位于国家公务员性质。地方各级法院、检察院通过其首长向上一级相关机构负责，将监察机构和地方政府分离，以更好的发挥其监督权。与此同时，在加强和完善党对监察机构领导的同时，将党对监察工作的领导权移交中央党委或者相对应的中央监察机构党委，对于地方监察机构的党组织成员应该由上一级机构的党委主管，同级地方党委保留对其党组织的监督权，减少同级政府通过党组织干涉监察权独立的情况发生。
其次，刺史出巡察州、监察辖区和行政辖区分离、监察官员与地方长吏分所而治的经验值得借鉴，当前司法体系中就有类似的巡回法庭存在。改变目前监察辖区设置与行政辖区设置相重叠、监察机构层级设置与行政机关层次设置相重叠的现象，形成一个监察辖区涵盖多个行政辖区，一个监察机构负责监察多个地方政府的制度；与此同时分所而治在现代社会条件下已经变得不现实，但是可以通过设置监察机构独立的人事管理体系，撤销目前司法机关等监察机构中存在的人事管理与行政级别挂钩的方式，使得监察机构在地方政府之外形成一个完整的独立体制，在其行使监察权时，被监督对象的体制内部压力无法延伸至监察体制内部，保证监察机构的独立性和职能的有效发挥。
再次，虽然避嫌制度的进一步强化存在局限性，但是避嫌制度的目的在于避免监察官员被地方政府官员纳入其“裙带关系”内，因此依然可以通过其他有效的手段实现这样的目标。地方政府可以借助权力机关或者行政级别对监察官员的任命施加影响，从而将监察官员纳入其“裙带关系”，因此监察官员，尤其是监察机构首长
的任命程序应该从地方人大改为国家元首或者相对应的中央监察机构首长根据一定的程序任命，同时赋予监察机构独立录用人员的权力，加强上级机构对下级机构录用人员的管理，从而有效避免地方政府官员因为个人喜好而干涉监察机构人员的任命，影响监察官员行使其职权时的公正性。
最后，以小监大、察而代之的方式在现在也并不存在太多的意义，而另一方面，其体现出来的原则也是值得当代监察制度改革借鉴，这个原则就是监察机构和被监察对象天然存在着利益的对立，强化这种利益对立可以促进监察机构职能的发挥。在实际操作中，这种利益对立因为利益相关联的存在而被削弱，因此一方面改变地方监察机构的财政支出由地方政府拨出的制度，建立监察机构独立的财政拨款系统，自上而下的在各级监察机构系统中进行分配，免受行政部门通过财权来施加影响；另一方面，完善监察机构的奖励和晋升制度，检察官员的工资、福利、劳保等经济利益以及衔级评定、职务任命等身份利益的级别划分标准应当采取不同于行政级别划分的标准。
（二）强化法律保障
刺史之所以能够有效节制地方长吏违法行为的一个重要原因就在于刺史敢于如此，并且有资格如此，因此有必要强化对检察院行使职能的法律保障。
首先，保障检察官的身份权和其他合法权益，可探索实行检察官终身制，一经任用，一般不得违法其个人的意愿将其罢免、转职、停职、减薪或调换工作，只有依照法定条件，才能予以弹劾，撤职，调离或令其提前退休，解除其后顾之忧，使其免受外部干扰而依法行使职权。检察官无须担心因依法办案，严格执法而在职务上受到不利变动，从而能够保持公正独立的地位，并依法处理案件；保障检察官具有较高的社会地位，增强其社会威望，增强社会对检察官行使职权的认同感，强化检察官的身份保障。其次，完善相关法律以保障检察机构行使检察权的权威，赋予其权力的神圣性，对超越检察机构行使检察权的行为进行法律界定，任何阻挠行使检察权的行为都是属于违法行为，追究相应的法律责任，将检察机构的检察权置于具体有效的法律保护之下。篇二：汉代刺史制度对当代地方检察制度的启示
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汉代刺史制度对当代地方监察制度的启示
内容摘要：当前中国的地方监察机构在发挥其监察职能时，会受到多种内部或者外部因素的影响，从而影响其职能的发挥。而中国历史上，汉武帝时期所设置的刺史制度在制度安排上相对合理地解决了地方监察制度在当时整个官僚体系中权力和地位安排的问题，避免了诸多外部因素的不利影响。在当代中国地方监察制度的改革和发展过程中，作为当时一种比较成功的地方监察制度，刺史制度的一些经验值得学习和借鉴。本文将从这个角度来阐述汉代的刺史监察制度特征，并以此来问诊现在中国的监察制度。 关键词：监察制度
一、 汉代刺史制度的特征
汉武帝设置的刺史制度是一种能够保证监察机构有效行使监察权的地方监察体制，通过制度上的设置与安排，保证了刺史职能的发挥，从而相对有效的解决了当时对地方政府监察的问题。这一系列的制度设置于安排，归纳起来可以体现出以下几个特征：
（一） 机构独立运行
在汉武帝时期，刺史在机构设置上保持独立体现在以下的几个方面：
直属皇帝，垂直管理。刺史是隶属于中央的官员，在名义上隶属于御史府，实际上是由皇帝直接领导，只对皇帝负责，因此刺史制度是一种垂直领导、垂直管理的监察制度。这种垂直体系的优点就在于保证了刺史制度在职权赋予和职权发挥的初始阶段就独立于行政体系之外，因此垂直体系是刺史作为监察机构发挥职能的基础。
巡察地方，异体监督。刺史是中央派驻地方的巡官，奉六条巡视地方；同时刺史所管辖的州往往会包含多个郡国，监察区域的设置和行政区域的设置存在差别，意味着监察机构和行政机构并不是平行对口设置；而且刺史有其独立的治所，与地方长吏的府邸不在同一县内，因此监察机构与地方政府的日常工作也是相互独立的；通过这样一系列的制度安排，减少刺史和地方长吏在地域上出现利益重叠的情况。
通过这样的制度安排，刺史和郡守就成为两种不同的利益共同体，而这样的监察制度就是一种“异体监督”。异体监督的优势在于两个不同的利益共同体之间出现利益重叠的几率被有效的降低，而阻止这种利益重叠的方式就是通过空间和时间的差别实现割裂两者利益联系的目的。刺史在行使监察权时采取的流动办公
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和分所而治的方法减少了交易的准备时间，从而减低了这种交易实现的可能性。
避嫌任命，割裂利益。另一种割裂刺史与地方长吏之间利益联系的途径是避嫌任命的原则。任命刺史的时候，会遵循异地上任和避亲的原则，刺史并不会在其籍贯地上任，同时也不会在有家属或者亲友任职的地区上任。这种制度安排带来的好处就是刺史和他的监察对象之间不存在信任基础，在政治利益的交易中，信任基础是降低交易成本的一个重要因素，消除信任基础，也就意味着提高了交易的成本，因此避嫌原则也是实现利益分割的一个重要因素。
（二） 权力独立行使
刺史权力的独立，就是将其他权利排除在刺史的权力范围以外，使得刺史的监察全面与其它权力的干扰是刺史能够有效地发挥其监察职能的重要保障。
诏内行事，不受干涉。在刺史制度设立之前，地方监察机构是各郡的监察御史，在元狩元年被撤销；在元狩五年设立刺史制度同时规定了各监察机构的辖区、职责和权限。作为监察体系的一部分，此时的权力范围和其他监察机构进行了严格的区分，刺史无权监督监察权力以外的事务，也无权监察规定职权以外的对象，而其他监察机构也无权监督刺史职权以内的事务，也无权监察刺史的监察对象。
分级负责，归口管理。分级归口管理方式是一种行之有效的管理方式，其意义在于，首先明确了各监察机构的监察对象，确保了刺史对地方长吏的监察权与其它监察机构相独立，其次割裂了刺史的监察对象与其它监察机构的关系，并且割裂了刺史与其它政府机构的关系。通过这样的设置，一方面既可以防止出现职能重叠，使得各监察机构陷入恶性竞争，其他监察机构出于自身的利益干涉刺史职能的发挥；另一方面也可以防止被监察对象以其他监察机构为中介，干涉刺史职能的发挥，同时防止行政系统内部的监督体系侵蚀刺史机构，最终出现行政机构越俎代庖，削弱刺史监察权的情况。
以小监大，察而代之。刺史制度还通过进一步形成监察机构和被监察对象的利益对立来保证机构职能的发挥。以小监大、察而代之的监察制度并非刺史的首创，其制度的运作和御史大夫监察丞相有着相似性。官僚体系合理性的一个重要内容就是对个人自利追求的激励和制裁体制，而在官僚体系中，获得晋升是官员的一个重要目标，对于刺史而言，刺史的官秩只有六百石，相对于郡守的二千石要低得多，但是官秩低的一个潜台词就是刺史通过晋升可以获得更多的利益，事实上，工作成绩出色的刺史在任职期满之后可以直接晋升为郡守，而他们仅有的职责恰恰是监察地方长吏。在任职期间，刺史的工作成绩仅仅出自于对地方长吏违法行为的监察上面，也就是说，刺史只有依靠监察地方长吏的违法行为才能够获得晋升。这样的制度同样安排减少了监察者和被监察者合作的可能性，出于自身利益的考虑，监察者都会将自己的监察对象的过失上报。因为在官僚体系中，官员往往是从自己的利益出发考虑问题的，与自己的监察对象合作，则需要承担足够的风险，而选择如实上报，虽然可能会损失一些短期利益，但是风险却最大程度的降低，以晋升为目的的官僚往往会选择低风险的做法。这种以小监大、察而代之的政策在一定程度上降低了官官相护局面的出现，利益对立对于保证刺史对地方长吏的监督质量有正面的效应。在刺史制度建立之前，御史同时承担着中
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央和地方的监督职责，在官僚制的激励体制中，御史的工作成绩的主要内容并不是对地方长吏的监察，并且由于地方豪强的原因而和地方长吏存在共同的利益。在这种背景下，御史对于地方官员的违法行为就有了暗箱操作的可能性存在，御史对地方长吏监察的独立性就会受到了削弱，相比较而言，刺史制度就不存在这样的问题。
（三） 法律保障有力
在当时的社会条件下，刺史制度是一种以贱察贵的制度，作为监察机构，其利益与地方长吏相冲突，但相对于地方长吏，刺史的地位明显处于劣势，因此刺史行使监察权需要强有力的保障，而在刺史制度的设置中，通过两种途径解决了此问题：
皇帝任命，监察有力。刺史的任免最终需要皇帝决定，没有皇帝的命令，其他人无权奖励或者任命、处罚或者罢免刺史，从而保障的刺史的身份权和其他权益。刺史行使其监察权，只需要对皇帝负责，损害到其他官员利益时，无须为自己的权益会受到打击报复而担忧，因此在利益冲突尖锐的情况下，刺史行使自己职权会显得更为坚决和彻底。
奉诏监察，权利明确。在当时中央集权的社会条件下，皇帝的诏令具有至高无上的权威，可以说相当于现在的宪法。对于一般的法律条文，皇帝可以“法外施恩”，但是对于诏令，却是“金口玉言”。刺史“掌奉诏六条察州” ，其直接代表皇帝，以最高权威为后盾，对于官秩低得多的刺史而言，能够在权力上制衡地方长吏，来自最高权威的保障是不可或缺的。
地方长吏是维持体制基层与高层之间关系的中间层，具有承上启下的枢纽功能，因此地方长吏一旦出现问题，将会导致体制两极的关系中断，危及整个体制的稳定，而刺史的职责就是能够相对迅速地发现这样的问题，并且及时有效的将信息传递给决策层。刺史职能的有效发挥，离不开合理的制度设置，而机构独立、权力独立和法律保障，正是这种监察职能能够有效发挥作用的重要特征。
二、 当代地方监察制度存在的问题
在当代中国的政治制度设计当中，地方监察机构的设置存在诸多的问题，以司法监督为例，地方法院、检察院等司法机构被赋予了对同级地方政府的司法监督权，但是在实际情况中，制度安排的不合理导致了其监督权的削弱，未能够发挥应有的作用。
相比较而言，汉武帝时期的刺史制度却能够有效地解决当时地方吏治困难的局面。和刺史制度相比，当代中国的地方监察制度不合理之处，存在着以下几个方面。
（一） 机构运行不独立
与刺史制度相比，当代地方监察机构的独立性缺失已经对其职能的有效发挥造成了严重的负面影响。
首先，地方监察机构是双重领导的体制，例如地方法院、检察院除了纵向接受上级法院、检察院的领导之外，在横向上还要接受同级地方人大的领导，在实际操作的过程中，领导权横向化的倾向更为明显；同时政党制度安排也存在不利
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于监察机构独立的内容，作为国家机构的一部分，监察机构要接受党的领导，而其党组织同时也是当地党委的下属机构，因此监察机构实际上已经和其他地方机构一样，形成了一个利益相关联的体系，从而出现了地方化、行政化的趋势。
其次，地方监督机构和地方行政机构对口设置并不有利于监督机构的独立性，每一级地方政府都有相对应的法院、检察院等监察机构，因此行政机构的管辖地域范围与监察机构出现了重叠，不仅如此，地方政府与监察机构的办公设施在同一城市内，实际上这种监督体制是一种“同体监督”，而同体监督更容易出现监察机构与被监察对象之间出现利益交易的现象。
再次，对于地方监察机构的官员任命，避嫌原则更多是在机构内部体现，现在我国任人唯亲唯权唯钱而不唯贤的情况非常严重，时不时爆出相关的政治丑闻。在监察机构官员的任命上，避嫌原则亟待完善和加强。
最后，地方监察机构的财政开支由同级地方政府负责，因此地方政府可以利用财政干涉监察机构日常工作，这一缺陷导致无法形成监察机构和被监察对象之间的利益对立的局面，为了避免自身利益的损失，地方监察机构往往会对地方政府或者官员的不合法行为采取不作为的态度。
（二） 监察权力被侵蚀
在当前处理官员犯罪的过程中，有一个现象值得注意：通常情况下，对相关人员的审查主要是由纪检委负责，经过党内处理之后才移交检察院起诉、法院判决。对犯罪官员的起诉，必须要先开除党籍、罢免公职之后才能进行，在这一过程中，司法监督权受到了党内监督权和行政机构体系内部监督权的侵蚀。
这是地方监察机构普遍存在的问题。虽然名义上，监察机构拥有对地方政府的监察权，但实际操作过程中，其行使职权时往往需要借助于体制外的权力，例如纪检委在案件的实际操作过程中取代了监察部门的职责，预防腐败据作为行政体系内部的监督机构，其职能也和检察院反贪局的职能交叉。这样的一种情况，对于监察机构的监察权存在两方面的不利影响：一方面，检察院面对利益牵扯较多的案件时，检察院的监察权会受到了行政权力和政党权力的干扰；另一方面，虽然依靠体制外权力解决问题，在当前中国的政治制度设计不完善的情况下，这样的制度安排在一定程度上能够发挥作用，但是从长期角度来看，并不利于监察制度的完善和发展，假设没有能够进一步强化监察机构的职能，那么可以设想体制外权力的介入将会增多，进一步的削弱监察机构的独立地位和权威。
（三）权力缺乏法律保障
地方监察机构在行使监察权时无法做到坚决彻底，其中一个重要原因就在于监察官员需要过多的考虑其自身的利益。在政治制度的设置中，监察官员的任免是由同级人大决定，因此监察官员的身份权和其他权益得不到保障，对于地方官员违法行为过多的涉及到自身利益的考虑。
其次，监察机构的权力也缺乏法律的保障，监察机构的职能被体制外权力所侵蚀，其行使职能也受到诸多外部权力的干涉，但是针对此类情况的法律尚不健全，而阻止此类情况发生的权力多数也是来自于监察体系以外权力，而这一现象所导致的结果是进一步削弱监察机构的权威，更多体制外的权力侵蚀监察权。
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三、完善当代地方监察制度的建议
不可否认，当代中国的地方监察制度是引入西方政治的结果。古今中外对国家工作人员的基本要求，尽管不同国家、不同政体，在目的与手段上可能存在着差异，但在保持官员廉洁性、对官员实行监督这一点上，却是共同的。古代地方监察制度和当代地方检察制度职能上的相似性，因此有必要在完善的过程中借鉴借古代地方监察制度的一些经验。
（一） 保障机构的独立性
监察机构要充分发挥其监察地方政府的职能，其中一个重要的前提就是两者之间不能存在利益上的相关联性，在利益存在关联的情况，监察机构和被监察对象就有可能出现利益交易从而削弱监察机构的职能。因此在设置监察制度的时候，首先需要保证监察机构在行使监察权的同时，不会损害其自身的既得利益。在官僚体制中，组织效能的发挥离不开激励机制，而激励就是设置一种机制使得其成员理性的自利行为的结果正是所需的既定目标，但是在监察机构的利益与被监察对象相关联的前提下，监察官员权衡其自利行为就会受到来自被监察对象的压力，那么其最终采取行为的结果则会偏离既定目标。从以上得出的结论是：有必要将监察机构和被监督对象的利益割裂开，形成两个不同的利益实体，实现“异体监督”。
在双重领导体制下，表面的司法独立和权力制衡事实上是一种“同体监督”，在现代社会条件下，这种监督体制实际上是抑制了监察机构职能的发挥，而中央垂直领导的体制比双重领导体制更能保证监察机构的独立性。
首先要将监察机构的双重领导改为中央垂直领导。以司法监督机构为例，地方各级法院、检察院等司法机关改为中央垂直领导管理的机构，实行自上而下的负责制；其工作人员的身份，参照刺史作为中央派属地方的官员，定位于国家公务员性质。地方各级法院、检察院通过其首长向上一级相关机构负责，将监察机构和地方政府分离，以更好的发挥其监督权。与此同时，在加强和完善党对监察机构领导的同时，将党对监察工作的领导权移交中央党委或者相对应的中央监察机构党委，对于地方监察机构的党组织成员应该由上一级机构的党委主管，同级地方党委保留对其党组织的监督权，减少同级政府通过党组织干涉监察权独立的情况发生。
其次，刺史出巡察州、监察辖区和行政辖区分离、监察官员与地方长吏分所而治的经验值得借鉴，当前司法体系中就有类似的巡回法庭存在。改变目前监察辖区设置与行政辖区设置相重叠、监察机构层级设置与行政机关层次设置相重叠的现象，形成一个监察辖区涵盖多个行政辖区，一个监察机构负责监察多个地方政府的制度；与此同时分所而治在现代社会条件下已经变得不现实，但是可以通过设置监察机构独立的人事管理体系，撤销目前司法机关等监察机构中存在的人事管理与行政级别挂钩的方式，使得监察机构在地方政府之外形成一个完整的独立体制，在其行使监察权时，被监督对象的体制内部压力无法延伸至监察体制内部，保证监察机构的独立性和职能的有效发挥。
再次，虽然避嫌制度的进一步强化存在局限性，但是避嫌制度的目的在于避篇三：西汉政治制度
西汉政治制度
两汉基本上沿袭秦朝制度，史称“汉承秦制”。，汉朝在废除苛法的前提下进行革新，在监察、选官、税收等方面有所发展，使得两汉社会的制度比秦朝更加完备。
一、两汉时期的政治制度;1、监察制度——刺史制度：①实行：汉武帝时实行的监察制度，全国分为13州，每州派一名刺史进行监察，没有固定的治所，级别不高，但巡察时代表中央，可监察诸侯王和地方高官。②职权：代表中央监察诸侯王和地方官吏。③发展：东汉时监察权得到进一步加强，定期巡行郡国，检阅刑狱，考察官吏政绩，年终上奏皇帝，有固定的治所，开始掌握军队。东汉末年改为“州牧”，成为州的最高长官。④实质：是为了加强对地方控制的监察制度,两汉时期监察制度的评价；①中国古代的监察制度，起源于西周，形成于秦朝，确立于西汉。②这对于维护封建统治秩序具有重要意义，也为后代封建统治者所借鉴。（积极作用）③不过，封建的监察机构本身是官僚机构的组成部分，它不可能根除官僚主义的种种恶习，也不可能摆脱官僚制度弊病的制约，从而导致监察部门的腐败，这是必然。（消极影响）中国古代社会监察制度的演变秦：中央设御史大夫，地方设监御史。西汉：汉武帝设州（13州）为监察区，设刺史进行监察，级别不高，可监察诸侯以及地方高官，后刺史演变为地方军政长官。 东汉：加强监察制度。 北宋：设通
判，负责监督知州。明：地方设提刑按察使司，管地方监察司法；增设厂卫特务机构，监视百官与平民。2、地方行政——郡国并存；实行：西汉初年王国问题形成：封国分王国和侯国，王国与割据无异；侯国相当于县，无治民权，受郡监督；目的：加强对地方的控制影响：后形成地方割据势力，对中央形成威胁，形成了“王国问题”解决：汉武帝推行“推恩令”和“附益之法”。解除了王国对中央的威胁注意《西汉郡国交叉局部示意图》：此图揭示西汉实行郡国并行制，此时的州不是地方行政区域，而是刺史监察诸侯王和地方高官的监察区。3、选官制度——察举制；发展：①西汉：汉武帝时，建立一整套选举人才的选官制度，包括察举、皇帝征召，其中察举是两汉最主要的选官途径；②东汉：注重孝廉一科，先是乡党声望，后是门第族望，累世公卿因此形成和发展。目的：为适应专制主义中央集权封建国家统治的需要实质：是一种选官制度。二、两汉时期的经济制度：税收制度--编户齐民；目的：加强对百姓的控制内容：被正式编入政府户籍的自耕农、佣工和雇农等，被称为编户齐民，有独立身份，隶属地方政府，依据资产多少承担国家赋税、徭役、兵役等。人口税和更赋很重实质：成为征收赋税的依据影响：编户制度推行后，解决了隐蔽人口的现象，国家能够控制赋税的交纳，促进了封建国家财政收入的增长。(但编户制度实行后，人口税加重，地主将赋税分摊在农民身上，
严重影响了农业生产，阻碍了经济的发展。)
二、西汉赋税制度的内容①田租——土地税。自战国以来，均为“十税一”。后来刘邦称帝，减为“十五税一”。②算赋和口赋——都是人口税。算赋是丁税，十五至五十六岁的男女，每人每年纳一百二十钱(一算)，因称算赋。口赋是儿童税，七至十四岁的儿童每人每年纳二十钱。③更赋——代役税。西汉规定，男子二十三岁至五十六岁之间，要服兵役两年。此外，每人每年在本郡服役一个月，叫做更卒或卒更。不服役的，每月出钱二千，叫做践更。每人每年还要戍边三天，不服役的，出钱三百，叫做过更。
三、两汉政治经济制度与中央集权的关系①监察制度的完善，有利于中央控制地方进一步加强了专制主义中央集权。②汉武帝“推恩令”和“附益之法”解决了王国对中央的威胁，巩固了中央集权。③察举制在西汉中期起到了一定的作用，但随着豪强地主势力的发展，控制了人才的选拔，一定程度上削弱了中央集权。④编户齐民制度增加了国家的赋税，巩固了统治。
四、两汉政治经济制度特点：汉承秦制，又有所损益发展变化。“汉承秦制”的主要表现：①承袭秦朝专制主义中央集权制度。②承袭秦朝的监察制。汉武帝发展为刺史制度，监察郡国等地方高官。东汉时，刺史地位进一步提高，后成为地方长官，掌军政。③承袭秦朝的郡县制，郡守县令的任免
权归皇帝。④承袭秦的田租、户赋徭役、兵役制，西汉发展为编户制度，以加强对人民的管理和控制。1、监察制度和刺史制度中国古代的监察制度，它起源于西周，形成于秦，确立于西汉，东汉时有了新发展，贯穿于整个中国古代。⑴秦朝设御史台，御史大夫是副丞相，供内廷差遣，又握有监察行政官吏之权。⑵西汉初期，“汉承秦制”。至汉武帝时，建立了一套比秦朝更为严密的监察制度。主要表现在：①分全国为十三郡，置刺史巡视以监察郡县长官；②采用“以小驭大”的原则，位卑而权重；③制定对地方监察的“六条”标准，包括违法乱纪、以权谋私、以权代法、制造冤狱、任人惟亲、纵容子弟为非作歹、收受贿赂等内容。这对于维护封建统治秩序具有重要意义，也为后代统治者所借鉴。⑶东汉时期，刺史监察权进一步加强，并增加了地方行政权和军权，后成为州的最高长官。⑷中国封建社会各朝代，都设置了完备的监察制度。⑸封建社会的监察机构本身是官僚机构的组成部分，它不可能自外于官僚主义的种种恶习，也不可能摆脱官僚制度弊病的制约，从而导致监察部门的腐败，这是必然的。2、西汉与秦朝相比，在哪些方面既有继承，又有明显发展1）在政治上，西汉继承了秦朝的专制主义中央集权制。其明显的发展表现是在专制主义方面突出皇权的至高无上，宣扬皇帝的神圣性；提倡儒家学说，实行思想上的统一，从而巩固政治上的统一。2）在经济上，对农民赋税
的征收和兵役、徭役的负担有了更严密的组织办法，实行编户制度。对农民剥削的数量比秦朝有所减轻，使西汉社会经济得到恢复和发展。3）在民族关系上，秦朝建立起统一的多民族封建国家，西汉时，中原和西域各族，和西南少数民族的关系都得到加强。4）在思想文化方面，秦朝采取法家思想，焚书坑儒；西汉则吸取法家、道家的合理成分，先实行无为而治，后又改造和发挥儒家学说，强调天人合一，确立了儒家思想的正统地位。3、对比秦始皇和汉武帝，他们在政治政策、民族政策和经济政策方面有那些相同与不同之处⑴政治方面：相同点是：他们都加强专制主义中央集权，加强对地方的控制。加强对社会的思想控制。不同点是：汉武帝加强中央集权的重点是消弱诸侯王的势力。秦始皇没有。在思想控制上秦始皇采用焚书坑儒，而汉武帝则是实行“罢黜百家，独尊儒术”，实行尊儒尚法的两手政策。⑵民族关系方面：相同点：①他们都以战争方式打败匈奴。②他们都注重对边疆地区的开发。不同点是：汉武帝还加强了与西域地区各民族的联系。⑶经济方面：相同点：①他们都注重发展经济，并注重发展少数民族地区经济。改革和推行全国统一的货币。②他们都因对外战争而加重对人民的剥削而造成对生产的破坏。不同的是：秦始皇的残暴剥削不断加重而激化了阶级矛盾。而汉武帝后来有所调整、使西汉统治稳定下来。篇四：中国古代的巡视制度
中国古代的巡视制度
日 第A12版：参考文摘
作者：佚名 来源：学习时报 字数：3979
微服私访与刺史出巡
巡视制度作为中国古代监察制度的一部分，最早可追溯至先秦时期的“天子巡狩”制，即天子对各地进行自上而下的巡察。相传尧命舜摄行天子之政，舜即开始巡视东西南北四方，确立“五岁一巡狩”的制度。秦始皇更是在统一六国后，先后五次巡视各地，他的这种巡视当然有加强中央集权、威慑地方官员的目的，但更主要的原因恐怕还是秦始皇在炫耀自己的文治武功以及寻求长生不老仙丹。其庞大、豪华的出行队伍一路更是劳民伤财，由此还引发了刘邦、项羽各自的两段神评论。以后历代如汉武帝、隋炀帝等都有大规模的巡狩和出游活动，而真正把这种巡游发展到极致的当属康熙和乾隆两位皇帝。这种高规格的天子巡狩从监察角度来看，往往形式大于内容，安全也是一个大问题，秦始皇就死于其巡视的路上。看看至今已长达五部的《康熙微服私访记》，就知道天子的权威在那个制度和社会环境下能留下多大的遐想空间了。
皇帝本人出巡多有不便，再加上皇帝每天“日理万机”，“代天子巡狩”的职位就产生了。西汉时期，汉武帝把全国划为十三部，每部设一名刺史，刺史“乘传周流”（“传”指公家驿站的马车；“周流”意为到处巡视）、“所察六条”。“所察六条”即刺史的职责，从其规定来看，主要针对官员及其子弟和地方黑恶势力为非作歹的行为。刺史一般在秋天八月巡行郡国，岁末到京师报告巡行结果。汉代的郡守工资是二千石，而刺史工资只有六百石，所以说刺史仅仅是监察官，并不是太守的上司。可太守在刺史面前不敢造次，都当上级伺候着，时间一久，刺史还就真成了太守的上级，成了郡的上一级行政单位。不过此时，巡视、监察的功能自然就见鬼去了。
唐贞观十八年（公元644年），由于唐太宗李世民对地方官吏不放心，派出由孙伏伽、褚遂良等23人组成的巡视组到各地巡视。这次巡视规格非常高，孙伏伽是大理寺卿，相当于最高法院院长，而褚遂良则是谏议大夫，御史台的首领之一。这次巡视的力度也非常大：处死有罪的地方官7人，罢免数百人，晋升20人。唐初中央下去的巡视官员，由监察部门的监察御史担任，出巡时间不定。到了唐中宗时，设置了明确的十道巡按制度。他依山川地理形势，将全国划分为十个监察区，即“十道”，每道设巡按使，巡按使由左右台及内外五品以上官员担任，任期一年，代表中央巡察州县。巡按御史职责是代天子出巡，“大事奏裁，小事立断”。
《大唐女巡按》和《大唐御史谢瑶环》两部电视剧很多人都看过，剧中故事是根据传统戏曲《谢瑶环》的故事改编的。故事发生在武则天时期，女官谢瑶环因破获宫中奇案被武则天赏识，以巡按身份派去关中彻查钦差被杀及参军自杀案。谢瑶环凭借自己对案件的敏感和执著的性格，破冤案、查贪官。不过，两相比较的话，谢瑶环的职位还是御史更贴切，因为“巡按”作为官名，是唐玄宗天宝五年（746年）之后的事了，其时，武则天早已死去40多年了。御史的品级虽然很小，但其权力和威势是相当大的，原因就在于她代表了“天后”武则天，任你是多大的官儿，见了圣旨，就得下跪听宣。所以谢瑶环所到之处，大小官员
都得对她恭敬有礼、唯命是从。
不过遗憾的是，在谢瑶环的原始故事中，谢瑶环被武三思、来俊臣等一班酷吏严刑致死，后武则天派人查案，诛来俊臣贬武三思、追封谢瑶环为定国侯，礼葬于吴江东岸。
传说中的“八府巡按”
巡按御史制度的正式确立是在明朝，在民间，老百姓一般都认为“巡按”是清廉而权势很大的官。由此也出现了“八府巡按”之说，我们最熟识的莫过于周星驰的电影《九品芝麻官之白面包青天》了，里面星爷饰演的包龙星在历经重重劫难之后，因捉了皇帝的短儿，得封“八府巡抚”。星爷问：多大的官儿？皇帝说：一品。此外，传统戏曲如《窦娥冤》《卷席筒》《玉堂春》等，都有八府巡按最终出来主持正义、沉冤昭雪的情节。
而事实上，正史中根本不存在“八府巡按”之说，更不可能是一品大员，即便明朝都察院设有十三省巡按一职，品级依然是正七品，清代改名为十三科道，俗称道台，也不过正四品。历史上的著名清官海瑞还担任过“十府巡按”，不过其巡视的范围不过南京周边地区而已。
1569年，海瑞率“中央巡视组”监察南京周边的应天十府。应天周围是明王朝最富庶的地区之一，官员自然也富得流油，海瑞应天巡抚的任命刚一公布，官员们一个个都吓得不轻。有个显赫的权贵，把自己的门第漆成红色的，以示招摇，听说海瑞要来了，一夜之间就改漆成黑色的；一个太监任江南织造，历来横行乡里，无人敢管。听说海瑞要来了，遂将八抬大轿改成四人肩舆，车马随从也减少了许多。有的官员甚至自动离职，远逃外省避风。
在传统的人治社会中，巡抚寄托了老百姓对公平正义的期望，所以，一些清廉为民的巡抚故事也在民间广为流传。
至今在潮汕一带就流传有“萧巡按一棒打死江西王”的故事。萧巡按即明代嘉靖年间任江西巡按的萧端蒙，在任上他获悉藩王强抢民女，鱼肉百姓，官府不敢究治，民间怨声载道。萧端蒙设计将藩王“请”至公堂，智讯其奸，治其罪，并佯称只需轻打三纸板即可了结。藩王不知是计，被萧端蒙用纸贴的铁棒击中要害而死。在正史中虽没有明确记载这个故事，但在浙江提学林大春所作《萧御史传》里，明确载有他在巡按江西时不畏权贵，敢于捕治横行不法的藩王部属，向朝廷检举揭发藩王罪行等事实。
闽南的土楼如有内外两圈，一般都是外圈高，内圈低，呈碗状的。唯独华安县洋竹径蔡家的辕楼内圈楼比外圈楼高一层，呈雨伞状，故名“雨伞楼”。“雨伞楼”的故事也与一个姓蔡的巡按有关。一年春天，有位姓蔡的巡按莅临此地巡视，正好此地蔡、童两大家族闹纠纷，蔡巡按调解不偏不倚，终使两大家族结为秦晋之好，当地人为了蔡巡按，就仿照蔡大人出行的凉伞，在山上盖一座雨伞楼，以示纪念。
近日有媒体报道，中央巡视组入驻某省后，在巡视组驻地围满了来自各市、县、乡镇的政府工作人员，这些基层官员在驻地值班蹲守，是为了拦截本辖区内试图进去向巡视组反映情况的人。这些地方官员因害怕民众举报所以才出此下策，那么在古代，民众如何举报官员？巡视组又为草民们提供了哪些举报官员的途径呢？
最早的“举报”传说是从尧舜开始就有了雏形。据史籍记载，舜继位后，在朝廷前设立木牌，名“诽谤木”，让百姓把批评意见写在木牌上，后来，汉代君王又将谤木改成了“桓木”。
汉宣帝时的名臣赵广汉设立了我国最早的举报箱。赵广汉到颍川任郡守时，发现颍川土豪结党营私，鱼肉百姓，而民众敢怒不敢言，不敢直接到官府进行举报。为治理这种情况，赵令人制成了一个接受信件的器具：“筒”（音xiàng），形状像我们熟知的存钱罐。举报箱设立后，赵广汉便令部下到各地悬挂，并张贴告示，鼓励民众投书举报，保证为他们保密。官吏和群众纷纷写信反映土豪劣绅的不法行为，赵广汉根据举报的线索，组织力量进行调查，掌握真凭实据后进行严厉打击，使奸党散落，稳定了社会大局，赵广汉也因此名声大振。
我们常常在影视片中看到，冤屈的百姓在衙门口击鼓鸣冤的场面，所击的大鼓就是登闻鼓。登闻鼓出现在晋朝，晋武帝时在朝堂之外或都城内设登闻鼓，百姓可以击鼓鸣冤，有人负责记录状子上奏。以后历代都有此制度，唐在东西两都并置登闻鼓，宋有登闻鼓院，简称鼓院，明代置于通政院。据学者陈建邦考证，登闻鼓还有与包拯包大人相关的一段故事：“北宋时老百姓到衙门告状，先得托人写状子，通过衙门小吏传递给知县。一些讼师恶棍乘机敲诈勒索。包拯破了这条规矩，老百姓要诉冤告状，可以到府衙前击鼓。鼓声一响，府衙就要打开正门，让百姓直接上堂控告。”
武则天发明了“铜匦”举报制。当时的“铜匦”设计非常复杂，分为四个口，只能进不能出，分别投诉“军事”“申冤”“举报”等内容，每日打开。举报者的待遇特别高。外地举报者，“给驿马供五品食”，五品食是什么概念呢？就是五品官的待遇，“每日细米二升，面二升三合，酒一升半，羊肉三分，瓜两颗，盐、豉、葱、姜、葵、韭之属各有差”。有专车接送，还能好吃好喝，举报错了也不追究。这样的举报做得就有点过了，结果不仅弄得人人自危，还给那些奸佞小人提供了迫害异己、罗织罪名的机会。
豺狼当道，安问狐狸
古代的巡视制度随着朝代的更替在不断地完善，也形成了对官员的一定震慑。但是，巡视制度毕竟只是一种技术手段，凭借它很难根除腐败现象。
巡视本质上依靠的还是“人治”，所以巡视的效果与官员的个人素质有关。可以说，戏曲中描绘的“八府巡按”寄托了中国人对清官的迷恋和对好皇帝的祈盼。但在封建制度之下，又能产生多大比例的清官和好皇帝呢？统计结果恐怕会令人失望。在这样的制度环境下，巡视的官员大多也不能幸免，他们往往成为地方官员笼络、贿赂的重点对象，若非高洁刚正之士，就很难独善其身，更有巡视大员借助巡视公权私用、敲诈勒索。
唐朝时的御史王弘义曾向瓜农要瓜吃，遭到拒绝。王弘义便称瓜园中有白兔，叫县吏派人捕捉，于是瓜秧尽被踩烂。百姓呼其为“白兔御史”。无独有偶，唐代有一位“金牛御史”，此官名叫严升期，他特别爱吃牛肉，巡察时所到州县烹宰的牛极多。他同时又是一个贪官，问题不论大小，只要交纳金银，就一概不予追究。所以，他所到之处，金银价格暴涨。时人讥讽其为“金牛御史”。不过这种巡视大员，也有碰钉子的时候。明朝，山西巡抚魏允贞派下属到所属州县查核官吏治绩。该下属拿鸡毛当令箭，大摆官谱，到泽州时因挑剔膳食不好，竟把负责接待的州吏痛打了一顿。泽州知州许维新一怒之下停止了供给。过了三天，这位下属灰溜溜地离开了泽州。
俗话说“上梁不正下梁歪”，在古代，皇帝、宰相往往就是最大的腐败分子，那又怎么能够要求下面的官员都清正廉洁呢？在东汉的时候有一个巡视的官员，皇帝派他出行，他说，豺狼当道，安问狐狸？所以他出了城门就把自己的车子在城门外挖了一个坑埋了。
当然，作为一种技术手段，我们今天在吸取古代巡视制度经验教训的前提下，可以更好地发挥其在反腐中的作用。（2014年第10期《国家人文历史》佚名）篇五：汉代监察制度
汉代监察制度述评
吴启萌 10行政管理
摘要：汉代是我国古代封建专制制度走向成熟的重要阶段，也是在中央集权体制下发展起来的行政监察制度走向体系化的关键时期。此时期内所创立的从中央到地方、自上而下、相互制衡的监察网络，对后世行政监察体系的发展有着重要影响。本文将分析汉代行政监察制度的构成及其特点，深入探讨其作用及局限，包括它的历史借鉴作用。
关键词：御史
自秦以来，封建国家中，皇帝高高在上，掌握着至高无上的皇权，皇权之下，又存在着庞大的官僚群体。这个官僚群体对于保证皇权的威信，统御众多的庶民百姓至关重要。因而皇权的巩固离不开官僚的支撑，同时对于皇帝来说，也必须要有足以能威慑庞大的官僚集团的制衡机构来控制文武百官，因此对于皇帝来说，治民先治吏，治吏即为治国。“惧宰官之不修，立监牧以董之；畏监督之容曲，设司察以纠之”。因而自秦始皇起，历朝历代开始构建视察群臣的监察制度。两汉时期，行政监察制度走向成熟。
汉代监察制度概述
汉代监察制度承袭于前代，又在其基础上丰富发展。在其发展过程中将中央监察大权一分为三，形成御史府、丞相司直、司隶校尉三足鼎立的局势；在地方行政监察系统中，又形成刺史—督邮—监乡五部这样的州、郡、县级监察单位，形成相对独立而对本级长官负责的监察体系。这样，汉代建立了中央和地方两大监察体系，形成了一个完整的行政监察网络。
（一） 中央监察体系
汉初沿袭秦制，设立了御史府，并且作为汉代中央监察制度的主干，御史制度一直延续并发展下去。御史大夫掌管监察并担任副丞相，这样既便于协助丞相处理政务，又便于对丞相的监督，有“典正法度，以职相参，总领百官，以职相监临”②。御史大夫设府，与丞相并称“二府”，共同管理国家事务。其属官一分为二，一是以御史丞为首，统领御史30人，①
②①参见《全三国文》卷21载夏侯玄《时事议》刺史
《汉书》卷83《朱博传》
协助御史大夫办理政务；二是以御史中丞为首，“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”①。御史有监督、监护、纠察、弹劾、选任、判决及终审、拘捕等极为广泛的任职和权力，其权力一度甚至超过丞相。汉成帝时，御史大夫改为大司空，与丞相（改为大司徒）、太尉（改为大司马）合成“三公”，但实际上监察之权反而被削弱。御史中丞正式成为由御史府改称的御史台的最高长官，位尊权重，如张汤任御史中丞时，“每朝奏事，语国家用。日旰，天子忘食，丞相取充位，天下事皆决汤”。可以说，御史制度历史悠久，职责广泛，虽各朝品秩不一，但其实际地位无一不令人仰视。
汉代行政组织外部另一重要监察单位为司隶校尉。司隶校尉最初是汉武帝临时设置审理“巫蛊”一案的治安警官，后来固定下来，转为京畿地区的常设监察官员。司隶校尉权限很广，主要监督京师及周边七个郡的文武百官。司隶校尉监察权的有效行使还有赖于其对两种权力的拥有，一是治安权，二是领兵权。治安权使之在不法官吏逮捕和平民百姓犯法者的逮捕上有了很大的权限支持，有力的服务于其监察权的行使；《汉旧仪》言司隶校尉初置可领一千二百名刑徒兵，说明了司隶校尉对京畿地区乃至整个国家的安全都负有着不可推卸的责任, 当然也就成就了一种声势, 使其监察权力的行使更能游刃有余。司隶校尉的身份颇具特殊性，它即是御史大夫的属官，又可以反过来监察御史大夫，表明它对皇帝负责的特殊地位。
司隶校尉和御史成为两汉平行的两个监察机关，形成双轨制的监察系统，从名义上讲二者都是隶属于行政之下，但实际上是皇帝领导下的独立职官系统。
丞相负责行政组织内部的监察工作。丞相府设丞相司直一职。司直的职能是在丞相的领导下进行行政组织的内部的监察，“掌佐丞相举不法”。因此，司直权责重，范围广，上①⑥⑤④③②《汉书》卷19上《百官表》
②《汉书》卷59《张汤传》
⑥ 王尔春，冯国义，论汉代司隶校尉监察权，河北学刊，2008年28卷第一期
秦素霞，浅谈汉代监察制度，中国教育技术装备,，2009，（16）
袁刚，中国古代政府机构设置沿革，黑龙江人民出版社，138
《汉书》卷19上
至御史大夫，下至地方行政长官，都在监察范围之内,“龚胜为司直，郡国皆慎选举，三辅委输官不敢为奸”。
御史中丞、司隶校尉、丞相司直都是中央监察官员,但是三者互不统属。从品位上讲，丞相司直直为最高,司隶校尉居其次,御史中丞为最低。但从具体运作来说，御史府、丞相司直、司隶校尉这三大监察机构互不统率，权力交叉，各自为政，三者各有分工，又互相牵制。使得汉代的中央监察机构出现互相制衡的多元化特点。可见，汉代中央监察系统组织严密，使得各级官员包括监察官员在内无不处于严密的行政体系在内。
另外，汉武帝时设有绣衣御史，又称直指绣衣使者，被派往各地逐捕“盗贼”，治理大狱。
（二） 地方监察体系
汉代地方监察制度的建立，始于惠帝二年。《汉旧仪》载：“惠帝二年，相国奏遣御史监三辅，郡。”由此确立了汉代御史对地方的监察制度。后来随着土地兼并的加剧，地方豪强势力的日益发展，以及部分地方官员与地方势力的相互勾结，为了加强中央集权统治和对地方官吏的监察，汉武帝将全国划分为十三个监察区，又称十三部州，每州部设一刺史，称州部刺史。刺史为中央派遣常驻监察区的监察官,专司监察,没有行政权,也没有立法权,只有弹劾权,与地方长官没有任何隶属关系,直接隶属于御史中丞,御史中丞直接对御史大夫负责,御史大夫直接对皇帝负责。刺史的级别较低,俸禄仅六百石,仅相当于县级官吏,但他们的监察对象却是享有二千石的郡一级高官。汉武帝还亲自制定了我国第一部监察法规——“刺史六条问事”，它规定刺史有权监察郡国皇族、地方豪绅，为刺史监察提供了法律依据，开创了地方监察制度的模式。
除刺史制度外，汉代还形成了以“督邮”为主的地方行政组织内部监察制度。督邮由太守直接领导，可监督太守以下的官员，也可监督刺史。这样一来就与刺史制度形成相互监察①
④④③②① 《汉书·鲍宣传》
邓彬祥，评汉代监察制度，嘉应学院学报，2009，（05）
《通志略·职官略第四》
《陔余丛考》卷二六,商务印书馆1957 年版
的掎角之势，一方面有利于地方监察势力的平衡，但另一方面却不利于刺史权力的行使，限制了其职权。
县一级单位设有“监乡五部”，县把属乡分为若干部，任命专门的监察官廷掾对县属乡分部监察。
汉代监察的内容与权限
汉代监察体系的设置相当完备，同时赋予监察人员的权限广泛，监察内容也十分丰富。
（一） 监督弹劾
监督弹劾的本意是向下的，是以全国官吏为对象的。汉代对官吏的监督弹劾主要采取以下几种方式：一是“检核簿册”，即在年终时汇集各种政务情况，制成簿册，逐级上报检核，监察人员也经常到下面“督促文书”；二是“举劾案章”，即监察人员以纲常法律作为标准，对违反朝章礼法、典章制度的各种人物和事件进行检举揭发；三是“牵制监督”，即在职官设置上采取分权制约的方法，有意构成相互牵制的关系；四是“连坐告密”，即一人犯法，相关人员如不检举，都得施行连坐；五是“遣吏巡行”，即有皇帝亲派使者、御史去各地查处或监察某项事物等。
（二） 谏诤
谏诤是对君主或上司提出规劝性的意见。谏诤出自忠诚，但会使君主和上司的面子受到损害，或一时难以接受，却对于整个统治秩序是有益无害的，所以还是应当鼓励臣民谏诤的。然而在专制主义中央集权制度下，皇帝和上司的意志往往决定臣僚下属的命运和生死，这就决定了谏诤不可能真正有效。这一时期的谏诤，在形式上是受重视的，也确实出现过采取各种方式对君主和上司进行谏诤的事例，但能虚怀纳谏的毕竟是极少数。谏诤的途径难得畅通，设置专职的谏官，实际上是缩小谏诤的范围。所以中国古代的谏诤传统的实效是极有限的。
汉代监察制度的特点及局限
汉代的行政监察制度建立了中央和地方和交叉行政监察体系，其特点主要有以下几点： ①
②②①韦庆远，《中国政治制度史》，中国人民大学出版社，1989，第一版，p163-164 同上
一、 多元监督，相互制衡。汉代的监察制度设计从中央到地方都不是由一个监察机关来全
权负责，而是建立了多元化的监察机构来分享监察权，并相互制衡。在中央，有御史府、司隶校尉和丞相司直三足鼎立的局势，三者的相互制衡，有效地限制了相权，维护了皇权的尊严；在地方，在地方的郡、县、乡也分别设有刺史、督邮、廷掾三级监察官，刺史监督郡太守，不隶属于郡太守。而督邮隶属郡太守，在监督廷掾的同时，又可以监督刺史，这样等于就使得刺史与郡太守互相制衡和牵制，使得地方官吏贪污腐化的成本加大，有效地遏制了地方官僚主义势力的膨胀。
多元监察机构的设置，牵制平衡的均态，既维护了皇权的至高无上，又胤降奈榷ǎ行Ф糁屏说胤焦倭诺奶拔鄹偷胤叫姓、监察势力的壮大，打击了地方官吏与地方豪强势力的勾结，巩固了汉朝统治基础的稳定和国家的安定。
二、 以小督大，以卑临尊的制度设置。监察官位卑权重是封建政治体制的经验所得。一方
面品秩低得监察官易于为皇帝掌控，能够让皇帝实时了解官员的情况；另一方面，监察官品质低下，任期较短，可防止监察官结交权贵，拉帮结派，坐大势力，形成关系网，威胁皇权。所以汉代的监察官普遍品质不高，但往往能监察位及三公的重臣皇亲，并保持着相当的威慑力量。如官千石的御史中丞可以监察官万石的丞相，官六百石的刺史监察官二千石的郡守。这种方法被后世学者所称道，说：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”。
三、 汉代监察官的选职任用自成体系并制度化。汉朝建立以来，吸取秦朝在官吏任用上的
经验教训，十分重视对官吏的选任。监察官作为监察百官的专吏，更是需要层层考核，以赢得统治者的信任。所以汉代对监察官员的选用方面自成体系。第一，从监察官的入仕途径来看，察举是汉代选官的最重要途径，也有举孝廉、举茂才、举贤良、举文学等，两汉的监察官多数都是通过察举入选的，通过举孝廉，举贤良入选的监察官不胜枚举。可见汉代的监察官入仕途径已相当完备并制度化了。第二，从监察官的选任①
②②① 汉代监察制度评论——兼谈对我国当今监察制度构建的启示
《日知录》卷九《部刺史》
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