Sina Visitor System大格局：变动中的中国区域发展战略布局_起点中文网_小说下载
扫描下载起点读书客户端
　　中国区域发展总框架
区域经济发展战略是对特定区域经济发展的全局性的长远谋划，它具有综合性、全局性、阶段性和地域性的特点；而区域经济政策则是一国政府为改善经济活动的空间分布，促进国内各地区经济均衡和有效发展而实施的各项措施总称。区域战略侧重于空间格局的谋划，其确定的是一定时期内一个国家或区域内重点发展空间方向，而区域政策主要涉及政策工具的选择。区域战略是区域政策的主要依据，区域战略的实施需要区域政策的支撑。区域经济发展战略和区域经济政策对于区域经济发展的成功与否具有决定性意义。
改革开放初期，为了促进全国经济快速增长，中国实施沿海地区经济优先发展战略。这一战略的实施，有力地推动了中国沿海地区经济的快速增长，并带动了全国经济的大发展。但同时，也造成了地区间差距的急剧扩大。20世纪90年代后期，随着地区间发展差距的日益扩大，中国的区域发展战略与区域政策便转向了促进区域协调发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》指出：“实施西部大开发战略，促进地区协调发展。”《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对区域协调发展战略作出了全面阐述：“促进区域协调发展。根据资源环境承载能力、发展基础和潜力，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、享受均等化基本公共服务的要求，逐步形成主体功能定位清晰，东中西良性互动，公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。”并将四大板块的区域协调发展战略与区域政策表述为：推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展。
一、中国区域经济“四大板块”的发展规划
（一）推进西部大开发
西部地区12省1999年9月，中共十五届四中全会正式提出西部大开发战略，其西部大开发划定的范围包括：四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙古和广西12个省、市、自治区。同时规定，湖南湘西土家族苗族自治州、湖北恩施土家族苗族自治州和吉林延边朝鲜族自治州等，比照国家西部大开发有关政策实施开发。此后，国务院及有关部门、各级地方政府先后出台、制定并实施了一系列政策措施，以贯彻落实西部大开发战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对西部大开发战略作出了明确的战略部署。2009年末，西部地区的土地面积为686.7万平方公里，占全国总面积的71.5%；总人口36729.7万人，占全国总人口的27.9%。为了加强对西部大开发工作的组织和领导，根据中央决定，2000年1月国务院成立了西部地区开发领导小组。时任国务院总理的朱镕基任组长，国务院副总理温家宝任副组长，组成人员包括国家计委、国家经贸委、教育部、科技部等19个部门的主要负责同志。同年6月，领导小组成员增加至23个部门的主要负责同志。西部开发领导小组的主要任务是：组织贯彻落实党中央、国务院关于西部地区开发的方针、政策和指示；审议西部地区的开发战略，发展规划、重大问题和有关法规；研究审议西部地区开发的重大政策建议，协调西部地区经济开发和科教文化事业的全面发展，推进两个文明建设。领导小组下设办公室，在原国家计委单设机构，具体承担领导小组的日常工作。国务院西部开发办的主要职责是：研究提出西部地区开发战略、发展规划、重大问题和有关政策、法律法规的建议，推进西部地区经济持续快速健康发展；研究提出西部地区农村经济发展、重点基础设施建设、生态环境保护和建设、结构调整、资源开发以及重大项目布局的建议，组织和协调退耕还林（草）规划的实施和落实；研究提出西部地区深化改革、扩大开放和引进国内外资金、技术，人才的政策建议，协调经济开发和科教文化事业的全面发展，以及承办西部地区开发领导小组交办的其他事项。2008年3月政府换届后，国务院决定继续保留西部地区领导小组。撤销国务院西部开发办，有关职能部门由国家发展和改革委员会承担。
除此之外，国家还制定或批准了一批重点、特殊区域规划与政策，如《广西北部湾经济区发展规划》、《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》、《关于支持青海等省藏区经济社会发展的若干意见》、《关中—天水经济区发展规划》、《成渝经济区区域规划》等，以促进西部大开发战略的实施。
“十二五”规划纲要指出，要推进新一轮西部大开发。坚持把深入实施西部大开发战略放在区域发展总体战略优先位置，给予特殊政策支持。加强基础设施建设，扩大铁路、公路、民航、水运网络，建设一批骨干水利工程和重点水利枢纽，加快推进油气管道和主要输电通道及联网工程。加强生态环境保护，强化地质灾害防治，推进重点生态功能区建设，继续实施重点生态工程，构筑国家生态安全屏障。发挥资源优势，实施以市场为导向的优势资源转化战略，在资源富集地区布局一批资源开发及深加工项目，建设国家重要能源、战略资源接续地和产业集聚区，发展特色农业、旅游等优势产业。大力发展科技教育，增强自我发展能力。支持汶川等灾区发展。坚持以线串点、以点带面，推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中—天水、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。
（二）振兴东北工业基地
东北老工业基地2002年，中共“十六大”报告中首次明确提出：“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。”2003年10月，中共中央、国务院联合发布的《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》提出：“将老工业基地调整改造、发展成为技术先进、结构合理、功能完善、特色明显、机制灵活，竞争力强的新型产业基地，使之逐步成为我国经济新的重要增长区域。”这标志着振兴东北地区等老工业基地战略的全面启动。东北地区振兴规划的范围包括：辽宁省、吉林省、黑龙江省和内蒙古自治区呼伦贝尔市、兴安盟、通辽市、赤峰市和锡林郭勒盟（蒙东地区）（东北地区范围界定为东北三省）。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对东北等老工业基地振兴战略作出了明确的战略部署。2009年末，东北地区的土地面积为78.8万平方公里，占全国总面积的8.2%；总人口10884.6万人，占全国总人口的8.3%。
2003年12月，为实施东北地区等老工业基地振兴战略，加快东北地区等老工业基地发展，国务院决定成立国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组，领导小组组长由原国务院总理温家宝兼任。国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组的主要任务是：组织贯彻落实中共中央、国务院关于振兴东北地区等老工业基地的方针、政策和指示；审议东北地区等老工业基地振兴战略、专项规划、重大问题和有关法规；研究审议振兴东北地区等老工业基地的重大政策建议，协调东北地区等老工业基地经济社会全面发展。东北办是国务院振兴东北领导小组下设的办公室，在国家发展和改革委员会单设办事机构，具体承担领导小组的日常工作。其职责主要是研究提出东北地区等老工业基地开发战略、专项规划、相关政策法律法规、产业结构调整、重点基础设施建设、生态环境保护建议等。2008年，国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组撤销国务院振兴东北办，具体工作由国家发展和改革委员会承担。
此后，国务院及有关部门、各级地方政府先后出台、制定并实施了一系列政策措施，以贯彻落实东北等老工业基地振兴战略。为振兴东北老工业基地，近年来国家有关部门在项目投资、财税、金融、国有企业改革、社会保障试点、资源型城市转型试点、对外开放和基础设施建设等方面制定实施了一系列的政策措施予以配套。2005年6月，国务院办公厅发布了《关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》；2006年8月，继上海洋山、天津东疆保税港区之后，国务院正式批准设立大连大窑湾保税港区；2007年8月，国务院正式批复《东北地区振兴规划》；2009年，国务院先后批复了《辽宁沿海经济带发展规划》和《中国图们江区域合作开发规划纲要—以长吉图为开发开放先导区》，并发布了《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，从9个方面提出28条推进东北地区等老工业基地全面振兴的具体措施。2010年4月，经国务院同意，国家发展改革委员会正式批复沈阳经济区为国家新型工业化综合配套改革试验区。
“十二五”规划纲要指出，要全面振兴东北地区等老工业基地。发挥产业和科技基础较强的优势，完善现代产业体系，推动装备制造、原材料、汽车、农产品深加工等优势产业升级，大力发展金融、物流、旅游以及软件和服务外包等服务业。深化国有企业改革，加快厂办大集体改革和“债转股”资产处置，大力发展非公有制经济和中小企业。加快转变农业发展方式，建设稳固的国家粮食战略基地。着力保护好黑土地、湿地、森林和草原，推进大小兴安岭和长白山林区生态保护和经济转型。促进资源枯竭地区转型发展，增强资源型城市可持续发展能力。统筹推进全国老工业基地调整改造。重点推进辽宁沿海经济带和沈阳经济区、长吉图经济区、哈大齐和牡绥地区等区域发展。
（三）促进中部地区崛起
中部地区6省2004年3月，时任总理温家宝在政府工作报告中首次明确提出促进中部地区崛起。2006年4月，中部崛起的纲领性文件——《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》（中发[2006]10号）正式出台。中部地区主要包括山西、河南、湖北、湖南、安徽、江西6省。此后，国务院及有关部门、各级地方政府先后出台、制定实施了一系列政策措施，以贯彻落实中部地区崛起战略。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对中部崛起战略作出了明确的战略部署。2009年末，中部地区的土地面积约为102.8万平方公里，约占全国总面积的10.7%；总人口约35603.5万人，占全国总人口的27.0%。
2006年5月，国务院办公厅发布了《关于落实中共中央、国务院〈关于促进中部地区崛起的若干意见〉有关政策措施的通知》，提出了56条具体落实意见。2007年1月，国务院办公厅又下发了《关于中部六省比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发有关政策范围的通知》，明确指出中部六省26个城市比照实施振兴东北地区等老工业基地有关政策，243个县（市、区）比照实施西部大开发有关政策；2007年12月，国家发改委批准武汉都市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区；2009年9月，国务院发布了《促进中部地区崛起规划》；2009年12月，国务院正式批复《鄱阳湖生态经济区规划》；2010年1月，国务院正式批复了《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。2010年12月，经国务院同意，国家发改委正式批复设立“山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区”。
“十二五”规划纲要指出，要大力促进中部地区崛起。发挥承东启西的区位优势，壮大优势产业，发展现代产业体系，巩固提升全国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽地位。改善投资环境，有序承接东部地区和国际产业转移。提高资源利用效率和循环经济发展水平。加强大江大河大湖综合治理。进一步细化和落实中部地区比照实施振兴东北地区等老工业基地和西部大开发的有关政策。加快构建沿陇海、沿京广、沿京九和沿长江中游经济带，促进人口和产业的集聚，加强与周边城市群的对接和联系。重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展。
（四）鼓励东部地区率先发展
东部率先发展战略的首次明确提出是在2006年，当年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对鼓励东部地区率先发展作出了明确的战略部署。东部地区包括了北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南10个省市。2009年末，东部10个省份面积为91.6万平方公里。占全国总面积的9.5%；人口48442.9万人，占全国总人口的36.8%。
　　事实上，在改革开放之初，为了促进国家经济的快速增长，中国实施了以提高效率为主要目标的区域经济发展战略。首先实施的就是以东部沿海地区为重点的非均衡区域经济发展战略。自此以后，东部沿海地区经济获得了快速发展，并带动了中国整体经济的快速发展。自1999年以来，尤其是“十一五”以来，中国已经进入到了区域协调发展战略全面实施的新阶段。由此，国家在2006年首次明确提出了东部率先发展战略，其目的是为了充分发挥东部地区优势，使东部地区率先提高自主创新能力，率先实现经济结构优化升级和增长方式转变，率先完善社会主义市场经济体制，在率先发展和改革中带动帮助中西部地区发展。
在政策支持方面，国务院于2006年5月发布了《推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，批准天津滨海新区为全国综合配套改革试验区，先行试验一些重大的改革开放措施，同时设立天津东疆保税港区。随后，国务院相继批准设立了海口、宁波、厦门、深圳、青岛、广州、张家港、烟台、福州保税港区。2008年以后，国务院又相继发布、批准了一系列规划与政策，如《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业、建设国际金融中心和国际航运中心的意见》、《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴总体发展规划》、《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》等。
“十二五”规划纲要指出，要积极支持东部地区率先发展。发挥东部地区对全国经济发展的重要引领和支撑作用，在更高层次参与国际合作和竞争，在改革开放中先行先试，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列。着力提高科技创新能力，加快国家创新型城市和区域创新平台建设。着力培育产业竞争新优势，加快发展战略性新兴产业、现代服务业和先进制造业。着力推进体制机制创新，率先完善社会主义市场经济体制。着力增强可持续发展能力，进一步提高能源、土地、海域等资源利用效率，加大环境污染治理力度，化解资源环境瓶颈制约。推进京津冀、长江三角洲、珠江三角洲地区区域经济一体化发展，打造首都经济圈，重点推进河北沿海地区、江苏沿海地区、浙江舟山群岛新区、海峡西岸经济区、山东半岛蓝色经济区等区域发展，建设海南国际旅游岛。
另外，“十二五”规划强调指出，要加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度。
进一步加大扶持力度，加强基础设施建设，强化生态保护和修复，提高公共服务水平，切实改善老少边穷地区生产生活条件。继续实施扶持革命老区发展的政策措施。贯彻落实扶持民族地区发展的政策，大力支持西藏、新疆和其他民族地区发展，扶持人口较少民族发展。深入推进兴边富民行动，陆地边境地区享有西部开发政策，支持边境贸易和民族特需品发展。在南疆地区、青藏高原东缘地区、武陵山区、乌蒙山区、滇西边境山区、秦巴山—六盘山区以及中西部其他集中连片特殊困难地区，实施扶贫开发攻坚工程，加大以工代赈和易地扶贫搬迁力度。支持新疆生产建设兵团建设和发展。推进三峡等库区后续发展。对老少边穷地区中央安排的公益性建设项目，取消县级并逐步减少市级配套资金。实行地区互助政策，开展多种形式对口支援。
二、区域经济规划方案构想
为了协调区域经济发展，平衡区域发展差距，充分发挥地区区域特色和优势，使我国经济发展保持快速、持续、平稳、有序发展，在原来的区域发展规划的大格局下，又对区域经济发展作了大的构想。
（一）四大板块八大经济区构想
按照全国主体功能区规划标准，全国传统行政区划界限将被打破，包括各类政策以及考核模式等都将以功能区为单位；按照十一五中国区域的规划，全国将拟划分为四大板块八大经济区。
四大板块：就是东部、中部、西部和东北地区这四大板块。八大经济区指的是：
（1）东北综合经济区。包括辽宁、吉林、黑龙江。重型装备和设备制造业基地；保持能源原材料制造业基地的地位；全国性的专业化农产品生产基地。
（2）北部沿海综合经济区。北京、天津、河北、山东。最有实力的高新技术研发和制造中心之一；加速区域一体化进程。
（3）东部沿海综合经济区。上海、江苏、浙江。最具影响力的多功能的制造业中心；最具竞争力的经济区之一。
（4）南部沿海综合经济区。福建、广东、海南。最重要的外向型经济发展的基地；消化国外先进技术的基地；高档耐用消费品和非耐用消费品生产基地；高新技术产品制造中心。
（5）黄河中游综合经济区。陕西、山西、河南、内蒙古。最大的煤炭开采和煤炭深加工基地、天然气和水能开发基地、钢铁工业基地、有色金属工业基地、奶业基地。
（6）长江中游综合经济区。湖北、湖南、江西、安徽。以水稻和棉花为主的农业地区专业化生产基地及相关深加工工业；以钢铁和有色冶金为主的原材料基地；武汉“光谷”和汽车生产基地。
（7）大西南综合经济区。云南、贵州、四川、重庆、广西。以重庆为中心的重化工业和以成都为中心的轻纺工业两大组团；以旅游开发为龙头的“旅游服务业—旅游用品生产”基地。
（8）大西北综合经济区。甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆。重要的能源战略接替基地；最大的综合性优质棉、果、粮、畜产品深加工基地；向西开放的前沿阵地和中亚地区经济基地和特色旅游基地。
（二）三大地带十大综合经济区构想
现阶段，我国经济发展状况已经发生了很大变化。针对现行的区域规划方案存在的一些明显缺陷，国务院发展研究中心的报告提出，目前在统筹区域发展的要求和区域一体化进程加速发展的情况下，重新考虑划分中国的综合经济区。
报告设想的新“三大地带”、十大综合经济区划分方案如下。
1.东北及东部沿海地带分为4个综合经济区
（1）东北综合经济区。包括辽宁、吉林和黑龙江3省。重点是建设成为全国重型装备和设备制造业基地，保持能源原材料制造业基地的地位。农业以玉米、大豆和甜菜为主，建设成为全国性的专业化农产品生产基地。
（2）北部沿海综合经济区。包括北京、天津、河北和山东4省市。充分发挥人才、知识密集以及信息中心的优势地位，建设成为全国最有实力的高新技术研发和制造中心；以京津大都市圈和山东半岛城镇群为依托，加速区域一体化进程，尽快形成又一个具有世界影响的城镇群。
（3）东部沿海综合经济区或长江下游综合经济区。包括上海、江苏和浙江三省市。建设成为具有国际影响力的世界性金融中心，全国最具影响力的多功能制造业中心，特别是轻工业装备产品制造中心，以及高新技术研发和制造中心。
（4）东南沿海综合经济区。包括广东、福建、海南3省。建设成为全国最重要的外向型经济发展的基地，消化国外先进技术的基地，全国最大最重要的高档耐用消费品非耐用消费品生产基地，具有全国意义的高新技术产品制造中心。
2.中西部地带分为3个综合经济区
（1）黄河上中游综合经济区。包括陕西、甘肃、宁夏、山西与河南5省区。建设成为全国最大的煤炭开采和煤炭深加工基地、天然气和水能开发基地、钢铁工业基地、有色工业基地。以西安、兰州为核心进一步聚集生产要素，建成中西部装备制造业中心、高新技术产业密集发展区。
（2）长江上中游综合经济区。包括四川、重庆、湖北、湖南、安徽和江西等6省市。建设以水稻和棉花为主的农业地区专业化生产基地以及建立在农产品基础上的深加工工业。建设以钢铁和有色冶金为主的原材料基地，全国第三大汽车工业基地（武汉）和其他交通设备工业基地（重庆的摩托车制造）。
（3）珠江上中游综合经济区。包括云南、贵州和广西3省区。建设成为中草药和生物制品研发与生产基地，以桂林山水、昆明春城风光、贵州黄果树瀑布以及少数民族风情为特色内容的沿珠江旅游风景带。
3.远西部地带分为3个综合经济区
（1）内蒙古综合经济区。包括内蒙古1省区。充分发挥煤炭、天然气和水能等能源资源的优势，强化资源的大规模开采力度，尽快成为全国新的能源生产基地；积极发展高载能原材料工业；保护和利用好天然草场资源，减少牧民数量，实行集约化的家庭庄园式开发利用，积极发展沙产业，建设若干沙产业基地。
（2）新疆综合经济区。包括新疆1省区。建设全国最大的棉花生产基地，大力发展绿洲农业，建设具有优势的瓜果、棉花和西红柿种植业生产基地；加快发展农产品深加工工业，如葡萄酒酿造业、果品加工业和纺织业；加强石油天然气资源的勘探与开发，建设全国石油生产最大的接续地；建立沙产业基地。
（3）青藏高原综合经济区。包括青海和西藏2省区。主要任务是世界屋脊的生态环境保护。选择优势资源（如天然气、盐湖资源、有色金属开采等）开发，并采取保护式的开发方式，避免小规模、分散式的资源开发模式。发展现代草原畜牧业、围栏畜牧业以及特色民族风情旅游业。3.中国正在形成6个核心经济圈带
（1）长三角经济区。长三角包括上海市、江苏省8个城市和浙江省6个城市，共计15个城市，以后又有浙江台州市加入了长三角城市经济协调会，即所谓的“15+1”。以沪杭、沪宁高速公路以及多条铁路为纽带，形成一个有机的整体。
（2）珠三角经济区。珠三角是内地沿海南部通向世界的重要门户地区。近年来提出了“泛珠三角”的概念，其包括广东、福建、江西、湖南、广西、海南、四川、贵州、云南9个省区和香港、澳门2个特别行政区，简称“9+2”。
（3）黄三角经济区。范围包括东营和滨州两市全部以及与其相毗邻、自然环境条件相似的潍坊北部寒亭区、寿光市、昌邑市，德州乐陵市、庆云县，淄博高青县和烟台莱州市。总面积2.65万平方公里，占全省的1／6。
（4）海西经济区。经济区以福建为主体，涵盖浙江、广东、江西3省的部分地区，南北与珠三角、长三角两个经济区衔接，东与台湾岛、西与江西的广大内陆腹地贯通，人口约为万人，预计建成后的经济区年经济规模在1.7万亿元以上。
（5）成渝经济区。幅员面积约15.5万平方公里，常住人口8000多万，以重庆、成都两个城市为龙头，以14个沿高速公路、快速铁路、黄金水道的城市，和重庆“1小时经济圈”的23个区县为载体，GDP占西部总量30%。
（6）北部湾经济区。地处中国沿海西南端，由南宁、北海、钦州、防城港四市所辖行政区域组成，面积4.25万平方公里。
三、中国区域战略和区域政策的设定
（一）树立科学发展观，制定新时期的区域政策目标
当前，中国确定了在2020年实现全面建成惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的发展目标；人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。实现这一目标面临着人口增长、能源供应、生态环境和自然资源等对经济增长越来越强的约束。为此，党中央、国务院提出，要树立和贯彻落实科学发展观，大力实施科教兴国战略，走一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路；要坚持统筹城乡发展，统筹区域发展，统筹经济社会发展，统筹人与自然和谐发展，统筹国内发展和对外开放，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，构建和谐社会。
制定和实施区域发展政策，必须要围绕国家总体目标，必须以全面建成小康社会、构建和谐社会、落实“科教兴国”战略和可持续发展战略为主线，站在国家利益的高度，从总体上解决中国区域发展的重点、布局和体制、机制问题，建立适合中国国情的区域发展政策体系，发挥其对区域发展的指导和规范作用，实现又好又快的发展。新时期的区域发展总体战略必须体现3个原则：（1）效率与公平统一；（2）人与自然和谐；（3）地区之间良性竞合。
　　（二）科学把握区域发展总体战略的框架结构
区域发展总体战略可概况为1334的框架。即贯彻1个总体要求，完善3个基础环境，推行3类区域政策，健全4类协调机制。
1.一个总体要求
区域总体发展战略在当前阶段的总体要求和主体内核就是要促进区域协调发展。区域协调发展就是要保障资源在空间上的最优配置，充分发挥各个地区的自身优势和发展积极性，发掘各个地区的发展潜力，促进各地区之间形成优势互补、分工协作、相互促进、良性互动的协调关系。区域协调发展是国民经济平稳、健康、高效运行的前提，是科学发展的重要内容与任务，是实现可持续发展的前提。促进区域协调发展，是改革开放和社会主义现代化建设的战略任务，也是全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会的必然要求。
根据科学发展观的要求，全面把握区域协调发展的内涵，必须坚持以人为本，必须体现全面协调可持续发展，必须有利于构建社会主义和谐社会。区域协调发展的内涵主要包括以下三方面。
第一，各地区比较优势能得到合理有效的发挥，和而不同，各展所长，促进效率的提升。不同地区的条件不同，比较优势也不同，只有各地区的比较优势充分发挥了，才能实现全国整体利益的最大化。消除区域间的利益冲突，实现区域间的优势互补，互利互惠，是促进区域协调发展的重要内容，也是衡量区域协调发展程度的重要标志。因此，在实际工作中，应努力促进各地区特色经济的发展，通过“和而不同”的分工协作，良性互动，提高国家经济总体的竞争力，实现国民经济总体效益最大化。
第二，各地区人民都能享有均等化的基本公共服务，地区间人均生产总值差距控制在适度范围内，促进公平地实现。地区人均生产总值是衡量地区之间发展差距的重要指标，在一定程度上反映着地区间发展的协调性。不能把促进区域协调发展，简单地理解为缩小地区间生产总值的差距，这实际上是不可行的。随着人口的流动和欠发达地区的经济发展，各地区人均生产总值的差距是可以缩小的。现阶段我国在这方面的主要任务是，遏制地区间人均生产总值扩大的趋势，使之保持在一定的限度内。基本公共服务主要是指义务教育、公共卫生和基本医疗、社会保障、社会救助、促进就业、减少贫困、防灾减灾、公共安全、公共文化等。提供这些服务是政府义不容辞的责任。这种服务不应因地区的不同、人群的不同而有明显的差异。
第三，各地区人与自然的关系处于和谐状态，促进环境友好。各地区的经济发展、人口数量、产业布局要与本地区的资源承载力相适应，保证经济发展与人口、资源、环境相协调。宜发展则发展，不宜发展则不发展。我国生态环境整体上比较脆弱，许多地区的经济和人口承载能力较低，既要促进欠发达地区的经济发展，努力缩小地区差距，同时也要做到开发有度、开发有序、开发可持续，切实保护好生态环境。
2.三个基础环境
（1）建设全国统一市场。要充分发挥市场配置资源的基础性作用，消除阻碍生产要素自由流动的各种制度和人为因素，通过促进生产要素在区域间的自由流动，促进资源和要素在国土空间上的优化配置，提高各类资源的投入产出效率，进而促进各区域利益的最大化。
（2）促进区域基本公共服务均等化。由以往强调控制区域间经济总量的差距，转向强调缩小不同地区间的公共服务和居民收入水平的差距，这是完善区域政策框架的一个重要指导原则，体现了“以人为本”的发展理念。内陆欠发达地区不追求经济发展水平跟沿海发达地区一样，但公共服务水平应该跟东部地区大致一样。实现区域间公共服务均等化，要求规范各级政府职能，政府从市场已经具备功能的经济调节领域退出来，转向主要提供公共产品和公共服务；财政资金从生产性和盈利性领域退出来，投向教育、医疗、社会保障、环保等公共事业；随着财力的增长还需要加大转移支付力度。
（3）实施全国普适性的环保规制。要按照科学发展观的要求，在全国实施严格统一的环保标准，实施标准统一、污染排放总量控制的环保制度。把环境治理政策的重点应放在控制“源头污染”上。同时针对不同功能区环境问题本身的特性以及环境问题产生的背景等多种因素，按照不同功能区的资源环境承载能力、环境容量、生态功能等，将污染排放总量细分到不同的区域。在此基础上，探索引入排污权交易制度。由此，需要建立环境与发展的综合决策制度，把环境保护的要求落实到其他政策的制定和执行之中，使各地区在制定区域经济和社会发展规划、土地利用规划，以及在调整产业结构和生产力布局时，能够充分考虑它们的生态环境影响，实现环境保护与经济社会发展的有机统一。
3.三类区域政策
从政策操作层面看，中国区域政策的地域框架应该区分三个不同层次：第一个层次是划分若干个大区，以此作为国家统筹安排和部署全国经济布局的地域单元；第二个层次是划分不同的功能区，以此作为国家差异化分类管理的地域单元；第三个层次是划分不同的问题区，以此作为国家区域调控与援助的地域单元。这三类区域政策需要统筹并进，互相配合，各有侧重。
（1）依托“四大板块”的区域发展总体政策。从区域空间侧面对经济社会发展进行合理布局，是经济发展战略和国民经济与社会发展规划的重要内容，亦是区域发展总体战略的“纲”。“四大板块”的空间架构是区域发展总体战略的基本空间骨架。
四大板块的发展定位、发展重点、政策导向都各不相同，即西部地区要增强自我发展能力，侧重重大基础设施建设和生态环境建设，改善西部地区投资环境，培育发展有优势资源（能源、矿产资源、旅游资源和人文资源）支撑的特色产业，加大人力资本投资力度；东北地区要在改革开放中实现振兴，侧重结构调整和国有企业改组改造，扩大对外开放，特别是加强与毗邻国家的经济技术合作，建设具有比较优势的装备制造、原材料、农产品深加工基地，推进资源型城市经济转型；中部地区要在发挥承东启西和产业发展优势中崛起，侧重依托现有基础，提升产业竞争力，构建综合交通运输体系，发展物流和商贸业，完善市场体系；东部地区要增强国际竞争力和可持续发展能力，侧重提高自主创新能力，加快形成一批自主知识产权、核心技术和知名品牌，促进加工贸易升级，提高外向型经济水平，增强国际竞争力。
（2）基于功能区的差异化分类管理政策。①功能区的类型。功能区总体上可以划分为两个体系，即主体功能区体系和特殊功能区体系。主体功能区进一步细分为优化开发区、重点开发区、限制开发区、禁止开发区。特殊功能区进一步细分为多种类型，包括生态保护区、蓄滞洪区、粮食主产区、能源区、污染防治区、基础设施共建区、旅游休闲区等等。②主体功能区的分类管理政策。 “十一五”规划纲要提出了推进形成“主体功能区”的要求，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力不同，主体功能定位也应有所差异：优化开发区域要着力提高产业的技术水平，化解资源环境瓶颈制约，提升参与全球竞争的层次；重点开发区域要充实基础设施，吸纳资金、技术、产业和人口集聚，加快工业化和城市化步伐，提升区域辐射功能；限制开发区域要实行保护优先、适度开发的方针，加强生态环境整治，适度发展特色经济，引导超载人口有序向外转移；禁止开发区域要依据法律法规和相关规划规定实行强制性保护，严禁不符合功能定位的开发建设活动。要实现主体功能区定位，关键要调整完善相关政策，要从财政政策、投资政策、产业政策、土地政策、人口管理政策、环境保护政策、绩效评价和政绩考核等方面来体现因地制宜、分类管理的原则，促进主体功能区的形成。③基于各类特殊功能区的分类管理政策。作为完整的区域发展政策来看，需要对生态保护区、蓄滞洪区、粮食主产区、能源区、污染防治区、基础设施共建区、旅游休闲区等特殊功能区也制定相应的政策，指导这些区域良性发展。
（3）治理和扶持问题区域的区域政策。从国际经验看，中央区域政策大多是针对问题区域而有针对性设计的，其目的也是缩小地区差距，促进区域协调发展。当前，我国的问题区域大体可以分为五类，即欠发达地区（含贫困地区、革命老区、民族地区）、萧条地区（资源枯竭型城市、处于衰退中的老工业基地等）、各种矛盾交融的边境地区、生态脆弱或环境污染区、膨胀地区。随着人口、要素和产业的不断集聚，一些大都市区的膨胀问题也将日益突出。在问题区域划分方面，我国目前只确定了贫困地区界限，基本还没有对其他问题地区的划分框架。
4.四种协调机制
区域协调发展，除依靠科学布局、制度建设、政策支持，还有赖于区际良性协调互动机制的健全，最主要的是市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制四种机制。
（1）市场机制。市场机制是实现区域协调发展的根本途径。区域发展不平衡是自然、历史、经济和政治的各种因素综合作用的结果，与市场经济体制不完善、市场配置资源的作用没有充分发挥有很大关系。在社会主义市场经济条件下，推进区域协调发展，首先必须打破地区封锁，加快建立全国统一市场，实现生产要素在区域间自由流动和产业转移，而不是再靠行政命令调拨资源，靠计划安排项目来实现。
（2）合作机制。合作机制是实现区域协调发展的重要途径。合作机制就是在区域之间，由政府搭台、企业唱戏的机制。总的来说，中西部地区具有资源优势，东部地区具有资金、技术、人才优势，这些优势要在合作中得到最佳配置，避免资源大跨度大规模调动，降低全社会运输成本和交易成本。要探索建立制度化的区域合作机制，开展多层次、多形式、多领域的区域合作，要加强统筹协调，避免重复建设和资源浪费。还要充分发挥政府和中介机构的作用，建立区域合作的服务体系，鼓励区域合作方式创新。鼓励和支持各地区开展多种形式的区域经济协作和技术、人才合作，形成以东带西、东中西共同发展的格局。
（3）互助机制。互助机制是实现区域协调发展的重要补充。互助就是先富帮后富，这是中华民族的优良传统，是社会主义优越性的重要体现，也是新中国多年的实践。要鼓励发达地区采取对口支援、社会捐助等多种方式帮扶欠发达地区。在互助方式上，要在继续搞好资金和项目援助基础上，加大技术和人才援助力度，将外生援助转化为内生机制。
（4）扶持机制。扶持机制是实现区域协调发展的重要手段。仅靠市场机制、合作机制、互助机制，区域发展不平衡的问题在短时间内仍很难解决。在这三个机制充分发挥作用基础上，加大政府特别是中央政府的调节力度，才能更好地促进社会公平，保障全体人民共享改革发展成果；才能从全局和战略的高度保护好重要生态功能区，使中华民族的生存空间得到保护和改善；才能更好地提供公共服务，创造良好的生活环境和公平的起点。要按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度。
（三）政府积极推进区域政策公平
要坚持实施区域发展总体战略，就要前瞻性、全局性地谋划好未来全国人口和经济的基本格局，引导形成人口、经济、资源环境相互协调，公共服务和人民生活水平差距不断缩小的区域协调发展格局。
要加快推进我国基本公共服务均等化工作，进一步加大中央财政在基本公共服务方面的转移支付力度，着力提高中西部欠发达地区和农村地区的基本公共服务水平，努力实现基本公共服务的“底线完全平等”。
（四）探讨标准经济区划分的可能性
在已有的四大板块和主体功能区划分的基础上，划分出更具实际工作指导意义的标准区域。这个层次的经济区划是最实用、最关键、最基础的经济区划，是奠定整个空间经济布局的基础。划分方法可以县为基本单位，根据自然条件的同质性、要素禀赋的相似性、产业发展的关联性、人均公共支出、人均基本公共服务水平等指标，将若干临近的县域划分为一个标准经济区。在更好落实中央财政转移支付和人均基本公共服务均等化方面，标准经济区可以作为一个基本的空间依据和操作工具。
　　一、中国区域协调发展战略实施效应总体评价
总体来看，中国区域协调发展战略与政策的实施有效地促进了中国经济增长，并促使中国区域经济呈现出收敛趋势。
（一）全国及各区域经济总体保持快速增长态势
年，中国人均GDP年均增长率达到9.1%，劳均GDP年均增长率则达到了10.3%。东部地区、中部地区、西部地区、东北地区四大板块也保持了高速增长，下列表中列出年及“十一五”以来各板块的人均GDP与劳均GDP的年均增长速度。
（二）四大板块间相对差距呈现缩小趋势
在全国各地区经济保持快速增长的同时，四大板块间相对差距趋于缩小。年，四大板块间的人均GDP与劳均GDP的变异系数、基尼系数、σ系数变动趋势均呈现出较为明显的倒“U”型。其中，劳均GDP的变异系数、基尼系数、σ系数均在2003年出现拐点，而人均GDP这三个系数变动的转折点则滞后一年出现于2004年。这一现象表明，以2004年为拐点，中国东、中、西及东北四大板块间以人均GDP衡量的相对差距趋于缩小。而以劳均GDP衡量的相对差距自2003年就已呈现缩小趋势。
（三）中国区域协调发展战略对各板块影响效应不一
西部大开发战略的实施有效地促进了中国及西部地区经济增长，但同时使得东北地区的经济发展相对滞后，中部地区受到不显著的促进作用，而同时东部地区增长则显著地落后于西部地区。东北等老工业基地振兴战略在较长时期内有效地促进了东北地区经济增长，有助于中国区域经济差距的缩小，但短期效应并非如此。同时，东北等老工业基地振兴战略对于其他板块没有明显的影响效应。中部崛起战略的实施虽然对于中部地区经济增长与发展起到了一定的积极推动作用，但却与中国整体经济增长呈现出明显的负相关关系。中部崛起战略的实施对西部地区、东部地区的经济增长均没有明显的影响作用。东部地区率先发展战略的实施有效地促进了中国整体经济增长，同时有利于中国区域经济差距的缩小，并且这种效应可以持续较长时间。
二、区域协调发展政策调整面临的主要问题
（一）促进区域增长与协调发展的动力因素需要进一步改善中国区域经济增长的动力因素主要来源于以下几个方面：（1）物质资本存量水平的提高，特别是第二产业物质资本存量水平的提高。（2）劳动者素质的提高，尤其是大专及以上学历人员数量的增加与从业者素质的提高。（3）交通基础设施的改善，尤其是以高速公路为代表的高等级公路的发展。而在经济发展过程中，产业结构转换效应并不明显，市场化改革滞后、企业家的创新精神培养不力、技术创新与改革动力不足，以及政府规模的过度扩张都是制约中国经济发展的主要因素。因此，在今后的发展过程中，应强化促进经济增长与区域差距缩小的动力因素。改善投资环境，努力提高政府效率，把经济增长由主要依靠物质资本投资等作为动力因素转向以劳动者素质、经济效益的提高等经济增长综合质量的提高为主要动力。
（二）四大板块公共财政能力差距较大，自我发展能力不均衡近年来，四大板块地方财政收支状况整体改善，各区域自我发展能力有所增强，但四大板块公共财政能力差距较大，尤其是中西部地区公共财政资力远弱于东部地区。2009年，人均地方财政收入最高的东部地区是人均财政收入最低的中部地区的2.74倍；人均财政支出最高的东北地区是人均财政支出最低的中部地区1.58倍。从人均财政收支比例来看，东部地区最高为0.75，东北地区为0.45，而中部地区与西部地区居末，分别为0.40和0.34，东部地区的再生能力较强，而中西部地区的自生能力较弱，各板块间自我发展能力不均问题突出。
（三）四大板块整体发展的差距未解决的同时，内部差距逐步扩大从目前情况来看，四大板块之间相对差距虽然呈现出下降趋势，但全国总体经济格局并没有发生根本改变。东部地区经济总量在全国仍占绝对优势。而与此同时，四大板块内部各省份间的经济差距并没有出现完全同步缩小趋势。西部地区内部差距逐渐拉大，已经形成了两个分别向高水平和低水平演进的趋同集团，且稳定性很高。中国各省份内部差距也较大，并且省内差距并没有随着各省份发展水平的提高而减小。
（四）各区域城市化水平不平衡
中西部地区重点区域带城市化是促进经济持续增长的动力之一。与经济发展的区域不平衡性一样，中国城市化发展水平也存在很大的地区差异性。目前，东部地区已进入城市群带动经济发展的时代，长三角、珠三角和京津冀三大都市区2009年对中国经济的整体贡献率超过40%，已经成为中国经济阶梯式发展的动力源区。而中西部地区尚未出现较为成熟的城市群，各中心城市的带动力较弱。例如，从经济总量看，2009年长三角的名义GDP为72494.1亿元，珠三角为32147.0亿元，而西部地区的关中—天水经济区只有5636.6亿元，仅分别相当于长三角的7.8%、珠三角的17.5%；从名义人均GDP来看，2009年长三角为49131元、珠三角为67407元，而关中—天水经济区只有19776元，仅相当于长三角的40.3%、珠三角的29.3%。
（五）区域间基本利益关系尚未理顺
目前，中国逐步形成了政府、企业、居民和非政府组织等多元利益主体，都在追求各自利益的最大化。但目前还缺乏科学、规范地协调区域利益的制度框架，市场机制发挥的作用还不充分，再加之管理体制的不健全及法律制度环境的不完善等，制约着区域间利益关系的协调。区域间的利益更多表现为区域政府的利益，而对于居民和非政府组织的利益关注不够。
（六）国家区域政策的规范性有待进一步提高
中国目前区域政策以行政手段为主，随意性很大；相对而言，法律手段非常少。这既与法治建设很不完善、公众参与程度落后有关，也于传统治理方式的传承、官员的任期及升迁导致的行政短期行为有关。
区域政策执行过程中多头管理问题严重。目前，中国区域政策的执行一般涉及几十个相关部门，经常出现一种事务同时由多个部门进行管理的现象。由于各职能部门协同不够，造成这些政策措施的实施效果并不理想。
（七）主体功能区的推进是区域协调发展面临的重要约束条件推进形成主体功能区是国家“十一五”规划《纲要》提出的一项重要战略举措。国家“十二五”规划《纲要》指出：“实施主体功能区战略。按照全国经济合理布局的要求，规范开发秩序，控制开发强度，形成高效、协调、可持续的国土空间开发格局。”实施主体功能区战略是落实科学发展观和转变经济发展方式的具体安排，旨在通过区分不同空间单元的主体功能促进人与自然和谐的发展。主体功能区的推进将会与四大板块的区域协调发展战略相互影响，而推进主体功能区的差别化政策与实施效果面临巨大挑战。在经济全球化、国内区域经济一体化加快的背景下，国家推进主体功能区的差别化政策与实施效果面临很大的不确定性。多数地方政府和部门关心的主要是国家能够给予哪些优惠政策及其执行力度的大小。缺乏对主体功能区规划工作本身的深入认识。同时，现阶段中央及地方政府的经济实力与管理能力等因素也将对此产生重要影响。而中央和地方政府目标取向上的不一致，更增加了主体功能区规划实施推进的难度。
三、中国区域协调发展政策调整方向
（一）进一步规范区域政策调控手段，建立健全区域政策体系要进一步完善区域政策调控手段。要加快区域协调发展条例的研究制定工作，尽快出台相关法律法规，促进中国区域政策的科学化与规范化；进一步规范转移支付，形成以一般转移支付为主、辅以专项转移支付的转移支付格局。
要合理界定中央和地方政府的职责分工。要合理划分中央与地方政府在区域开发方面的事权与财权。对于不同区域间的利益主要由中央政府进行协调，而本区域中各主体间的利益则主要由地方政府负责协调。要制定中央与地方政府责权对等的资金投入政策。
（二）着力解决关键问题，促进区域健康发展
要加快已有政策的落实力度。中国目前的许多区域政策仍然停留在战略层次，政策的可操作性不足。今后应关注区域政策的具体化，着重解决操作层面的问题，使区域政策更加具有可操作性。对于涉及多个省份且真正关系全局的区域规划，中央政府要切实执行，搞好规划实施的配套工作；而对于那些仅有局部意义的规划，则由各省（直辖市、自治区）负责落实。
要积极促进人口与产业在空间分布上的适度均衡。改革开放以来，中国的经济活动持续向东部地区集中，而四大板块人口分布却保持相对稳定。由此形成工业生产与能源、原材料产业及就业岗位与人口分布的不协调。必须合理调整国家的产业空间布局，适度控制东部地区开发强度，加快促进产业结构优化升级，防止特大城市面积过度扩张，在转变经济发展方式、调整经济结构和自主创新中走在全国前列；提高中西部地区产业配套能力，积极承接国内外产业转移，在中西部和东北地区创造更多的就业机会；加快户籍及社会保障制度改革，促使各地区产业布局与要素禀赋基本协调、人口与产业在空间上的适度均衡。
要构建良好的区域利益协调机制与实现途径。在某种程度上讲，区域利益的协调机制与实现途径在相当大的程度上决定了一项区域政策实施的效果。要构建协调目标明确、协调内容充实、协调主体广泛、协调手段与途径有效、协调程序完整的区域利益协调机制与实现途径，促进区域协调发展。
要重视培育区域的自我发展能力。单纯依靠国家的扶持政策不足以支撑区域的长期健康发展，必须提高区域自我发展能力。应切实提升各区域在硬环境、软环境、产业配套能力以及自身财力等方面的实力。
要积极推进重点区域发展，培育新的区域经济增长极。2010年中国城市化水平达到47.5%，2012年，中国城市化水平已经超过50%，已处于以都市区化带动城市化、进而带动经济发展的新阶段。东部地区已经形成了几个较为成熟的城市群，长三角、珠三角和京津冀三大都市区已经进入了多个大都市区的空间联合阶段。而在中西部地区和东北也有可能形成一批支撑中国经济持续高速增长的新的主导地区。要充分发挥重点经济区的带动作用，培育区域经济增长极，促进区域经济的快速协调发展。要高度重视资源环境问题。目前，全国生态环境由基本良好转化到总体恶化，资源环境承受的压力日益增强。受经济危机的影响，东部地区向中西部产业转移的步伐进一步加快，中西部地区经济发展缓慢、技术相对落后、生态环境脆弱在承接产业转移的过程中，要防止高耗能高污染企业转移，以免加剧生态环境恶化。
实施更加具有针对性的差别化政策要对不同的区域区别对待，按照规范化的援助机制，实行差别化的国家援助政策。要完善相关的财政政策、投资政策、土地政策、产业政策、人口管理政策、区域补偿政策以及绩效评价和政绩考核体系。对处于不同发展阶段和承担不同主体功能的区域“分类指导，区别对待”。从规范国土空间开发秩序角度来看，不同的区域承担着不同的主体功能，同时，目前中国不同区域所处的发展阶段也不完全相同。今后应着力提高东部和东北的城镇化质量，重点是以现代化为主要内容的城市化，强化城市功能，推进城乡整体的现代化。高度重视东部发达地区大都市区“膨胀病”问题，及早预防和治理；中西部地区在大力提高城镇化进程的同时，提高中心城市的经济能量和对整个区域的辐射和带动作用。促进大中小城市和小城镇协调发展。
要合理调节四大板块内部的发展差距问题。目前中国区域支持政策“泛化”，区域政策对四大板块内各省份具有普适性，区域内各地区的状况千差万别。国家实行的支持政策应该较好地体现这种差别性，重视对东、中、西、东北四大板块内部低收入省份的扶持力度，以增强区域内省之间、地区之间发展的协调性。
　　四、中国区域经济“四大板块”政策调整的重点
（一）切实提升东部地区国际竞争力
东部地区率先发展战略实施前后，物质资本、人力资本等均能有效地促进东部地区经济效率的提高，就业的空间密度与东部地区经济效率的提高负相关，而技术创新对东部地区经济效率的作用在东部地区率先发展战略实施前后发生了反转，由该战略实施前的负向作用变为正向作用。东部地区内部各区域间物质资本、人力资本等的收敛，有助于劳均GDP差异的收敛。同时，技术创新、出口、FDI、就业的空间密度的变化均与东部地区经济发展密切相关。虽然东部地区率先发展战略明确提出并实施后，东部地区传统的依靠大进大出的经济增长方式有所改变，逐步转向了依靠产业结构转换效应，技术创新与增强本地集聚经济为内生动力，但这几个方面对于经济增长的促进作用还并不十分明显，需要进一步加强。政府服务效率的降低，是抑制东部地区经济进一步发展的制约因素之一。
作为中国的率先发展地区，东部地区在保持自身经济协调发展的同时，有必要在经济增长质量方面走在全国的前列。东部地区内部区域政策调整方向和重点在于：
1.鼓励技术创新，构建创新型区域
鼓励技术创新，提高自主创新能力，增强核心竞争力，是实现东部地区经济率先发展的根本动力。只有东部地区创新水平提高了，才能带动中国整体创新能力的提高。继续深化改革，加快自主创新步伐，以企业为主体，积极构建区域创新系统。促进企业、高校、科研机构之间的知识交流和技术转移，努力提高东部地区的自主创新能力。在利用外资方面继续引进国外先进技术和管理经验，提高外资利用的质量和效益，积极做好引进技术的消化、吸收和创新，提升在全球产业分工中的地位，增强国际竞争力。
2.加快产业结构调整升级步伐，积极承接国际产业转移
要充分发挥高新技术人员相对集中、技术水平高、产业配套好的优势，优先发展高新技术产业和具有比较优势的先进制造业和现代服务业，努力发展精深加工以及高端服务和产品，主动引导劳动密集型和一般低附加值产业向中西部地区转移，提高经济增长质量和效益。要有选择地承接国际产业转移，不仅关注FDI的数量和规模，更要提高承接国际产业转移的质量。
3.积极调整进出口结构
要提升进口质量和效益。进口技术设备要注重吸收消化能力的提高，减少重复进口。利用进口数量和期货贸易机制，争取较大的定价权，积极规避国际市场价格风险。
要加快企业自主创新步伐，积极推动高新技术产品研发，提高高附加值产品、核心技术产品以及自主品牌产品的出口比重。优化出口产品结构。要使劳动密集型产品出口向技术知识型产品出口转变、资源性产品出口向高附加值型产品出口转变、加工生产型出口向品牌创新型出口转变。要积极开拓新兴市场，通过外贸市场的多元化减少国际经济危机的冲击，提高抗击风险能力。
4.积极治理“都市膨胀病”
“膨胀病”主要是经济活动过于集中与产业布局过度拥挤而产生的区域问题，“都市膨胀病”是发达的城市地区发展过程中需要面对的一个突出问题。东部地区率先发展战略实施前后，东部地区出现了集聚不经济现象，“都市膨胀病”是东部发达城市地区今后面临的一个重要问题。完善城市规划编制、执行、监督和民主管理体制，制定科学合理的城市领导政绩考核制度和考核体系，城市领导的政绩考核，要对城市在经营、管理、规划城市的发展中所做的工作业绩进行全面考核和评估，要全面地将环境保护、资源节约，社会发展、人文指标列入领导干部政绩考核体系中；改善都市区发展环境，加强城镇密集地区的整体协调，要按照互惠互利、优势互补、共同发展的原则，在尊重和兼顾都市区内各方利益的基础上，加强协调和协作；采取各种手段解决大都市圈的交通拥堵问题，如构筑一体化的大都市区交通圈，优先发展公共交通，在大都市区范围内建立以步行交通为主的次中心，利用经济杠杆限制和引导家用汽车的使用，采用先进技术有效疏导交通等，通过经济手段切实解决城市环境污染问题等。
5.提高政府服务效率
前面章节分析结果表明，东部地区率先发展战略实施后，东部地区政府服务效率有所降低，这无疑会成为抑制东部地区经济进一步发展的制约因素之一。完善科学民主决策机制，健全政府职责体系，提高经济调节和市场监管水平，强化社会管理和公共服务职能，促进政府职能的进一步转变和行政效率的进一步提高。充分发挥好政府的主导作用，为构建创新型区域做好服务。加强政府间的合作和沟通，以协调东部地区与中西部地区间的产业转移。
（二）大力促进中部地区崛起
中部崛起战略的实施虽然对于中部地区经济增长与发展起到了一定的积极推动作用，但却与中国整体经济增长呈现出明显的负相关关系，其可能的原因在于：中部崛起战略实施时间较晚，而政策效应一般具有一定的滞后期，中部崛起战略所制定的各项政策效应尚未完全显现。同时，中国目前的许多区域政策仍然停留在战略层次，政策的可操作性不足，这也制约了中部崛起战略各项政策效应的发挥。由中部崛起战略的实施对中部地区内部经济差距状况的检验及二次差分结果表明，中部地区经济发展的动力优势主要体现在物质资本存量水平的提高及劳均受教育水平的变化方面。从促进中部地区经济发展及内部差距缩小的角度出发，中部地区内部区域政策调整方向和重点在于：
1.完善国家区域政策体系，切实提高中部崛起区域政策的实施效果
国家层面要进一步完善区域政策体系。一是要以立法的形式推进落实《促进中部崛起规划》。在区域管理立法框架下落实区域政策。确保区域政策的实施取得实效；二是国家区域政策的出台和实施要体现“区别对待、分类指导”的原则。中部地区地处我国内陆腹地，经济区位、经济结构具有一定的相似性，但不同省份的资源禀赋、经济发展阶段、发展特点等又具有鲜明的差异性，因此，要实行有针对性的差别化国家支持政策。要进一步细化《促进中部崛起规划》，切实推进山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点工作，积极推进山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设，稳步推进资源型城市转型；重点推进太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、中原经济区、武汉城市圈、环长株潭城市群等区域发展，尽快形成中部地区重要的区域增长极。
2.积极承接国际国内产业转移，促进产业结构升级
产业结构优化升级应该成为中部地区经济发展的主要动力。中部地区不同省份的资源禀赋及发展特点具有鲜明的差异性，充分发挥各地区的比较优势，进一步提高投资质量，以先进、适用技术改造传统产业，壮大优势产业，促进产业结构升级，提升非农产业增长质量，发展现代产业体系。有选择地积极承接国际、国内产业转移。积极推进承接产业转移示范性基地建设。以国家及省级开发区为载体，积极引导外资流向重点行业和领域。鼓励采取多种方式的区际合作，在承接产业转移的过程中形成自身的产业链条，不断增强承接产业转移的能力，尽快形成中部地区顺利承接产业转移的示范性基地。
3.加快基础设施建设
加快以交通基础设施为主的基础设施建设。不断完善交通、通信和物流等基础设施网络。加强公路建设，完善公路干线网络，尤其是高等级公路建设，优化交通资源配置，强化综合交通运输枢纽地位，理顺管理体制，充分发挥交通基础设施效用。加快铁路网和机场建设，提高水运、管道运输能力。
（三）进一步深入推进西部大开发
根据前面的研究，西部大开发战略有效地促进了中国经济增长及四大板块间经济差距的缩小，但自西部大开发以来，西部地区各省份间出现了显著的绝对发散现象。从增长动力分析结果来看，教育、基础设施、投资方面的收敛，均有助于西部地区内部区域经济的收敛。
从促进西部地区经济发展及内部差距缩小的角度出发，西部地区内部区域政策调整方向和重点在于：
1.积极发展教育
积极发展教育，是国家推进西部大开发的重要举措。但是，不同类型的教育对于经济发展的促进作用可能不同。根据本书的研究，提高劳动力的平均教育水平，特别是提高接受过高等教育人员在就业人员中的比重，有助于区域经济差距的缩小。因此，西部地区在继续普及九年制义务教育的同时，应积极发展高等教育，努力提高教育质量，鼓励大专及以上高学历人员到西部地区就业，因地制宜，大力发展职业教育、科技教育，促进西部地区人力资本存量的提高和西部地区内部各省份间自我发展能力的增强。
2.继续完善基础设施
交通基础设施，尤其是高等级公路对于经济发展具有积极的促进作用。西部地区应继续完善基础设施，尤其是加强以高等级公路为核心的交通基础建设，建设出境、跨区铁路和西煤东运新通道，围绕建立贯通国内外的大枢纽和大通道，加快构建现代化基础设施体系。加强建设电源基地和西电东送工程。
3.进一步改善软环境
软环境建设一直是影响西部地区经济发展的主要制约因素之一。长期以来，政府职能没有根本转变，政资、政事、政企不分以及政府管理越位、缺位、错位现象不同程度地存在，行政执法规范不够。切实转变政府职能。合理控制政府规模，提高行政效率，积极改善软环境，是促进西部地区经济增长的重要途径。
4.积极承接产业转移，构建现代产业体系
完善西部地区产业配套体系，以支柱产业和现有大企业为配套基础，以中小民营企业为主要配套对象，加强企业协作，延伸产业链条，优化产业组织结构提高产业配套能力，积极承接国内外产业转移。积极提升特色优势产业，大力发展战略性新兴产业，积极推进现代服务业，构建西部地区现代产业体系，提升产业竞争力。
5.加快重点经济区建设，培育新的经济增长极
自西部大开发以来，西部地区各省份间出现了显著的绝对发散现象，这一现象的出现具有一定的合理性。目前西部地区正处于成长阶段。在这一阶段，区域分工和专业化发展迅速，人口和其他生产要素迅速向城市地区集聚。而这一发展阶段的特征，极易引发区域间发展差距的拉大。由于西部地区幅员辽阔，面积为686.7万平方公里，占全国总面积的71.5%，同时发展相对比较落后。适应经济发展阶段的要求，为了促进西部地区经济的快速发展，需要选择一些发展基础及发展前景较好的区域作为增长极先行发展，以此带动其他地区的发展。积极推进重庆、成都、西安区域战略合作，推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中—天水、兰州—西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育新的经济增长极。
6.推进基本公共服务均等化
在西部大开发的过程中，随着重点经济区建设的进一步推进，西部地区各区域间经济差距还存在进一步扩大的可能。但经济差距的进一步拉大可能会带来一系列不良后果，甚至会出现“富者越富，穷者越穷”的马太效应。因此，在加快西部地区整体经济发展的同时，应进一步完善各级财政转移支付制度，进一步发展和完善西部地区的社会基础设施，切实解决教育、医疗卫生、就业、社会保障领域存在的突出矛盾，切实推进西部地区各区域间基本公共服务的均等化。鼓励在不损害经济社会发展积极性的前提下设法增加落后地区财政收入，增强落后地区的自我发展能力。
（四）全面振兴东北等老工业基地
前面的研究表明，东北等老工业基地振兴战略促进东北地区经济增长的主要动力机制在于人均物质资本存量水平的提高，而东北地区的产业结构转换效应相对滞后于其他地区。东北地区市场化改革、企业家的创新精神培育、技术创新与改革依然任重道远。东北地区内部区域政策调整方向和重点在于：
1.进一步推进产业结构优化升级，提升产业综合竞争力
产业结构转换效应滞后影响了东北地区经济发展。东北地区要加快产业结构调整和国有企业改革，发挥产业和科技基础较强的优势，完善现代产业体系，推动装备制造、原材料、汽车、农产品深加工等优势产业升级，大力发展金融、物流、旅游以及生产性服务业，提升产业综合竞争力。
2.健全和完善科技创新体系，提高自主创新能力
坚持技术创新和体制创新相结合、市场导向和政府调控相结合，建立和完善以企业为主体的技术创新体系。积极鼓励企业加大研发力度，鼓励优秀人才到老工业基地创业。加快发展面向中小企业的生产力促进中心、科技信息网、科技创新服务中心、大学科技园及多种类型的孵化器，培育为企业提供创新服务的中介机构，促进科技成果向现实生产力转化。加强重点实验室等科技基础设施建设，支持科学技术创新。
3.促进资源枯竭地区转型发展，增强资源型城市可持续发展能力
东北地区是资源型城市比较集中的区域，许多地区经济发展面临着资源枯竭的严重约束。应继续支持资源型城市经济转型，建立多元化的投融资体制，拓宽融资渠道，推进建立和完善资源开发补偿机制与衰退产业援助机制，积极发展接续替代产业。
　　一、不同历史背景下的区域发展挑战
区域的发展状况是历史长期演进的产物，现实的区域发展战略必然建立在历史发展的基础上。区域发展历史留下的不仅是不同程度的社会发展状况以及文化传统等等，同样也留下了区域发展的经验教训。
（一）新中国面临的巨大区域发展差异
发展中国家，尤其是大国，区域发展差异的问题是普遍存在的，中国面临的这一问题尤为突出。半封建半殖民地的旧中国不仅无法解决中国区域发展的差异问题，而且使差异日益扩大。新中国一建立，就面临历史留下的这种区域发展的巨大差异。
首先，从自然资源来看，中国区域间的分布很不均衡。中国土地面积在苏联解体前居世界第三，但类型复杂。从北到南，经历从寒温带到热带七个不同的气候带；从东到西，则覆盖湿润、半湿润、半干旱、干旱四个不同的地区；从高到低，有世界屋脊的高原、高低不平的丘陵、平原草原、湿地等。区域之间的差异很大。如果大概按照东部、中部、西部三大部分来分析，农业生产的自然条件东部最优，其耕地面积接近全国的1／3，地势平坦、土地肥沃、灌溉便宜、基础设施较好，其耕地多为高产稳产的农田。西部则是另外一番景象，其土地面积占全国的56.78%，但耕地面积只占23%。西南多崇山峻岭，两北多高原沙漠，黄土高原地区水土流失严重，植被稀少。农业畜牧业有发展的潜力，但开发成本较高。生产方式比较落后，靠天吃饭的现象较为严重。中部地区的自然条件大致处于东部和西部之间。一些重要的自然资源分布相当不均。以水资源为例，十分明显呈现出南多北少、东多西少的格局。流域面积占全国1／3的东南部地区，径流量占全国4／5以上；淮河流域及以北的地区占全国面积的2／3，径流量不足全国的1／5；单位面积的径流量东南部地区是西北部地区的8倍，人均水资源占有量，东南部地区是西北部地区的10倍。这种自然禀赋的差异，成为形成区域发展整异的现实基础。
其次，从近现代的工业发展来看，新中国面临着巨大差异。从农业社会向工业社会转型的过程中，由于旧中国的畸形发展，新中国不仅整体上经济社会发展落后，而且近现代工业的分布还十分的不均衡。占国土面积不到12%的东部沿海地区集中了全国工业的70%，并且是高度地集中在上海、天津、广州等少数城市和地区，广大内地，除武汉、重庆等少数城市外，其他地区，尤其是少数民族地区，工业基础极为薄弱。占国土面积45%的西北以及内蒙古地区，工业产值仅占全国的3%，西北西南地区300多个厂矿，绝大部分是以手工劳动为主的轻工业及修配企业。直到1956年，毛泽东同志还在《论十大关系》中谈到：“我国全部轻工业和重工业，都有约70%在沿海，只有30%在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。”有学者将中国的区域发展程度从低到高分为四个类型。从建国初期来看，最高的一类地区在1952年第二产业的人均国内生产总值为130.4元，第二类地区为24.3元，第三类地区是18.2元，第四类则只有12.8元。如果以四类地区为1的话，相对比例为1 ∶1.4 ∶1.9 ∶10.2，可见差距是相当的大。一类地区即北京、上海、天津，四类地区为新疆、西藏、内蒙古、贵州、甘肃、陕西、宁夏、云南等，近现代工业基本集中在前者，后者则差不多是空白。
最后，从社会发展的重要基础——教育来看，新中国也面临极大的不均衡。我国的高等学校布局在建国前就极不合理，当时全国40%以上的高校集中在北京、上海、天津、南京等几个经济较发达的东部城市，而西部边远少数民族地区则极为稀少。一直到1948年，政府还没有在西藏、新疆、青海、内蒙古、黑龙江、宁夏等省区兴办大学。这些地区的教育相当落后。以青海为例，建国前青海民族地区的教育发展相当缓慢。除了寺院教育和经堂教育外，现代学校教育相当落后，据1949年统计，全省只有民族小学109所，教师140名，学生4900名，学生人数仅占少数民族人口的0.64%，而且这些为数不多的学生大多是男童，女童上学的很少，妇女文盲率高达99%。如此巨大的教育发展差异，成为构成区域发展鸿沟的重要原因。教育的不均衡，导致了知识分布的极不均衡。有关研究表明，我国东部地区综合知识发展指数明显高于西北地区，北京、上海相当于全国平均水平的6.1倍和5.3倍，成为全国的知识发展中心。根据知识发展指数划分高、上中等、下中等和低水平、极低水平几个等级，西北地区除陕西为下中等知识发展水平外，其余地区全部是低水平和极低水平。
（二）建国后区域发展的协调和布局
建国后区域发展的协调和布局在不同的历史时期具有不同的特色。第一个阶段是新中国成立到20世纪60年代初期。这一阶段的特点是确立起计划经济体制，在中央政府集中权力，实施统一的计划和行政指令的基础上，对历史上留下的区域发展的巨大差异进行协调。第二阶段是从20世纪60年代中期起，严酷的国际政治斗争局面极大地影响到我国的发展战略，中央作出“三线建设”的重大举措，重构了发展战略，对区域发展产生深刻影响。第三阶段是改革开放到20世纪90年代中期，总的特点是在培养市场经济体系的大背景下，充分利用市场手段优化资源配置，实施梯度发展战略，促进一部分地区的优先发展，从而拉动全国经济的高速增长。第四阶段从20世纪90年代中期开始到现在，实现了经济高速增长的同时，将重心开始转移到解决加速增长中出现的差距拉大的现象，扶持落后地区的发展，以达到新的均衡的目标。四个阶段的发展有着内在的关联。
新中国第一个阶段的区域发展政策的基本追求，就是要改变旧中国留下的生产力分布极不合理状况。第一个五年计划中，国家提出了有计划地、均衡地在全国布置工业的指导方针。尽管沿海有较好的基础，为促进内地的发展，还是让内地投资大于沿海。“一五”期间动工兴建的限额以上的工业建设项目694个，有472个分布在内地，222个分布在沿海地区，前者占总额的68%，是内地所占比例32%的一倍还多。这对于改变内地的落后状况起到明显作用。然而，投资的效益也是新中国不得不考虑的难题，在基础好的沿海投资显然有利于提高投资效益，资本稀缺的新中国需要兼顾这一问题。因此，毛泽东在1956年《论十大关系》中专门谈到沿海工业和内地工业的关系，认为“在这两者的关系问题上，我们也没有犯大的错误，只是最近几年，对沿海工业有些估计不足，对它的发展不那么十分注重了。这要改变一下”。由此，“二五”计划又提出在内地进行大规模经济建设的同时，还必须积极地、充分地利用并适当地发展沿海各地原有的工业。整个“二五”期间，沿海与内地基本建设投资之比为0.69 ∶1。
从20世纪60年代初期起，国内国际形势发生了一系列重大变化，先是中苏关系的公开破裂和恶化，中苏边境出现了紧张局势。继而在1962年10月，印度军队在中印边界滋事，向我国边防部队发动全面进攻，我边防部队被迫自卫还击。同年，盘踞在台湾的蒋介石集团，也企图利用大陆暂时困难叫嚣“反攻大陆”。美国在继续经营对中国的包围战略时，不断扩大在越南的战争，对中国形成了越来越严重的威胁。面对这一系列严峻挑战，中国领导人在制定战略时，不能不把国家安全放在一个非常重要的地位加以考虑，日，中共中央发出了关于加强备战工作的指示，号召全党、全军和全国人民，在思想上和工作上要准备应付最严重的局面，要发扬爱国主义和国际主义精神。尽一切可能支援越南人民抗美救国斗争。据此，国家计委重新草拟了《关于第三个五年计划安排情况的汇报提纲》，明确提出：“三五”计划必须立足于战争。从准备大打、早打出发，积极备战，把国防建设放在第一位，认为这是关系国家安危的大问题，也是解决长远和当前备战任务的一个根本问题，否则会犯方针性的错误。明确加快“三线”建设是“三五”计划的核心。“三线”概念出自毛泽东同志的战略构想。面对战争的危险，他把全国划分为前线、中间地带和三类地区，简称为一线、二线和三线。在准备打仗的特定形势下，三线成为较理想的战略后方。轰轰烈烈的三线建设一直持续到20世纪70年代末期。年，国家用于三线建设的总投资占同期全国经济建设总投资的42%以上。年，全国共有380个项目，14.5万人、3.8万台设备从沿海地区搬迁到三线地区，三线地区经济实力明显增强。1975年，三线地区11个省区的全民所有制工业固定资产在全国所占的比重由1965年的32.9%上升到35.3%。短短的10多年中，三线地区崛起了像攀枝花、十堰、德阳、六盘水、都匀等30多座新兴工业城市。这一着眼于政治大局和国际形势的应对，具有历史的合理性，但仍然付出了较大的代价，主要是由于并没有从优化资源配置的角度来规划发展。1978年，三线建设企业每百元固定资产原值实现的产值是全国平均水平的68.6%，沿海水平的49.8%；在积累率上，是全国平均水平的58.3%，沿海地区的39.8%，并且还有1／3的三线建设投资未能形成生产力。
改革开放以后，我国区域发展战略又发生了巨大的变化。邓小平同志说，“改革是中国的第二次革命”。改革开放使中国从体制到发展战略都发生了极大的变化。在区域发展战略上最突出的就是强调了非均衡的发展战略，或者说梯度的发展战略。对此，邓小平同志作了清晰的阐述：“要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必然产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式地向前发展，使全国各族人民都能比较快地富裕起来。”（1978年12月，中共中央工作会议，邓小平《解放思想，实事求是，团结一致向前看》报告）从强调均衡到强调非均衡和梯度的发展，一方面，是发展战略上的考虑，另一方面，还有深层的、宏观的政治因素。在相当长的一段时间里，对改革性质、改革效果的质疑较多，作为前无古人的事业，改革也确实存在很大的风险，所以，一部分地区先富起来，实际上具有先走一步试点的意义，邓小平同志将这称为“杀开一条血路”。
从改革开放到20世纪90年代前期，国家首先在沿海一些地区实行特殊政策和灵活措施，开辟经济特区，优先支持沿海条件较好的地区经济起飞。除了在政策上倾斜外，资源的配置也发生了明显的变化。在“六五”期间，全国基本建设的投资，沿海地区所占的比重由“五五”时期的42.2%上升到47.7%，内地则由50%下降到46.5%（不含难以区分的）。到“七五”时期，沿海所占比例进一步上升。基本建设沿海与内地之比达到1.27 ∶1，完全扭转了过去内地大于沿海的格局。发展战略的调整，取得了巨大的成效。沿海地区大大提高了发展的速度。广东省年，经济增长率为5.1%，低于全国平均水平。到20世纪90年代中期，GDP位居全国第一，16年年均增长14.2%。东南沿海地区年，国内生产总值年均增长11.7%，比全国同期年均增长高出2.4个百分点。到1994年，东南沿海地区国内生产总值占全国国内生产总值的41.8%、而地区面积仅为全国的7.3%，人口仅占26.6%，为全国的经济发展作出了重大贡献。
　　在梯度发展战略或非均衡发展战略实行了十多年后，中国的区域发展战略又出现一个重大的调整。对此，改革开放的总设计师邓小平同志实际上已经有过预计。1992年邓小平同志在“南巡谈话”中说：“共同富裕的构想是这样提出的：部分地区有条件的先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。”“可以设想，在本世纪末达到小康水平的时候，就要突出地提出和解决这个问题。到那个时候，发达地区有继续发展、并通过多交利税和技术转让等方式大力支持不发达地区”。从20世纪90年代开始的五年计划可以看出这一战略的转移。“八五”计划首先提出“促进地区经济的合理分工和协调发展”，认为这是“我国经济建设和社会发展中一个极为重要的问题”。其后，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中指出：“从‘九五’开始，要更加重视支持内地的发展，实施有利于缓解差距扩大趋势的政策，并逐步加大工作力度，积极朝着缩小差距的方向努力。”在接下来的“十五”计划纲要中，又进一步提出“实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，合理调整地区经济布局。促进地区经济协调发展”的指导方针。2005年在制定“十一五”规划中，对地区协调方针的阐发更为系统、全面。强调国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面，加大对中西部地区的支持。并指出东部地区发展是支持区域协调发展的重要基础，要在率先发展中带动和帮助中西部地区发展。
（三）梯度发展与均衡发展战略
纵观建国后区域发展战略的实施和变化，总体上说，既具有均衡发展战略的特色，也同样明显地实施了梯度发展战略。尽管对于中国的区域发展战略在分析和认识上可能有不同的差异，如强调均衡发展战略重要性的，往往要对非均衡发展、梯度发展的战略进行一系列的反思；而强调梯度和非均衡发展战略的，也免不了对均衡发展负面效应的剖析，双方显然都承认了这两种战略在实践中的运用。可见，这是一个值得辩证思考和综合把握的大命题。
实际上，中国既存在着区域均衡发展的现实需求，也存在着梯度或非均衡发展的内在逻辑。
从区域均衡发展的现实需求来看，具有多方面的因素支撑。中国作为一个大国，资源分布得极不均衡，历史发展，特别是现代化进程中留下的巨大差异，导致了地区之间的差距，乃至是发展鸿沟。像中国这样，直至20世纪50年代，广袤的国土上，还分布着从刀耕火种水平的原始社会、仅靠狩猎生存的游牧社会、第一次阶级分化的奴隶社会、农奴社会、封建剥削社会，到近现代工业社会乃至像上海这样成为亚洲和远东地区的经济发展中心城市等如此多层次的生产力发展水平，可以说是绝无仅有的。发展差异带来的社会矛盾和冲突显而易见。旧中国四分五裂，不仅阶级尖锐，民族矛盾也不断激化，毛泽东形容“人民五亿不团圆”，而发展差距导致的冲突和对立是其中重要原因。新中国社会主义的发展，必须解决这一历史留下来的艰难命题。
事实证明，缩小巨大的区域发展差异，并不是一个短时间能够完成的历史使命。建国后，在实施了均衡发展的若干政策和措施后，区域发展的差距明显缩小。1952年，中国四类不同发展程度地区的工业国内生产总值之比为1 ∶1.4 ∶1.9 ∶10.2，而到1978年，这一差距已经缩小到1 ∶0.95 ∶1.36 ∶7.90。然而，在改革开放带来的经济腾飞中，区域间的差距又进一步扩大。到世纪之交，这种发展的差距已经非常明显了，有学者将之称为“一个中国，四个世界”的困境。第一世界是北京和上海，已经达到世界高收入国家水平。上海1999年人均GDP超过15000美元，而第四世界大部分为中西部地区，人均GDP约在美元，属于世界低收入水平。显然，缩小区域发展差距，是我国相当长时期不能放弃的历史使命。
另一方面，从区域发展的非均衡逻辑来看，梯度的、非均衡的发展，又是中国解决发展难题，追求现代化腾飞的有效路径。改革开放，打破中国发展的僵局无论从具体的社会生产的组织层面（如家庭联产承包责任制），还是从生产力的宏观布局（区域发展格局的调整、中央—地方关系的变革）来看，都是以调动发展主体——无论个人、单位还是地区的积极性，打破“大锅饭”为显著特征的。承认发展速度不同的客观必然性。毫无疑问，这一中国特色的非均衡发展战略，也取得了巨大的成效，中国的这一成功，并非历史的偶然，它深刻反映了现代经济社会发展的某些客观规律。现代经济社会发展理论对非均衡发展问题作了大量研究。如著名经济学家A·赫希曼的非平衡发展理论，法国经济学家F·佩鲁的增长极理论等等。我国学者对中国区域的不平衡发展也作了不少深入的研究。厉以宁认为：不平衡发展是适应区域经济发展和市场经济规律的，并可实现高速度的经济增长，如果忽略了中国区域经济发展的不平衡性，就把握不了中国的经济现实与发展趋势。
二、大国区域发展的挑战
越是大国，区域发展的问题越是突出，作为一个发展中大国，中国面临的区域发展问题尤其突出。
（一）大国区域发展的国际审视
大国的区域发展面临着共同的挑战，但发达国家的大国与发展中国家的大国在区域发展的对策上又具有不同的特点。
从发达的大国来看，美国可以作为一个典型的代表，其区域发展的应对与其发达的经济、联邦制的国家结构以及自由主义的取向密切相关。
第一个方面的特点涉及区域协调权威主体的构建。区域发展协调的权威来源是区域发展的首要问题，在区域发展协调的权力主体构建上，美国这样的联邦制国家首先要依法构建区域协调的组织机构，以防止联邦政府对联邦构成成员体（州）固有权力的侵害。美国联邦政府主要依法构建了三个层面的区域协调的权力主体。一个层面是跨州区域委员会，由联邦政府和州政府联合组建，负责跨州的区域开发和管理。另一个层面是地区开发署和经济开发署，是联邦政府所属的区域开发机构，负责对落后地区的援助和开发。再一个层面是县级地区委员会和跨县区域委员会，归属于前面两个层面之一的机构领导，主要负责涉及跨县的区域开发问题。
第二个方面的特点是注重通过大规模公共工程的建设来拉动区域的发展。美国崇尚自由市场和分权，在区域发展中一直排斥全国性的发展计划。一段时间，美国政府在促进区域发展中，注意运用对私人企业鼓励的政策。1965年，美国国会通过了《公共工程与经济发展法》，把支持的重心从私人企业转移到公共工程的投资上，其理由是这更有利于社会公平。
第三方面的特点与工业化的高度发展相联系，即区域发展的一个重要使命是解决老工业区逐步衰落的问题。与落后国家的工业化起飞阶段工业区的兴旺不同，美国这样的发达国家恰恰是一些老工业区失去了往日的辉煌，沦落为萧条和落后地区。美国的阿巴拉契亚地区就是典型代表。该地区处于密西西比河以东，曾经是煤炭、钢铁和化工的重镇。由于采煤业的衰落，导致了经济的萧条，当地居民生活水平急剧下降。为此，肯尼迪政府成立了阿巴拉契亚区域委员会，制定和实施了一系列的举措，重振了这一地区的经济。
第四个方面的特点体现在区域发展的目标追求上。由于发达国家的经济发展已经达到比较高的水平，一体化程度也大大高于发展中国家。所以，在区域发展的协调上，一般不再强调大规模的结构调整，产业的重新布局等，而是把重心放在政府的公共服务和社会保障上。因而，人均收入、失业率、公共服务水平等，就成为评价地区差异的核心指标，同时，努力实现这些方面的均等化也就成为协调区域发展的基本追求。
发达的大国发展自有其特点，对发展中的大国来说，依然有其值得借鉴之处。特别是一些与现代化的历史进程相联系的特点。比如，如何应对老工业区的衰落问题、经济发展一体化程度达到较高水平时的区域协调问题等等，都会在发展中国家区域发展的进程中逐步地体现出来。区域发展的协调对发展中的大国极具挑战意义，对其整个的经济和社会发展影响重大。这种挑战和影响又体现出鲜明的矛盾性：严峻挑战的一个方面是，面对普遍的、十分凸显的区域发展差异，发展中的大国必须高度关注区域发展的协调，否则会严重的社会矛盾，影响到发展的全局。这一使命必然主要依靠中央政府来承担，必然需要一个强有力的能够充分调动社会发展资源的中央政府，从而通过有效的政策和措施促进落后地区的发展，弥补巨大的发展落差。以巴西为例，巴西东北部占人口总数的30.3%，可国民收入仅占全国的12.2%，东南部人口占42.7%，却占国民收入的64.5%。到1979年，东北部的人均国民生产总值只有793美元，而其他地区平均达到2002美元，差距甚大。为此，巴西政府推出了一系列的开发计划。如20世纪50年代末开始的“东北部开发计划”、70年代初的“全国一体化计划”、70年代中期的“东北综合小区发展计划”和“东北半干旱区发展计划”等，努力通过中央政府和积极干预来消除区域发展的巨大差异。
与这一挑战相对的另一严峻挑战则又需要充分利用和发挥发达地区的优势，使发达地区成为发展中大国的经济增长极。拉动整个经济的发展。这又需要放权于地方政府，减少中央政府干预，特别是使发达地区有较大的自主权，从而发挥其活力，为整个国民经济创造更多的资源和财富。
这样一种反向的追求和悖论，使得发展中国家对地区差异调控的效果受到很大影响。如巴西实施了一系列的开发计划，但效果并不明显，地区差异仍然很大。印度也是如此，旁遮普和哈里亚纳是印度面积最小的两个邦，仅占全国面积的1.6%，但人均收入居全国之首，商品粮生产达到全国产量的70%以上，哈里亚纳的农村已经全部实现电气化，旁遮普和西孟加拉的识字率分别是24%和29%；相对的比哈尔邦和北方邦农村的电灯普及率只有9%，识字率只有8%。
可见，从发展中的大国来讲，除了可以借鉴发达国家的地区发展战略外，中央政府权力的运用、中央—地方关系的处理是一个关键性问题。
（二）中央—地方关系的难题
中央—地方关系的状况极大地影响着区域发展的态势，作为一个发展中的大国，中国一直在探索合理的中央—地方关系，积累了丰富的经验教训。
建国初期，可以说是百业待兴，政权建设的任务极为繁重，中央政府给地方以较大的自主权，以便及时处理各种复杂的社会问题。地方政府的最高规格是大行政区，先后共设置华北、东北、西北、华东、中南、西南六大行政区。大区的建立充分发挥了地方政府的主动性，有效化解了中央政府面临的治理任务十分繁重的状况。
1954年6月，中央撤销了大行政区，权力向中央集中。这一举措一方面与反对高岗、饶漱石的斗争有关，更重要的是适应于计划经济的建立。中央人民政府在《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省、市建制的决定》中指出：“国家计划经济的建设，要求进一步加强中央集中统一的领导。”大行政区撤销后，形成中央的“条条专政”。国家计委管理的工业产品总产值约占全国的60%，中央政府支配的财力达75%。
中央政府权力的集中，自然影响到地方发展的积极性、主动性，尤其是沿海发达地区的发展受到一定影响。意识到这一问题后，中央开始调整，1957年，国务院通过了一系列行政放权的规定，大大减少了中央条条管理的范围，中央支配的财力甚至下降到20%，于是，钟摆又开始向另一端回归。1959年，《人民日报》发表《全国一盘棋》的社论，强调中央统一的重要性。
一直到20世纪60年代中期，权力再度集中于中央，1965年中央支配的财力达到60%。“文革”开始后，再一次扩大地方的管理权限，地方积极性再一次被激发起来，但造成重复建设、效益不高的状况。
“文革”结束初期，为控制地区和部门的分割，又加强了中央的权力，但一直到20世纪80年代，都没有真正走出“一放就乱，一乱就收，一收就死”的怪圈。随着经济体制和政治体制改革进程的展开，中国的中央—地方关系发生了深刻变化。市场经济体制的孕育、政府职能转变的提出和实施以及财政体制的变革，使中央—地方关系发生了前所未有的变化。开始走出“放—乱—收—死”的困境。由于计划体制的破除和政府职能的转变，财政税收体制成为中央—地方