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当代中国的政治参与
——政治现代化意义上的讨论
日 10:44 来源：《哈尔滨工业大学学报（社会科学版）》2015年第3期
作者：周庆智
内容摘要：
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　　摘　要：社会和经济现代化导致政治参与扩大，政治参与的性质和形式需要做出制度变革。但至今，民主政治建设并不具有政治参与扩大的制度化意义，精英参与体制在结构与功能方面没有出现根本变化，而且，面对多元社会的政治权利诉求，政治体制一直通过加强精英参与体制和经济增长来缓解和降低政治参与扩大对现行体制合法性所造成的压力，把政治参与诉求管控在以往动员式参与的组织动员水平上。然而，政治参与的广度或范围已经达到足以引起制度变革的水平和条件，因此，将政治参与纳入政治现代化的制度化与法治化的轨道之上，避免非制度化的政治参与导致政治社会失序，具有非常迫切的现实政治发展意义。　　关键词：政治参与；政治现代化；参与制度化与法治化　　中图分类号: D621.5　　　文献标志码： A　　　文章编号： 15)03-0013-10　　　　改革开放以来，中国社会政治权利意识不断增强，越来越多的个体和群体试图影响和监督政府的决策和施政行为，政治参与意识不断扩大。一方面，政治参与要求的扩大对传统政治社会秩序构成挑战，传统的政治参与渠道已经不能满足社会政治参与的需求；但另一方面，合法参与的性质和形式并没有因为这种政治参与扩大的要求而发生相应的制度性改变。但非制度化的政治参与比如上访和群体性事件却不断挑战现行体制秩序，这使得中国的政治现代化处于转型压力下的选择：一个是政治参与与现行体制获得积极的调适和互动并最终落实到制度性架构上；一个是政治参与不能制度化并与现行体制产生广泛的不适应关系，造成政治认同下降、社会动荡和秩序混乱。　　也就是说，在新的历史时期，社会和经济现代化导致参与扩大，现行体制政治参与性质和形式必须做出适应性改变。但至今，中国政治参与的民主建制渠道并没有向着扩大参与的制度化方向去努力，原有的精英参与体制没有发生功能性与结构性的变化，不仅如此，面对多元社会的政治权利诉求，政治体制一直希望通过加强精英参与体制权威和经济增长来降低政治参与扩大的压力，试图把政治参与要求管控在动员式参与的制度水平上。然而，经济发展和社会动员已经达到足以引起政治制度变革的条件和水平，而促进制度变革的直接推动力乃是由社会动员所导致的政治参与不断扩大的需求。在这个意义上讲，中国政治发展的未来走向取决于如何适应这种政治参与扩大化趋势。　　本文将政治参与置于政治现代化的历史发展逻辑之下，来讨论当下中国政治参与扩大所具有的民主政治发展意义。要阐释的主要问题是，政治参与扩大并制度化是推进中国政治现代化的本质要求，关键是怎样将政治参与纳入到民主政治法治化的轨道之上。　　一、政治参与与政治现代化　　政治参与扩大是一种社会政治现象，是由经济社会结构的变化所促成的新生社会力量的不断成长并参与政治的过程。政治参与是政治现代化过程当中社会成员和社会共同体的权利意识和权利主张的多元化成长过程，并促成社会力量与国家权力的相互影响与妥协、合作的关系。也就是说，政治参与是公民试图影响政府及其决策的活动，贯穿于一个国家的政治现代化过程当中。简言之，所谓政治参与，是指一个国家的个人或团体通过某种方式涉入政治过程，以表达利益、施加影响的努力和活动。政治参与扩大作为一种普遍的社会政治现象，是解释一个社会权力分配与政策形成的关键性因素。某种意义上，政治参与的状况反映着一个社会政治体系的内容和质量，也是该社会政治发展水平的重要标志之一。　　政治参与是政治现代化的重大议程之一，而政治现代化发生在现代国家建构过程中。政治参与扩大是政治现代化的标志，亦即从政府和政治通常只与少数精英有关的传统社会转型为政治和政府成为众人参与之事的过程。现代国家建构或称“国家政权建设”（state-building/making）是指传统社会向现代社会转型过程中，国家权力试图深入基层社会贯彻国家意志的过程。这个理论是由西方学者从西欧近代民族国家的演进过程中提炼出来的重要分析框架，是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。本质上，现代国家构建最根本的问题是国家角色的现代转型，“国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家—公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着，国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体，成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体”[1]。也就是说，在国家与社会之间的规则规范确认上，现代国家建构还必须完成一种面向公共组织的性质转变，使自己成为提供公共产品、管理公共财务、为公共社会服务的组织。作为一个公共组织的政府、及其与公民制度化关系代表的公共性（公民）权利原则，就是“现代国家建构”或政治现代化所包含的规范性含义。换言之，作为政治现代化的重要标志，政治参与必是确立在“积极的公民权原则（the principle of active citizenship）”——影响政府决策的政治权利之上。　　自近代以来，受外部世界的影响，中国开始了政治现代化进程，而政治参与作为一项重大的民主建制议程一直贯穿于这一进程当中。换句话讲，在中国，政治现代化就是要使政治逐渐从少数精英的事情变成大众参与的事情，这是政治现代化的本质特征。然而，中国政治现代化过程带有传统历史文化资源的深刻印记，传统政治价值——政治从来就是精英的事业——一直顽强地拒斥政治参与的广度或范围，体现在国家建制上，那就是参与制度的垄断性和精英政治特质。孔飞力认为，中国自身的历史文化资源同包括宪政民主在内的现代性构建必有相通之处，并会在历史演进的各个时期不断表现出来。孔飞力以政治参与、政治竞争、政治控制为主轴，将中国现代国家形成及发展的建制议程归结为三组相互关联的问题或矛盾：第一，政治参与的扩展与国家权力及其合法性的加强之间的矛盾；第二，政治竞争的展开与公共利益的维护和加强之间的矛盾；第三，国家的财政汲取能力与地方社会财政需求之间的矛盾。孔飞力认为，这三组问题是中国历朝历代都要面对的，但却跨越了朝代鼎革之大变一直存在到帝国晚期，并在帝国崩溃后继续成为20世纪中国现代国家建构时的基本问题。也就是说，进入19世纪后，尽管人们的思考受到了来自西方的影响，但无论是问题提出本身或是构成人们对问题回答底蕴的基本文化资源，却仍然可以从中国传统自身找到其根源和发展的基本线索[2]。孔飞力的意思是，现代性亦内在于中国的历史文化资源当中。但问题是，他所谓的“现代性”（如果有的话）在中国的历史发展中一直不能成为主导力量和主流意识形态，或者说，他所谓的现代性及其与之伴生的政治参与或政治竞争并不是中国社会政治的基本归宿和主流样态，这可以归因于传统中国社会的同质性以及“行政权支配社会”的特质。但孔飞力关于中国现代国家建构的很有价值的启示是，他没有“割断历史”，比如他把清末湖南耒阳一桩抗税暴动事件与毛泽东时代国家对农民及农业的改造放在一起讨论，认为两者均源于国家财税汲取与社会控制所致。不同的社会动员基础但却具有本质上的一致性，这颇具历史意味。概括地讲，中国专制体制的本质取向不是什么现代性的东西，因此，所谓的政治参与，只是旨在国家权力加强，作为实施政治统治的工具来运用而已。　　从历史上看，中国现代国家建构一直致力于两个压倒一切的目标：一是（经济资源）财税汲取能力；一是（政治资源）社会控制和动员能力。这两大目标决定了中国政治现代化的基本走向，决定了政治控制必然压倒政治参与和政治竞争，并且决定了国家治理的权威结构、职能分化以及社会整合原则和治理方式。从另一个角度看，政治参与一直是被当作治国理政的统治工具和手段，也就是说政治参与从来不是基于“积极的公民权原则”之上。　　概括地讲，扩大政治参与一直是中国政治现代化的目标之一，或者说，扩大政治参与一直是中国现代国家建构的重要议程之一，但是，近代以来的政治参与的主张及实践形式，无不是以国家和体制获得改进和加强为前提和目标的，也就是说，政治参与扩大不是一个关乎“积极的公民权原则”问题，而是一个有助于国家有效性加强的问题。而且，政治参与的范围非常有限，从魏源主张文人上层参与到官僚队伍中来，到冯桂芬更进一步提倡让乡村士绅也参与进来，直至民国时期的政党发展，政治参与始终没有打开通向“民主社会”的一扇门户。原因是，这样的政治参与基本上没有涉及现代意义上的“政治参与”所包含的全民政治参与并以此产生权力制衡的政治机制的内容。直到今天，扩大政治参与依然是为了国家和体制的巩固和强大，并且精英参与体制特质一再地以经过历史洗练的形式——人大、政协、民主党派参政议政等表现出来。但历史的发展是，扩大政治参与从来没有像今天这么迫切和重大，从来没有像今天这样具备政治经济社会发展的基础条件。实质上，更为广泛的政治参与不仅能够使民众的政治权利得以实现，加强政权的合法性基础，而且也能防止少数精英利益集团的裹挟和权力阶层垄断政权和腐败行为。　　二、动员式政治参与　　新中国成立后，政治参与是在一个主导性的政治力量控制之下为完成经济社会任务而进行的社会动员，在一定意义上，这也是政治现代化的一部分，但却是国家主义意义上的政治现代化，而政治参与就是为了（经济资源）强化财税的汲取与（政治资源）社会控制与动员能力。这与现代民主建设无关，与保障公民政治权利的制度建设无关。在国家与社会高度一体化的体制下，所谓的政治参与，主要表现为完成政治经济社会目标而进行的动员式政治参与。在此，政治参与的效用不是为了影响政府决策，而是为政府的决策执行凝聚民心、铺平执行道路。　　按照亨廷顿的定义，“动员式参与是被诱发出来的试图影响政府的行为，行为者对自己行为会给政府造成什么影响不感兴趣或者甚至不一定意识到这一点。他们按照命令行事，促使他们这么做的原因，很大程度上或完全是因为忠于、爱戴、顺从或者害怕领导人，或者因为相信这么做领导人会给他们好处”[3]133。简言之，动员参与就是公民在某种政治力量的领导号召或暗示下参与政治过程的行为。一般讲，动员参与在参与形式上表现为规模性的群体运动，比如通过示威、游行、罢工、罢课、集会等形式。从政治系统自身的完善角度看，动员式参与是一种只有输出没有反馈的系统和环境的单向作用模式。在动员参与中，政治系统未必给参与的公民提供制度化的参与渠道。在大多数情况下，每次社会动员结束后，政治参与的渠道随之关闭或者废置，换句话说，动员参与的目标不是为了解决政治参与的制度化问题，而是政党或政府为了实现某一政治的经济的或社会的目标采取的群众运动形式和方式而已。显然，这种参与模式不利于政治系统自身的完善和良性发展，而且，动员参与容易引发个体或群体参与的无秩序状态，从这个意义上讲，这样的动员参与对政治现代化来说不具有民主制度建设性意义。　　历史上看，与政治现代化相联系的经济和社会的重大变迁，直接影响甚至决定着政治参与的形式和性质以及广度或范围。新中国成立后，与计划经济体制相适应，权力高度集中的政治体制导致国家与社会的高度一体化，国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式——城市的“街居制”和乡村的“人民公社”的单位制体制逐步建立起来。国家权力通过对社会经济生活的统辖，而实现了对社会政治及其他一切领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力。“国家用社会主义的公共生活和集体生产方式取代了农民的传统生活方式，彻底改变了农村社会和农民的生存方式，农民直接处在国家政权的严密控制之中。这种控制表现出很强的政治‘全能主义’（totalism）倾向，这一政治全能主义使乡村的社会生活军事化、经济生活行政化、精神生活一统化，政治权力成了无所不能的东西。国家权力史无前例地下伸到社会底层，通过支配每个农民的日常生活而将农民整合到自上而下的集权体系之中。”[4]换言之，新社会的合法性是确立在“国家权力的逻辑”之上，而不是推进“积极的公民权原则”的建构之上。　　也就是说，新中国成立以后，所谓的政治参与，就是党和政府实现其革命和建设目标而发动的动员式政治参与。比如，在社会主义建设时期，政治参与被广泛运用于国家建设和社会治理当中。这一时期，依靠社会动员手段发动了一系列政治运动，包括新中国成立初期开展的土地革命、镇压反革命、抗美援朝、“三反”和“五反”、知识分子界的思想改造等运动，以及之后开展的农业合作化运动、对手工业的社会主义改造和资本主义工商业的公私合营运动。上述政治参与的目标是自上而下的政治整合而非自下而上的民主政治建设。在新中国，国家与社会高度一体化，各种社会力量与国家高度一致性。所谓政治参与，就是在政治、经济、社会以及意识形态领域进行广泛的社会动员，将异己的社会力量通过政治运动方式整合到一个政治共同体当中。换言之，所谓政治参与，并不是指各种社会力量的广泛参与并多样化，而是指政治力量通过政治动员方式使各种社会力量统统进入唯一具有合法性的高度意识形态化的政治共同体当中。　　从国家工业化和现代化的角度看，新中国的政治参与是一种国家治理方式或模式，亦即政治参与是一种通过政权组织，发动群众、组织群众、依靠群众进行社会主义革命和建设的一种国家治理方式。这个治理模式以政治为核心，以集中统一、层层动员、人民群众的广泛发动为主要手段和表现形式，是一种动员式参与，它的目标是建立一个社会动员组织系统。这个社会动员系统主要具有四个特征：第一，社会的组织化程度极高，社会控制严密，以党政机关自上而下的层级式单向推进为主，在基层依靠单位制推广。第二，以中国共产党为领导核心，形成全能主义的社会动员模式。第三，与政治运动相结合，以思想动员为主导，依托强化意识形态统一思想来促成一致的行动。第四，社会动员以效率原则为优先，在短时间内汇聚资源实现政治意图[5]。政治参与的制度性和结构性条件是经济上的计划体制和政治上的集权体制，其目标是财税汲取与社会控制及动员能力。也就是说，用国家所有制的资源控制形式，使社会成员进入国家的资源分配体系，再凭借党的严密的组织体系和强大的组织能力，把全社会成员集结起来。同时，恰好是所有制的性质关系，形成国家与人民之间的庇护—依附关系。只有在这样的政治经济社会发展秩序下，才能完成国家与社会的高度一体化，一个动员式参与的社会才能塑造出来。因此，动员式政治参与与“积极的公民权原则”无关，因为这样的政治参与是确立在国家权力的逻辑之上。　　概言之，新中国成立后的政治参与可称为建立在全能主义社会动员体制上的动员式参与。全能主义社会动员体制通过对城乡经济资源的全面支配与控制，建立城乡分治的户籍制度，形成一个无所不在的庞大严密的组织系统。自主的社会与文化空间几乎完全消失，不但独立的社会团体从此消失，而且社会成员也完全依附于国家体制。国家通过各级单位组织，形成一个无所不在的社会控制和社会动员组织系统。在上述社会动员体系上，所谓政治参与，其有力的支持来自有组织的集体参与，“动员式参与往往以意识形态为号召，以功能性社团、政党等民众团体作为凝聚民众、动员政治支持的手段，以组织化渠道和舆论宣传媒体取得公众的认可和支持，使其具有强大的政治动员和感召力”[6]。尽管这种参与具有种种不同的形式，但从根本上讲，这个政治参与是动员参与，是党和政府为实现经济或社会政策的重大改革而发动的有组织的社会运动式的政治参与。这个政治参与与民主关系不大（参与者没有自主性且不抱有影响政府决策者的意图），与基于公民权原则的政治参与也相去甚远，然而这却是集权体制统治相当成功和惯用的政治参与形式。　　三、主动式政治参与　　改革开放以来，自主的社会领域扩大，国家与社会逐渐分离并不断地确认各自的权利边界。也就是说，经济体制的转轨和社会结构的转型，促成社会资源主体多样性发展和利益分化的多元社会的不断壮大和成长。但是，导致经济社会变迁的主导力量是政府权力，并且它的导向是从经济改革入手，政府政策始终是以经济改革为主以及将它作为改革边界。也就是说，贯穿在经济改革过程当中的是“政府主导型经济发展战略”，以及不断强化的社会控制和动员能力。换句话说，在这个巨变过程当中，政府权力的威权结构没有发生任何实质性的变化，只是在“发展才是硬道理”的政治方针指导下，政府把重点集中在经济发展速度或曰GDP的增长上，而不是致力于公民权利保障和社会公正及社会平等的建构上。唯其如此，以国家工业化和现代化为目的的经济增长的同时，基层社会的不满、矛盾和冲突也日益积累起来。与此互为表里，经济社会发展的多样性与多元化促成参与主体的分化和参与基础的多元化，导致参与要求的提升和参与范围的广泛，传统政治参与的社会基础发生了结构性的变化。　　从社会政治发展上看，当下的政治参与表现为主动式政治参与。理论上，主动式参与是公民基于自身的利益和需要而自觉地以某种形式对政治过程施加影响的参与行为[7]，主动式政治参与有一个稳定的制度化的途径可供参与者传达意愿，并及时获得反馈；其动力来源于谋求利益、维权需要等内部力量的推动；主动式参与是一个良性的互动过程，它对完善政治系统、推进民主政治发展具有十分重要的作用。主动式政治参与主要受利益驱动，积极主动地介入政治活动，以谋求和维护自身权益，再有，出于公民责任感，为了公众利益而积极主动参与政治生活当中。主动式政治参与是政治发展过程中的必然。谢尔·阿斯汀的政治参与发展阶梯理论认为，参与的发展阶段是由政府主导型参与到象征型参与到完全型参与的转变过程。因此，主动式政治参与的发展，既是政治现代化的一种表现，也是推动民主政治前进的一股社会力量。　　进一步讲，经济社会的发展促进了社会动员主体呈现多元化发展趋向。随着市场经济改革的不断深化，社会成员在职业、收入、居住和生活方式等领域，个人的选择增加，对单位的依赖减弱，个人发展的途径出现多元分化，这一切改变了社会中的地位分布状况，经济社会领域出现多元化，政府控制之外的文化与民间社团也开始出现。尽管国营企业依然是市场经济的主体力量，但是民营经济的发展亦不断占有和扩大其社会资本的分量。同时，社会资源的分散造成权力的分散，不同利益群体的权利意识不断得到强化，社会结构的多样化也促成社会价值的多元化。“就社会经济发展对政治参与的长期影响而言，社会经济发展促进政治参与的扩大，造成参与基础的多样化，并导致自动参与代替动员参与。”[3]69换言之，国家不再能够垄断政治参与领域，也不再是社会动员的唯一主体。多元动员主体的发展和成长，不仅分享着对社会资源和结构性社会活动空间的支配，也直接参与社会的目标定向、价值分配并通过各种形式影响国家政策的利益取向。这一切使得社会动员表现出政治参与扩大的要求趋向。　　不断涌现的社会组织存在于经济、政治、文化、社会和生态等各个领域，并表现出参与扩大化的强烈需求。根据民政部2013年6月正式发布的《2012年社会服务发展统计公报》显示：截至2012年底，在民政部门正式登记的社会组织全国共有49.9万个，比上年增长8.1%，且近几年来每年增长率至少都在3%以上；这些社会组织的经济实力也在逐渐增强，到2012年底共形成固定资产1425.4亿元；而且，这些社会组织几乎涵盖了社会的各个领域：工商、科技、教育、卫生、社会服务、文化、体育、生态环境、法律、宗教、农业农村、职业从业、国际及涉外等，已经基本形成体系，吸纳社会各类人员就业613.3万人，比上年增加2.3%。作为政治参与的社会基础，各类社会组织正发挥着日益重要的作用，参与意识得到迅速提高，参与范围不断扩大。　　把少数精英之事的政治变为众人之事的政治，就是让广大的城乡居民参与到政治生活中来，并保障他们的政治参与权利；就是要变革现在的精英参与体制，建构能够容纳新生社会力量的参与渠道和参与形式，同时，把非制度化的参与——比如有组织的参与或自发的参与、合法的参与或不合法的参与、和平的参与或暴力的参与、有效的参与或无效的参与——纳入到体制中来，这对中国的政治现代化具有非常迫切的现实政治发展意义。　　但事实上，并非社会经济的现代化必然带来政治参与扩大。社会经济发展或现代化与政治参与之间的关系是非常复杂的，一种情况是，参与水平远远高出一定社会经济发展阶段所似乎应有的水平，另一种情况是，参与水平远远低于应有水平[3]1。当前中国的政治参与水平属于后者。也就是说，参与扩大已经突出在经济社会的各个领域，诸如住房、教育、医疗、养老等民生问题，贫富差距、城乡差距、区域差距的持续扩大，劳资关系等社会利益群体矛盾日益显化，土地征用、房屋拆迁、企业改制等引发社会不稳定，等等，引发政治参与扩大需求，但国家权力依然采取传统的动员参与的做法，对社会与政治领域加强管控，社会自主空间不仅没有得到进一步的拓展甚至处于压缩状态。与革命时代的政治参与不同，在市场化改革时期，党政群组织及其所派生出来的官办社会组织，继续承担组织渗透、社会控制和统战工作，革命动员被经济发展与社会稳定动员所取代，后者发挥着激发社会经济活力、提供公共产品、承担行业监管与社会利益代表与协调等新功能。具体讲，一方面，用传统的组织渗透的方式进行管控，比如政府对经济与社会多元化过程中出现的新的社会团体以及已有的民间组织，基本上是采取政治的、行政的控制和管理；另一方面，又用行政手段（比如登记条件等）阻止自发的民间组织制度化。事实上，自20世纪90年代初以来，政府形成了一种习惯性的思维方式来管控民间社会组织的各种事情。政府组织力量渗透于人大、社团、社区，如此一来，造成缺乏表达不同利益的社会中间组织来发挥不同利益集团与政府沟通与表达利益的功能，无法满足社会成员政治参与的需求。而且，自20世纪90年代后期以来，随着中国经济的起飞，国家税收与经济实力的不断增强，各级政府可以凭依强大的经济实力，有能力通过经济手段来维持社会稳定，实行渗透性极强的比如网格化的官僚权威主义方式。随着国家功能进一步向社会弥散，原先由社会解决的事，大都转由政府包办；原先由民间社会举办的事情与发挥的社会功能，都由政府管控与包办下来。与参与水平高于社会经济发展阶段所应有的水平比较，中国的政治参与水平显然远远低于应有的水平。　　政治参与水平与经济社会发展不适应，社会分工和利益群体多元化，带来的并不是国家与社会权利规范的适应性调整，却是社会整合越来越困难。初级社团如基于家庭、血缘、地缘等纽带连接起来的社会共同体，已经无法适应现代社会的社会身份和社会团体的功能作用，而新的利益群体和社会团体又不能找到维护权利的协商平台。“社会和经济的变化，如城市化、文化和教育水平的提高，工业化以及大众传播的扩展等，使政治意识扩展，政治要求剧增，政治参与扩大，这些变化削弱了政治权威的传统源泉，也消弱了传统的政治体制，这些变化使建立新的政治联系的基础问题，以及创造新的既具合法性又具高效能的政治体制问题，都大大复杂化了。”[8]5事实上，今天的政治参与的要求和政治参与制度化的建设变得如此迫切，以至于体制外的参与行为越来越引人关注，“即使社会动员和参政范围既深又广，而政治上的组织化和体制化的速度却十分缓慢，其结果便是政治上的不稳定和混乱”[8]5。简言之，政治参与扩大与政治体制的不开放形成愈来愈显著的不适应关系。　　概括地讲，当前中国政治参与是一种动员式参与。虽然有政治选举、权力监督、人民代表大会制度、政治协商会议制度等，但是，基本政治现实是，这类参与形式和参与途径并不能直接或间接影响政治决策和政治过程，并不能起到为民众参与管理国家事务和社会事务提供制度条件的作用。同时，政府把依附它的所有社会中间组织进行翻新、改造并纳入党政体制当中，并不是希望这类社会组织能够影响政府的决策，而是指望这类社会组织能够发挥政府力不能及的整合社会资源和社会力量的作用。比如，政府对社会组织的控制和管理方法主要有：一是使基层群众自治组织成为体制内的力量；二是装备传统的体制力量，比如挂靠政府的社团组织、工青妇组织，进而发展出遍布基层社会的所谓“网格化管理”整合起来的体制触角，等等；三是对体制外的社会力量进行分而治之，使其分享体制的红利，认同体制，进而为体制服务；四是参与的限制。多年来，社会组织不断涌现，但这类社会组织的自主性与自由性经不住考验，大多成为体制的一部分。同时，还有大量的具有自主性与促进性的社会组织不被体制所容纳。简言之，动员参与是参与者受到他者策动而发生的影响政府决策的活动，这种参与形态能够起到多大作用还不好断定（比如，是否能从动员参与逐渐转化为主动参与），或者不起作用，或者从被动参与转化为自动参与，因而参与者的意见得到了比较充分的表达。然而，不管如何辨认，如果政治参与的作用显然是控制的结果，那么这种参与就不可能有多大民主政治发展的意义。　　从政治现代化的角度看，政治参与一直是中国现代国家建构的努力方向。事实上，在国家权力不断深入社会和不断强化的同时，政治参与的诉求一直顽强有力地伴随其中。理论上讲，政治参与是公民试图影响政府决策的活动，参与的性质和形式包括“可以是个人的参与或者群体的参与，可以是组织的参与或自发的参与，可以是持续的参与或间断的参与，可以是和平的参与或暴力的参与，可以是合法的参与或非法的参与，可以是有效的参与或无效的参与”\[3\]3。历史上看，上述参与方式在中国现代国家建构的语境中都表现过，但都不是能够影响政府决策的参与，因为社会力量还不足以被视为可以上升为一种有组织的集体参与力量。　　四、政治参与制度化法治化　　政治参与是政治现代化的基本过程——公民权利尤其是政治权利的实现过程。在这一过程中，政治现代化要完成的除了民族国家的整合能力，它还有一个更根本性的议程，那就是，公民的权利规范和法律固定上，其中本质的一点是政治参与的权利。反过来说，传统专制主义政体——威权主义是它的现代变异——不是建立在公民权利基础上，其统治权力的合法性或者是君权神授或者是族姓世袭，在此，聚敛财税和强制力就是统治的全部意义。近代以来的政治现代化过程，在民主建制上的意义，就是要让社会承担社会的功能，国家承担国家的功能，形成一种基于现代政治共同体意识之上的国家与社会的结构关系，使民众积极参与到政治生活当中来，把政治合法性确立在制度性、程序性、法治化的基础之上。　　由于经济结构的变化和利益分化导致利益群体多元化，社会资源的拥有主体呈现多元化和多样化态势。城市单位体制逐渐瓦解，乡村治理体制也发生了结构性变化。与此同时，随着基层政府分权和社会自治的发展，人们参政议政的意识和能力逐渐增强，个体自主意识、权利意识逐渐孕育成长。各种市场经济组织、市场主体和各级政府组织分享着对稀缺资源和结构性社会活动空间的支配，因而也分享着对民众的动员潜能。进一步讲，传统的精英参与体制已经不能适应经济社会发展的要求。社会自治组织的发展和成长，造成多中心的社会力量结构变化，社会自主性不断发展，建立在公民权利基础之上的政治参与诉求对国家权力构成制约力量。影响政府决策及其实施过程的政治参与要求致使社会动员具有了自主参与主体的意义。公民对政治体制愈来愈全面的认知，使公民免于政治蛊惑带来的盲从和民粹主义的歇斯底里，增强了公民的理性判断能力。同时，对政府的政策以及对政府权力的来源和政府的公共性有了参与监督的迫切要求。而且，从传统的集权政治所造成的迷信或冷漠中走出来，这促成了独立的公共道德权威的发育成长。更具实质性意义的是，多元社会不同群体均有着自身特殊的利益与诉求，不同社会群体向政府表达自己的意愿与诉求以维护自身利益，是一种强烈的内在的需要。社会自主性与社会共同体意识的增强是满足政治参与要求的社会前提和条件。　　政治参与扩大首先是一个政治问题。解决政治参与扩大不是一个经济增长速度问题，而是一个经济增长性质问题，亦即关乎公平的收入分配、教育和就业机会等社会正义问题。在经济建设取得巨大成就的同时，社会领域的矛盾却凸显出来，诸如住房、教育、医疗、养老等民生问题日益突出，贫富差距、城乡差距、区域差距持续扩大；劳资关系等社会利益群体矛盾日益显化；土地征用、房屋拆迁、企业改制等引发的社会不稳定问题凸显；特别是群体性事件呈现蔓延的趋势，使得经济社会稳定问题日益突出。也就是说，经济繁荣不仅没有成为“解决一切问题的关键”并促成新的社会整合形式的出现，相反却使得具有制度性和体制性特征的社会不公正问题日益尖锐和凸显出来，促使政治参与（合法的或非法的）要求不断高涨和扩大。然而，这一切，由于没有成熟和发达的社会自治组织，在国家与公民之间参与渠道还不能完善起来，参与扩大变成了一个政治问题，因此，应对日益高涨的政治参与要求，包括意见表达、结社以及公民权利的保障等，已经提到民主政治发展的议程上。　　避免政治参与诉求无序化，就要致力于政治参与制度化建设，亦即加强公民政治参与的制度化能力。改革开放以来，在参与制度化和程序化建设方面，从中央到地方，不断地做出积极的努力，但制度化水平低下，政治参与的广度或范围非常狭窄。比如，虽然各级地方政府都已开通了信访、政府热线、政府信箱、政府微博等沟通渠道，或者说，从参与渠道上看，政府与社会公众之间的沟通渠道似乎并不少，但实际上，由于政治领域的不开放以及根深蒂固的人治传统和观念，造成诸如此类的制度化利益表达渠道应有的功效未得到充分发挥。再如，作为公民政治参与的重要制度化渠道，人大的法权地位和实质功能未能确立起来并得到充分发挥。事实上，近些年来，一些地方政府尝试人大能够发挥广纳民意的作用，让这个仪式化的制度能够具备一些实质性的内容，并有效地运转起来，诸如，在人大的平台上，建起公共决策听证制度，让公民参与政府公共决策，从而有利于提高政府决策民主性和政策的执行力。但从实践的效果看，这些所谓的创新，其政治参与的代表性不足，且多为政府干预和控制的结果，其影响政府决策的意义非常有限，而且不能制度化。　　政治参与制度化法治化的关键是政治生活的开放和政治参与的有序化，这主要包括三个方面：一是广开言路。没有自由意志的表达，就不可能有政治权利的维护和主张，这包括公民的知情权、表达权以及舆论监督权，这些权利是政治权利的基本内容，且不能分割。二是自由结社。宪法赋予的公民集会、结社、游行、示威等政治参与权利，由于缺乏制度支持、规范和约束机制，在实际生活中，公民的这些权利就不能得到发挥和落实。另外，独立的社会力量要寻求联合的形式，成为一个社会共同体，如此才能面对国家主张自身的权利，而个体的公民面对国家权力是没有意义的，也就是说，只有组织起来的社会才能防范和影响政府不当政策的侵害和越界行为。三是依法参与。政治参与是影响政府决策的政治活动、政治行为。公民通过各种政治制度化形式和途径进行政治参与，表达自己的观点和诉求，维护自己的权利。但避免无序性政治参与，则必须进行政治制度化建设，使政治参与成为促进民主政治发展的建设力量而不是破坏力量。　　政治参与扩大的关键是自主的社会自治组织发展的制度化，反过来讲，社会自治组织的发展对政治参与的有序化与制度化至关重要。社会自治组织（工会、农会、商会以及其他民间利益团体）作为公民自我组织的社会中间力量，通过自我管理，来满足不同社会利益群体的交往与利益维护的需要。不仅如此，社会自治组织通过对公共事务的关切和参与来表达、维护自身的权利和利益，由此形成和国家建制的对等监督力量，并形成对国家的制衡力量。而政治参与就包括公民权利的含义，它的目标之一是在公民与国家之间、不同层次的自治体之间，建立明确的权利边界。因此，发展独立的社会力量，培养社会自治能力，是政治参与制度化的第一步，也是政治参与扩大法治化的关键性一步。第一，公民个体通过社会自治组织来参与。在国家与社会之间要有一个中间结构，这个中间结构就是由社会自治组织形成的自治权力结构。这个中间结构的重要性在于，它起到了社会自治、缓冲社会危机、防止极端和暴力革命的作用，而且，通过社会自治组织进行政治参与，防范国家对公民个体的不当侵害，并主张个体和社群的权利。事实上，在利益日益多元化的今天，不同利益的社会中间组织发挥不同利益集团与政府沟通与表达利益的功能，诸如工会、农会、商会以及其他民间利益团体，过去直接隶属于国家，或受政府严密监管与控制，随着社会自我组织化要求的提高，这些功能性团体逐渐发生演变，从国家控制的社团组织逐渐向社会自治团体转化，并越来越多地代表这些利益团体与政府进行对话，在政府与大众之间扮演着协商与对话的积极角色。第二，社会自治组织通过制度化参与渠道对国家权力发挥约束和制衡的作用。对国家进行监督的主体，不能仅仅是孤单的公民个人，而应该是公民社团的组织力量，而独立的社会中间组织的存在，则有助于形成对国家进行有效制衡的社会机制，而不是国家直面个人。要在国家与社会自治组织之间构建这样的关系：一方面，国家要尊重社会自治组织的独立性和价值，同时给它更多的促进和支持；另一方面，社会自治组织要有序参与政治生活，并更加自律地参与到国家治理过程中来。如此，国家与社会自治组织之间形成一个双方承诺的契约关系。第三，建构国家、社团及社会成员之间的法治化规范关系。国家建立、控制一些功能性的社团组织，由这些社团把工人、农民、司机、医生等从事不同职业者组织到协会中。协会用国家支持的规章制度来规范会员。一方面，国家与社团之间形成协商机制，共同制定合理的公共政策，从而满足社会成员的利益；另一方面，社团也可以约束会员，防止个人与国家之间关系紧张，并避免发生不利于社会稳定的群体性事件。与此同时，社团又有其一定的自主性，并对成员的利益负责。职业群体聚合为协会团体，国家、社团与个人之间整合成一个协商体系，从国家附属的社会机构，向自组织的民主社会过渡，逐渐走向自主化，并承担起整合社会利益集团的功能。总之，必须充分认识到，非制度化政治参与状态并不是可以忽视的社会力量，“某种观念的暴发并被付诸行动，有时看起来显得十分突然。然而这只是一种表面的结果，在它背后肯定能够找到这种延续良久的准备性力量”[9]。从这个意义上讲，政治参与制度化未必一定能够阻止某种“无序化参与行动”，但参与制度化却一定能够使民众的政治参与保持在法治约束之下。　　总之，政治参与是政治现代化的本质要求，并且政治参与是确立在公民权利保障的法治基础之上，而不是确立在国家权力的逻辑之上。因此，政治体制与政治参与是一种结构性的互惠关系，也就是说，不能把现在的政治参与看作是“社会不稳定因素”而将民众的主动参与政治化，不能把政治参与放在集体行动、社会运动、革命的范畴内来理解和应对。恰好相反，广泛的制度化的政治参与是民主政治社会稳定的基石。要达成政治参与的制度化法治化，同时也是推进民主政治发展的制度建设和组织建设，那就要满足下列基本条件：一是公民以社会自治共同体的方式组织起来。现代民主社会的一大特征就是社会组织或社会团体为公民提供了与国家权力进行有效协商和交涉的平台。有了这样的协商平台就能够把社会动员包括各种利益诉求、社会矛盾和社会冲突控制在程序化的法治规范之下。二是政治参与是民主政治发展的基本条件。政治整合只有通过民主的、多元社会力量协商和良性互动才能达成，这有别于动员式参与，前者是社会动员制度化——基于公民权利之上的参与式民主的必然结果，而后者只是集权体制惯用的、从根本上讲不具有制度建设性意义的社会运动方式而已。三是现代国家与社会关系建构是政治参与制度化的制度要求和前提条件。政治参与制度化的结构性条件就是现代国家与社会关系法治化，或者说，法治化的国家与社会关系是避免权力专制与无政府状态的基本保障和社会稳定的基本条件。四是推进政治参与法治化。以宪法和法律来约束政府权力、保障个体的权利随之成为社会共同的政治价值诉求。而在控制权力与保障公民权利的意义上，法治能够带来有序的政治参与和社会多元治理的制度化。　　五、余　论　　从当今的经济社会发展的趋势看，社会结构的变化和社会阶层的分化，致使越来越多的个体或群体因素参与到社会资源的分配过程中。社会资源的分散必然造成权力的多中心化，对政治参与而言,政治资源向社会转移, 这意味着参与扩大不可能由一种政治力量来主导，也就是说，不管是什么方式的政治参与，都不可能靠强制力来整合多中心的社会力量，这是一个基本事实。问题在于，传统的动员式政治参与必须跟上社会的变化而做出改变，把因社会动员基础的结构性变化所带来的政治参与扩大要求以及由此而产生的民意的踊跃以及社会的对立与冲突置于法治的框架之内，来寻求制度化与法治化的化解之道，换言之，不要把政治参与政治化，不要把动员式政治参与当作治理的方式和手段，不能靠层层节制的科层强制力（比如维稳体制）来维持一种非常态化的社会秩序。尤其不要指望通过“统一意志，统一行动”的旧的动员式政治参与思维和方式把不断扩大的参与需求消解在所谓“社会稳定”的刚性秩序之上。　　在政治参与扩大的时代，最大的风险莫过于结构化的保守政治势力将所有必然面对的经济社会变迁带来的矛盾、问题和冲突归结为对现存政治秩序的致命挑战，进而把所有的社会问题意识形态化或政治化。典型如“维稳体制”，就是把许多基于利益问题发生的矛盾和冲突上升到政治层面，使社会矛盾及其解决变得无解和激化，导致维稳管控的非理性化。再如，培植体制内的社会组织以瓦解甚或对抗体制外的社会自组织力量，诸如对基层群众自治组织（城市居委会和农村村民委员会）的架空和行政化，等等。长此以往，只会造成公权力的权威与民众政治认同的下降，保持在绝对不稳定的控制与防范关系，如此，社会稳定将永无宁日。总之，不是基于“积极的公民权原则”的政治参与，对现代民主社会的建构来讲，只具有反动的无意义。　　日益兴盛的政治参与趋势孕育着现代民主政治发展的基本力量和民主社会发展的基础活力。从利益群体的不断分化到社会自组织的发展壮大，表明了一个基本的政治现实：一是必须民主化。民主化会使得各种社会力量有了可以进行互动、协商和妥协的场所。二是必须制度化。不要把对政治参与的控制寄希望于官员的政绩追求上，要把政治参与的规范放置在制度化的约束和规范之上。三是必须法治化。政治参与扩大不是靠公权力一元化的管控和压制就可以不断地复制社会稳定的虚幻秩序，反过来讲，任何政府的参与创新（如果是创新）都必须提升至法治的框架之内，这是维持政治社会秩序的基本原则，也是政治参与不至于失控的底线。如果上述三个方面大致能够达成，那么政治参与所带来的权力分享要求就不至于导致失序、混乱和动荡，就不至于把现存政治社会秩序推到崩解的境地。　　也就是说，在国家力量与社会力量此消彼长的博弈之中，最要紧的是，将所有的冲突和对立置于民主化和法治化的基础之上。旧的作为政党或政府统治工具的动员式政治参与观念必须改变，在国家与社会不断分离的结构情景下，面对一个变动不居的政治参与扩大事实，不要执着于现存政治统治秩序的兴亡继绝，更根本的是，从人民主权的基本诉求出发，积极支持政治参与所蕴含的民众权利诉求意愿和主张，把这些意愿和主张引领至法治的范畴之内，同时，让民众懂得在法治的民主的规范内如何行动和如何参与，并把这些行动和参与纳入有序的法治化框架之内。这大致就是政治参与所具有的政治现代化或现代国家建构的现代性含义。　　政治参与未必一定会影响政府的政策，政治参与扩大并使政治参与制度化并不会削弱现行政治体制的权威性而造成现存政治体制无法承受的压力乃至秩序危机，但政治参与或政治参与扩大一定会收到公民政治权利平等实践的效果，以及公民政治权利的实现成效。正因为如此，政治参与扩大所带来的民意充分表达恰好是社会稳定的源头活水，这关乎一个国家的民主政治发展，关乎一个社会的平等、公平和正义。　　参考文献：　　[1]张静.国家政权建设与乡村自治单位——问题与回顾[J].开放时代，2001,(9)：6-13.　　[2]孔飞力.中国现代国家的起源[M].北京：三联书店，-12.　　[3][美]亨廷顿，纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].北京：华夏出版社，1989.　　[4]吴理财.20世纪村政的兴衰及村民自治与国家重建[DB/OL].法之理, 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Furthermore, in face of the political rights appeals which are originated from the pluralistic society, the political system alleviates and reduces the pressure which is caused by the expansion of citizen's political participation and its pressure on the legitimacy of the current system by means of the customary ways which are strengthening the elite participation system and economic growth, which can control the political participation appeals above the organization and mobilization level of the previous mobilized participation. However, the breadth and scope of citizen's political participation are satisfied for the standard and condition which can give rise to institutionalized reform. Therefore, it is of very urgent significance for realistic political development to bring political participation into the track of institutionalization and ruling of law of political modernization and to avoid the political social disorder which is caused by the non-institutionalized political participation.　　Key words： pol pol institutionalization and ruling of law of participation　　收稿日期：　　基金项目：2011年度国家社会科学基金项目“我国县级政府公共产品供给体制机制研究”（11AZZ006）　　作者简介：周庆智（1960－），男，内蒙古赤峰人，研究员，博士生导师，从事基层政权组织、地方政府治理与社会治理、国家与社会关系、政治文化等研究。
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