1、思想认识不到位。在把发展作为第一要务的今天，部分乡镇只是一门心思抓经济保发展，忽视了基层民主法制建设，也就是忽视了基层信访工作，不是主动地去安排部署，而是因信访而设，因信访而作。同时，在主观上对信访主体持排斥态度，不从工作中找原因，不从信访矛盾中查结症，把信访行为视为不端行为，认为信访有损党委、政府的形象。

2、组织机构不健全。由于认识的不到位，思想上工作上的不重视，乡镇的信访机构大都是兼任的，要么由政府办公室负责，要么由司法所代理，要么从各部门抽调几个人临时代办，工作人员基本都是兼职。有的虽制定了信访制度、信访责任追究制度，却形同虚设，没有得到很好的坚持。在村组织班子中，村干部职数只有4-6人,村支书、村主任、村会计、民调主任、民兵营长和妇女主任，有时一人兼几职，由于村干部人数的减少，村干部交叉任职，村级信访调解班子名存实亡，处于瘫痪、半瘫痪状态，出现了农村基层纠纷事项或遇到突发事项，无人敢管、无人接访、无人调解，导致矛盾激化，造成越级上访或集体越级上访，一些村信访调解存在“盲区”和“死角”，耳目不灵，因而发生的信访突发性事项的苗头没有及时得到发现和制止，致使事态扩大恶化，导致大规模群众集体越级上访，影响社会大局稳定和经济发展。

3、镇村信访人员业务不高。信访工作的性质决定了信访工作人员要具有较高的法律、法规水平，懂政策、能说会道，明察秋毫，公道正派，热爱信访调解工作，善于做思想疏导工作。随着我国法律体系的健全，法律规范人们的言行举止已成为必然。这就对信访调解人员的法律素质提出了新的更高的要求，但从目前信访干部队伍的现状来看，相当一部分信访调解工作人员的法律素质与法制建设的客观要求不相适应，他们中的大多数人，开展接待群众来访、信访调解工作，主要凭借老经验、老观念，循规蹈距，而不是靠法律、政策等，信访事项有时表面上暂时平息事态，但并未从根本上解决矛盾。

1、提高信访工作重要性认识。乡镇应从建立社会主义和谐社会的高度出发，提高对信访工作的认识。和谐是稳定的升华，是社会政治、经济、文化等相互促进、共同发展、协调相处的高级形式。稳定是前提和基础，没有稳定的社会基础，就不可能有和谐。要建立和谐社会，首先有一个稳定的大局。一是要确立“两手抓”的思想。在抓经济工作的同时，决不能放松对以信访为主的基础民主法制建设，使信访工作同经济工作一样，列到议事日程上来，做到同研究、同安排、同检查。二是正确认识现阶段的信访工作。人类社会的发展证明，在人均国民生产总值在1000美元-3000美元的发展阶段，是矛盾凸现期、矛盾多发期、社会不稳定期。进入新时期，我国的人均国民生活总值刚好突破1000美元，再加上社会主义市场经济的建立和完善，改革开放的不断深入，深层次的矛盾日益突出，各种矛盾和利益纠纷需要进一步整合消除。因此，出现上访事件、上访事件增多是社会发展过程中的必然趋势。三是正确对待信访工作。认真贯彻胡锦涛总书记“群众利益无小事”的科学论断，对待基层的每一个信访事项。因为一项信访事件，对单位、部门来说是微不足道的小事，但对于老百姓个人总体而言是大事，是他们日常工作生活中的大事。乡镇要从立党为公、执政为民的高度，从贯彻实践“三个代表”重要思想的整体出发，正确认识信访工作，正确对待信访主体，树立正确的政绩观、名利观，在具体工作中把党和国家的方针政策学习至深、宣传到家、贯彻到底、落实到位，减少因工作不到位、不落实而引起的信访事件。

2、建立健全信访组织网络。乡镇要把建立乡村信访调解组织、建设乡村信访调解队伍、处理好农村各种信访纠纷作为一项重要措施来抓。一是按照《村民自治条例》的要求，建好村级信访组织和队伍，按照自我管理、自我约束、自我教育、自我服务的要求建立好村级群众性的信访自治组织，坚持“少而精、能中用”的原则，做到村村建有信访接待室，并有一名专职村信访调解员具体负责。把一些懂政策、懂法律、有过农村工作经验的离职老村干部充实到当中来，同时注意吸取群众拥护的离退休干部、教师、退伍军人等参加到村信访调解工作中来，充分利用他们生活在群众中，能熟悉了解千家万户的生产生活，能掌握群众的心理动态，能利用人熟、地熟、就近使得等优势，寻找信访苗头，及时掌握信访苗头的动态，及时反馈信访信息，及时查处、调解疏导信访事项，防治矛盾激化，构筑维持社会稳定的第一道防线。二是完善镇级信访组织。镇上要设立信访办公室，信访人员要有3-5人。做到专人专职，具体负责全镇的信访接待工作，组织调解村上不能调解的信访事项，分析掌握并及时化解影响全镇的不稳定因素，做到“小事不出门，大事不出村、特事不出镇”，维护农村的稳定。

3、抓好村级人员业务素质培训。乡镇信访办应抓好信访员的业务培训，要通过培训，使广大村级信访调解人员了解到信访工作的性质、任务、信访工作条件、基本原则、工作方针、工作程序与方法、工作制度与纪律、工作地位等作用，如何做一名组织信任、群众满意的农村信访调解员等等。要认识到一名优秀的信访员，要为人公正、严于律己，且有一定的法律法规知识和政策水平；要立足服务，同人民群众打成一片；要勇于探索开展农村信访调解工作；要通过培训提高信访调解人员对新时期信访工作的思想认识，调动他们主动做好信访调解工作的积极性，使之成为合格坚强的战斗集体。

4、加强信访调解工作制度建设。村信访调解组织要建立和完善防范矛盾发生制度和机制，建立目标管理责任制，明确职责，用制度加强对信访工作的管理，规范信访工作人员行为，依章办事，提高信访调解工作效率。

一是发现信访苗头定期汇报、定期排查制度。村每月至少向乡镇信访办报信访调解工作统计表、汇报发生民间矛盾事项、调处报结解决矛盾情况。每半年根据报表情况对矛盾信访事项进行全面分析，摸查重点工作对象，变群众上访为干部下访，进一步了解症结原因，对症下药地采取措施防范矛盾发生，掌握信访调解主动权。

四是建立奖励制度。乡镇信访部门应对信访工作及时进行总结交流，并对村年内无重大信访事项，信访事项解决不出村，年终信访工作考核验收合格，信访工作成绩显著的集体和有功人员给予表彰奖励。

要做好信访的外延工作，走出误区

农村的经济发展和社会稳定一直是各级党委政府和广大群众十分关心和关注的问题。当前农村群众集体上访屡次发生，已成为影响农村社会稳定，阻碍农村经济快速发展的主要因素之一。一方一地的稳定大局，一方一地的民心向背，一方一地的干部工作成绩，在很大程度上是由信访工作决定的。信访工作是促进地方经济发展、稳定农村大局的基础性工作，代表最广大人民群众的根本利益是信访工作的出发点和落脚点。因此，做好乡镇信访工作对进一步密切党群关系，维护社会稳定，促进农民增收，进一步促进党风廉政建设和反腐败工作的深入开展，有着十分重要的现实意义。当前如何充分发挥信访工作职能，把握一定的政策界限、讲究一定的方式、方法，妥善解决群众上访问题，已成为乡镇党委、纪委必须积极探索和研究的课题。做好乡镇信访工作，就要跳出就信访抓信访，在总结经验教训的基础上，走出四个误区，在三个延伸上做文章，下功夫，使大量的信访问题在基层得到及时、妥善地解决。

一、信访工作的四个误区

第一个误区，认为信访工作管的是“鸡毛蒜皮的小事”。其主要表现在缺乏政治敏感性和“信访问题无小事”的意识不强，片面认为信访工作不是乡镇中心工作，不容易出政绩，群众反映的问题是鸡毛蒜皮的小事，成不了大气候，无妨工作大局，对出现的问题反映不敏感，处理起来拖拖拉拉，“紧病慢大夫”，结果小事拖大，大事拖难，群众不信任，使问题扩大化、复杂化，或因工作疏漏、留下隐患而形成新的问题，造成重信、重访和越级访。

第二个误区，认为群众反映问题是“找茬儿”、“闹事儿”。主要表现在缺乏换位思考、宗旨观念不强、工作作风差，强“堵”硬“压”，思想上不能正确认识和对待群众来信来访，存在厌烦、抱怨情绪，把群众反映的问题视为“找茬儿”、“闹事儿”，不耐心倾听他们的呼声和苦楚，不平心静气地与他们沟通，冷“眼”冷“语”，不疏不导，轻则不理不睬，敷衍塞责，重则出言不逊，厉声训斥。对所发生的集体访、越级访，不是主动从自身工作中查找原因而是牢骚满腹，强调客观理由，推卸责任。结果误了群众的事，凉了群众的心，损坏了党和政府的形象。

第三个误区，处理信访工作“就事论事”。主要表现在不能多方面辩证剖析问题、缺乏拓展思路的能力和从源头上解决问题的办法，工作中凭经验、凭主观臆断或因私而偏，对信访个案只重表象，不看实质，看不透问题的根本结症，弄不清问题的相互关联，不能由此及彼，由表及里，处理起来常常是就丁抓丁，就卯抓卯，“糊涂僧判断糊涂案”，结果是按下葫芦起来瓢，治标不治本。

第四个误区，信访工作习惯于搞“一阵风”。主要表现在缺乏长效性保障措施，头脑中“搞好稳定才能求得发展”这根弦没有时刻绷紧，平时不注重基础性工作，而是习惯于搞阶段性突击，一遇到敏感问题就仓促上阵，搞集中整治，一出现群众集体访问题才急三火四，下力量解决。

二、信访工作要实行三个延伸

一是工作重心向下延伸。首先，做好加强超前预防预测工作。树立稳定第一观念，实行信访工作领导责任制，实施信访工作“一把手”工程和“一票否决”制，把信访工作摆上重要议事日程，贯穿到具体工作中去，变群众上访为干部下访，掌握抓好信访工作和稳定工作的主动权，在敏感时期处理好敏感问题。建立健全信访网络，达到信访工作层层有人抓、事事有人管、件件有着落，使信访问题在基层得到有效控制和化解。其次，抓好乡镇初信初访的处理工作。对重点、重大信访案件，发案单位主要领导要亲自包案，进行协调处理。对一般性信访案件，发案单位要确定专人负责协调处理，避免简单问题复杂化或引发新的矛盾。第三，乡镇党委要从稳定大局出发，加强自办信访案件工作。为使群众反映的问题得到客观公正处理，群众心服口服，乡镇党委、纪委在处理信访案件工作时要做到：受理环节上突出一个“心”字，调查环节上突出一个“实”字，处理环节上突出一个“严”字，反馈环节上突出一个“快”字。在办理比较复杂或突发难办的信访案件时，要主动取得上级党委、政府的支持，与执法部门、司法机关密切配合，积极沟通，搞好联合办案。必要时，请上级纪委有关部门提前介入，确保案件质量和实效，形成办案合力，变“单枪匹马”为“兵团作战”，及时有力地解决问题。

二是向源头治理上延伸。首先，加强财务管理，普遍推行民主理财、财务监督制度，杜绝财务混乱、村干部乱花钱和贪污浪费现象的发生，减少群众的不满和猜疑，解决村干部因经济不清而“执政不廉”问题。其次，大力推行村务公开制度，开展“民主日”活动，给群众一个明白，还干部一个清白，解决村干部“办事不公”问题。第三，结合在农村开展“三个代表”重要思想的学习，开展做“三个代表”重要思想实践者活动。使村干部树立“为民、爱民、富民、安民”思想，促进基层干部作风好转，解决村干部“作风不正”问题。第四，实行首访责任制和信访责任追究制度。使干部树立责任意识，切实转变工作作风，时刻把群众的所盼、所忧、所急、所难挂在心上，付诸在行动上，积极主动地调解纠纷，化解矛盾，消除隐患，解决“责任不清”问题。

三是向制度化、法制化方向延伸。首先，进一步完善基层信访工作规范。围绕乡镇党委、纪委阅信、接访、查办和处理结果等各个环节制定相关制度，使每个环节都有章可循，逐步实现“工作程序化、制度系统化、队伍网络化、档案一体化”。其次，依法开展信访活动。各乡镇党委要采取多种形式，经常开展信访法规宣传活动，形成学法、知法、懂法、守法、用法的良好风气，进一步强化依法处理信访问题的意识，提高依法受理信访、解决信访问题的能力和水平。增强群众法制观念，自觉规范信访行为，做到依法有序处理信访。既严肃查处在信访工作中反映的违纪违法问题，也依法追究上访人在信访活动中的违法违规行为。通过做好法律咨询和党纪法规的宣传工作，为上访群众提供咨询和服务，引导群众通过法律途径解决涉法信访问题。

对诉前调解程序确立的分析与思考

诉前调解 节省当事人诉讼成本

“诉调对接”机制的探索与思考

正确处理调解与裁判的关系，拓宽诉讼调解的适用范围，实现人民调解、行政调解和诉讼调解的有机结合，推动多元化纠纷解决机制的建立和完善，最大限度地化解矛盾纠纷已成为社会所需，减轻群众“诉累”在 2008年《最高人民法院工作报告》中成为一大亮点，并被确定为最高人民法院2008年重点改革项目。面对社会利益关系日趋复杂，矛盾冲突日益多样，建立一个功能互效，程序衔接，能满足社会主体多种要求的多元化纠纷机制十分重要。“诉调对接”工作便应运而生，呼之而出，成为中国特定的时代背景下和司法制度资源基础上探索多元化纠纷解决的一种路径，是社会转型期特殊需求的举措。

全国人大代表陈继延说：俗话讲“法不容情”，可是调解是“法、理、情”于一身的司法制度，它能较好地平衡当事人之间的利益。目前社会利益诉求趋于多元化，要积极探索建立和完善多元化纠纷解决机制，包括诉讼的和非诉讼的纠纷化解机制，不同的矛盾用不同的方式去解决效果会更好。他一席话，是对享有“东方经验”之誉的调解工作最好的诠释。全力构建诉调对接的平台，真正实现诉调“无缝对接”，有效解决社会矛盾纠纷，意义重大。

    1、有利于平衡法律、政策、利益三者的关系。从国家职能重心转变角度看，大调解机制使得法院处理纠纷的方式得到有效拓展和改善；从社会纠纷多样性看，有些纠纷很难找到法律根据，用调解的方式解决更适宜和更具优势；从调解的特点看，调解以自愿为基础，比裁判更能体现社会效果。

2、有利于缓解法院工作压力。法院工作处于社会矛盾的风口浪尖，法院受理案件的数量大幅上升与法院有限审判力量的矛盾；人民群众的司法需求日益高涨与司法权威相对不足之间的矛盾日益突出，而传统的非诉解决纠纷功能的弱化，法院判决之后又不能完全定纷止争，上访问题的因扰等。实际上，很多纠纷没有必要到法院解决，诉讼既不是化解矛盾纠纷的唯一途径，也不是“万能良药”，即便到了法院，也没有必要由法官来解决，完全可以将一部分化解矛盾的工作分流给社会力量，既能缓解司法资源短缺的矛盾，又能减轻执行工作的压力。通过“诉调对接”工作，将处理矛盾的关口前移，最终实现前期工作做的好，后期工作就轻松的良性循环。

3、有利化解矛盾，促进社会和谐。社会转型时期，利益冲突的多元化、社会主体间关系的复杂化，影响社会和谐稳定的因素大量存在，正确应对各种社会矛盾和纠纷，妥善协调处理多方利益关系，有效平息矛盾纠纷，促进社会和谐稳定，充分发挥“诉解对接”的程序便利性、非对抗性，真正将多数矛盾纠纷有效化解在基层和萌芽状态，实现法律效果与社会效果的有机统一。

“诉解对接”工作是一项系统的工程，是深化司法改革，推进和谐司法的一项重大举措，是化解社会矛盾纠纷的一项全局性工作，需要全社会的重视和参与，依靠法院掌握的社会资源来主推“诉解对接”是不够的，甚至存在“剃头挑子一头热”。要破除各自为阵的局面，在组织上走出网络特色，必须依赖于“地方党委积极主导，职能部门通力合作，社会力量广泛参与”的工作格局，调动社会力量参加诉调对接的主动性和自觉性，并将“诉解对接”工作纳入综合治理考核。通过整合资源，打造工作平台，加强对接等方式，实现多元纠纷解决机制之间互补、共赢的良性互动局面。以县级单位设置“诉调对接”机制为例，应成立由县(区)委一名副书记任组长，县委政法委书记、法院院长、司法局局长为副组长，县级相关行政执法部门负责同志为成员的“诉解对接”工作领导小组，负责“诉解对接”工作的决策部署和督查工作，领导小组下设办公室，可附设在法院或司法局内，至少确定一名专职人员，负责计划部署，组织实施，数据统计等日常工作。同时在法院内设立专门的调解室，由人民调解员，社区居委会力量轮流派驻调解纠纷，负责诉前的调解工作。各行政机关成立行政调解组织，确定专职行政调解人员，负责本部门的行政调解工作。各乡镇成立矛盾纠纷调处中心，由乡镇治安办、法庭、司法所、派出所以及场镇居委会组成，负责本辖区的人民调解工作。调处中心也应确定一名专职人员，负责与“诉调对接”领导小组办公室以及调处中心各成员单位的联络和工作对接，同时各街道社区、村社设人民调解员，形成横向到边，纵向到底，纵横联动，上下联络的大调解工作格局。

调解人员的素质决定着调解工作成效。(1)人员选择上。《人民调解委员会组织条例》中第3条规定：“人民调解委员会除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外，由群众选举产生，每三年改选一次，可连选连任”。第4条规定“为人公正、联系群众、热心人民调解工作，并有一定知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员”。除上述规定外，主要应结合各地实际情况，选用德才兼备，尤其是在当地有声望和影响的人来担任调解员。(2)人员培训上。法院应积极配合司法行政机关，制定培训计划，并选派具有丰富法律知识和审判经验的审判人员对调解员进行专门常规培训，不定期的邀请调解员旁听案件审理，提升调解人员的业务技能和调解艺术。同时加大对个案调解的指导力度，人民调解员在调解工作中遇到困难，可请求法院及时给予法律问题的咨询，帮助指导其规范工作程序、制度、调解方式及文书制作。(3)人员互动上。法院调解室、矛盾纠纷调处中心、行政调解组织应将所辖范围的调解员，专职工作人员，机关职能部门的组成人员名单、工作范围、职责、联系方式等基本情况统一编制成册，发放到各调解机构和调解员，确保联终畅通，实现人员联动。

俗话说“巧妇难做无米之炊”，为确保“诉调对接”工作的顺利开展，各地各部门应切实加大投入，加强物质保障。《人民调解委员会组织条例》第11条规定“人民调解委员会调解民间纠纷不收费”，第4条规定“对人民调解委员会委员，根据情况，可以给予适当补贴、人民调解委员会的工作经费和调解委员会的补贴经费，由村民委员会或居民委员会解决”。而根据相关规定，矛盾纠纷调处中心与人民调解委员会实际上是两块牌子“一套人马”，当然调处中心的经费主要由村民委员会或居民委员会解决，由于各地的经济发展水平不同，经济状况相差大，经济欠发达地区村民委员会或居委会资金匮乏，这就导致调处中心“无米下锅”，工作无以为继，有的地方有部分投入也是“杯水车薪”，难以确保“诉调对接”工作深入有效进行。既然“诉调对接”工作是维护社会稳定，促进社会和谐的社会系统工程，那么政府应纳入综合治理工程来抓，切实加大经费投入，配齐硬件设施，落实保障强基础。为充分调动调解员的工作积极性，政府应建立调处中心资金投入长效机制，充分调动调解员的工作积极性，确保“诉解对接”工作顺利开展。对调解员参加调解活动而支出的交通、就餐费用以及工作补贴等，政府应安排落实专项资金，根据各地实际予以补助解决，对调解员主持的个案调解工作，可根据件数确定补助标准，如调解一件补助50—100元等。

(1)强化宣传认识。有了机构，人员和经费，矛盾纠纷调处中心开展工作的首要任务是搞好宣传，提高其知名度，由于长期以来形成的解决纠纷习惯，使人民群众对调处中心的职能和优势性认识不足，发生纠纷后，往往想到的是走诉讼解决。为充分发挥调处中心在新形势下解决民间纠纷的“第一道防线”作用，使人民群众在发生纠纷后首先能想到调处中心，乐于到调处中心解决问题，就必须加大宣传力度，利用新闻媒体，网络平台，横幅标语，宣传栏，黑板报等途径提升调处中心的知名度；同时开通咨询热线，提供法律咨询服务，充分打造“诉调对接”机制和调处中心的品牌意识，提升品牌效应。比如消费者权益受到侵害，会马上想到12315；当遇到犯罪侵害时，会想到拨打110；当发生火灾时会拨打119，这就是品牌效应，因此，“诉调对接”机构也可以设立诉调特服号，当纠纷发生后就可以直接拨打该号以寻得专业的帮助、指导和解决，确保诉调对接的质量和效率。

(2)设立立案引导。对于当事人起诉的同一辖区的婚姻家庭纠纷，小额债务纠纷等案件，法院在受理案件时，诉导员应首先询问当事人是否已经过调处中心进行调解，如未经调处中心调解，应向当事人释明诉前调解的特点和优势，告知诉讼风险和成本，建议当事人先到调处中心进行调解。但笔者认为，在尊重当事人的意愿下选择到调处中心调解的同时，为有利于节约诉讼资源，更有效的把各种矛盾纠纷化解在萌芽状态，在立法上应设立案受理前置程序，对权利义务关系明确以及小额标的纠纷，应当先经过矛盾纠纷调处中心或行政调解程序，只有在调解无效的情形下，才能选择诉讼方式解决，

(3)加大庭前调解。对当事人执意要求法院受理的案件，人民法院在立案受理后，除法律规定不适用调解程序的案件外，均应按照“繁简分流”原则，根据纠纷性质，请求目的以及当事人情绪等因素，先行调解或速裁促成当事人达成调解、和解协议，对于涉及面广、突发性强、矛盾易激化的纠纷，人民法院在立案前可先转入人民调解室，由诉前调解合议庭会同调解员进行庭前调解，努力将矛盾化解在进入诉讼程序之前。

    (4)探索委托调解。对于在同一辖区的婚姻家庭，继承纠纷，相邻关系纠纷等适宜进行委托调解的案件，诉前、庭前以及执行前在征得当事人同意的前提下，可委托调处中心，人民调解员进行调解。承办法官在与调处中心、人民调解员取得联系，确定调解时间、地点，并出具委托调解函，当事人持法院函件到调处中心接受调解。

(5)拓展协助调解。为有效避免当事人对法院公正执法的合理怀疑，同时缓解人力短缺的问题。在诉前、诉中以及执行各环节，根据案情，邀请人民调解员、有关专业技术人员协助进行调解，也可以将所辖范围内的调解员名单及调解员的基本情况提供给当事人，当事人可以从中任意选择调解员参与调解，从而增强社会力量在调解中的参与率，有效化解矛盾纠纷。

(6)落实案后回访。对一些疑难复杂、社会影响面大的案件，即使案件在诉讼中调解不成，在裁判后应落实承办人定期回访。承办法官在判决后应与当事人所在地的调处中心和人民调解员保持联系，关注和了解案件判决后的发展变化，如发现有矛盾恶化或不稳定因素，应委托调处中心和人民调解员及时介入，落实稳控措施，或直接参与化解矛盾，彻底解决纠纷。

(7)费用收取。为有效提升调处中心知名度，提高人民群众的调解意识，对于当事人在调处中心调解化解纠纷的，以及人民法院委托调解达成调解协议的案件，应予全免费用。对于协助调解，庭前调解达成调解协议的，应按《诉讼费用交纳办法》所规定的标准减半收取，通过为当事人节省诉讼成本，从而打造调处中心在解决民间纠纷中的知名度。

人民调解协议、行政调解协议在诉讼中是否能得到确认，直接制约着“诉调对接”机制实际效用的发挥。如果在调处中心和人民调解员主持下达成的调解协议在法律上没有强制力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为据申请人民法院强制执行，这不但是对社会资源的一种浪费，也不利于树立人民调解的威信，还会导致大量标的小，社会影响不大的民间纠纷涌至法院，增加诉累。(1)对于在调处中心和人民调解员主持下，依据当事人自愿、合法原则下达成的书面协议，经双方当事人签字盖章后，具有民事合同性质，应具有法律约束力。在协议书的形式要件上，应更注重其程序性和严肃性。对于经调处中心和调解员主持达成的具有给付内容的协议，调解员应向当事人释明其风险，告知其可以直接向人民法院申请确认，以确保将来进入执行程序的快捷性。(2)对于经调处中心或调解员主持达成的协议，当事人申请法院确认的，法院受理后，一般应按简易程序审理，调处中心应将案件的卷宗材料以及相关证据移送法院，法院应对其协议书进行审查，重点审查程序和协议是否违反自愿、合法原则，对于调解协议内容清楚、合法的，人民法院应当制作调解书。对于经审查后认为确实存在违反法律规定，需要变更或撤销的，人民法院也不应轻易裁判予以变更，应及时与原调处中心和调解员沟通协调，可邀请原调解人员继续参与调解，努力通过调解的形式予以弥补瑕疵，尽量避免判决变更，以切实维护人民调解协议在群众中的威信和效力。如确实达不成调解协议的，应当及时作出裁判，避免久调不决。(3)对于一方当事人就调解协议反悔而向人民法院起诉请求变更、撤销或者宣告无效的，经人民法院审查，只要该协议不具备法律规定的可撤销或者无效的情形外，一般不予支持。这既是对一方当事人的公平保护，也是对违反契约一方的制裁，同时也是当今社会需建立诚实信用原则与良性的市场经济体制和环境的必然要求。(4)对于已生效和具有给付内容的调解协议，只要符合《民事诉讼法》相关规定，当事人可向法院申请支付令和直接进入执行程序。从现行法律规定来看，最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释明确规定了人民调解协议具有民事合同的性质，而对行政调解协议的效力尚无相应规定，致使行政调解协议的效力由于缺乏法律上的依据，效力弱化，一旦一方当事人反悔，协议所确定的权利义务对双方当事人而言便毫无约束力，行政调解人员为平息纠纷所作的努力便前功尽弃。目前，对行政调解协议效力的认定应比照人民调解协议效力确定的规定，同时应尽快出台对行政调解协议效力认定的司法解释，以便充分发挥人民调解，行政调解在多元纠纷解决机制中的整体效能。

为更好地发挥“诉调对接”机制的作用，应充分利用现有的社会资源建立横向到边，纵向到底的调解大格局。当纠纷发生后，当事人可能会选择到调处中心或行政机关调解，但受传统诉讼意识的影响，更多的会选择诉讼渠道。如何把这三种化解矛盾纠纷的途径有机结合，形成职能互补，资源共享的矛盾化解机制呢，现举一列来展示其运行模式。如一离婚纠纷，当事人选择到调处中心调解，可能会出现两种情况，一是经调处中心调解，双方当事人达成一致协议，可凭该协议到民政机关或人民法院对协议内容予以确认，纠纷化解。二是双方当事人达不成调解协议，只能依法进入诉讼程序。同理，当事人若选择行政机关调解，经行政调解达成调解协议后，依法确认其效力，达不成调解协议的，依法进入诉讼程序。运行模式更复杂的是当事人直接选择到法院起诉的，人民法院通过立案引导，将该纠纷转入调处中心或相关行政机关调解，人民调解和行政调解机关可以通过前述调解运行模式调解处理。人民法院也可以通过“繁简分流”的原则，将该案件转入法院内设的调解室予以调解，还可以在进入诉讼程序后，委托调处中心和行政调解机关调解，或邀请其协助调解。人民法院在诉讼过程中也应将调解贯穿于审判全过程，充分利用各种资源，最大限度地用调解方式化解矛盾纠纷，在上述方式均调解无效的情况下，人民法院应及时审理判决，但判后仍应落实回访制度，不放弃最后一丝调解的希望，改变那种将权利载入判决，将矛盾还于社会的不良局面。

“诉讼对接”既是对传统人民调解资源的挖掘和利用，又为司法调解赋予了新内涵，注入了新活力，拓展了新途径，具有鲜明的时代特色，然而“诉调对接”毕竟是一种新事物，尚处于探索阶段，对存在的问题值得进一步去研究和思考，尤其是“诉调对接”工作中的观念问题，有很多人认为法院在“诉调对接”工作中的做法有职能错位之嫌。改革开放的总设计师邓小平在改革开放之初有一句很经典的论述“摸着石头过河”，充分说明了一种好的机制建立需要不断的探索，不是看它遵循了多少旧的东西，而是要看它创新了多少新东西，开展“诉调对接”工作是在中国特定的时代背景下和司法基础上探索多元化纠纷解决的一种路径，是社会转型期特殊需求的举措。我们应更注重诉调对接工作对化解矛盾，促进社会和谐方面发挥的巨大作用，要摒弃现代司法理念的糟粕，扭转那种被动受案，简单居中裁判的诉讼模式，变“教条主义”、“本本主义”为“实效主义”，积极有效化解矛盾纠纷，构建社会和谐。

 调解在中国具有优良传统，被誉为东方经验，其制度源远流长，在西周的“民事诉讼”中就载有官方依职权调解民事纠纷，经汉、唐、两宋至明清，官府的调解日臻完善和制度化，第一次国内革命战争时期，法院调解就在人民司法工作中开始倡导，五十年代毛泽东同志提出了“我们解决民事案件，还是马锡五同志那一套好，调查研究，调解为主，就地解决”， 64 年将“调查研究，调解为主，就地解决”的十二字方针发展为“依靠群众，调查研究，就地解决，调解为主”的十六字方针。法院调解发展到今天，既能省事省力、免去庭前调查取证的耗费，又有利于提高诉讼效率、降低诉讼成本、合意解决纠纷、缓解对立情绪，达到稳定社会、构建和谐。现结合成安县法院调解工作实际，管中窥豹，概谈法院调解中调解方法及调解中存在的缺陷。

 成安县法院大力倡导“人性化”办案，法院党组要求办案人员在合法（即充分尊重法律）、快速和自愿（充分尊重当事人的意思自治）前提下，讲究调解技巧，强调调解的目的和方法，深入全面地开展法院调解工作，并以制度保障，在业绩考核中把案件的调解结案率作为工作目标、考核目标引入岗位目标管理，从而孕育出了浓厚的调解氛围，推动和促进了审判工作，充分展示了调解在诉讼中的魅力作用，从 200 年１月１日到 200 年 月 日民商事案件共受理 1561 件，结案 1332 件 , 其中调解结案 663 件，占结案数的 48.6% ，赢得了当事人的理解和信任。

调解联动，健全网络，构建调解大格局  

 从我们的审判实践看，案件大量发生在基屋，要维护基层平安与和谐，就必然要求审判工作达到案结事了，要达到此目的与效果，其健全基层人民调解组织、加强对基层调解组织指导、建立诉讼调解与人民调解和社会调解的组织联络体系和联动调解机制、配齐人民调解员、建立调解工作网络、为处于矛盾纠纷中的当事人增加调解机会就显得尤为重要。因而，作为基层法院就要争取在当地党委、政府的大力支持下，深入其所辖区域的每一乡、镇具体指导设立调解工作室，在各村成立村级人民调解委员会，在各社确定一名调解员，以此形成由乡、镇牵头，以村为依托，以社为触角，以人民法院为中心的乡、村、社三级人民调解网络。当然还应加强对人民调解具体操作给予工作指导，可采取：法官分片联系、深入乡镇、村社直接指导人民调解员调解纠纷；定期为调解人员举办法律法规讲座；邀请人民调解员旁听案件审理和协助调解案件；设立巡回法庭，就地咨询、就地组织调解，让人民调解和社会调解的同志观摩学习等方法，提高人民调解员的法律水平和调解技能，促进人民调解与诉讼调解的优势互补。社会调解也不能忽视，因他们贴近群众、熟悉情况，有充足的时间和当事人交流，可调动这一切积极的因素，邀请特邀调解员参与调解，委托具有相关法律知识、工作经验的组织或个人进行调解，再配以书记员进行记录。一旦调解成功，由各审判庭法官进行诉前调解工作的审核，在保证当事人达成的调解协议的公正性和权威性的基础上出具调解书，如果调解不成，法院便立即办理立案手续，案件进入诉讼程序。人民调解、社会调解和诉讼调解就实现了联动与优势互补，促进调解工作良性循环发展。成安县法院通过上述措施的有效运作，及时成功地化解了相当一部分矛盾。

多管齐下，灵活运用，激活调解小环境

调解工作易言而不易为 , 案件类型的不一 , 法律关系的差异 , 诸多当事人的文化素养、性格、诉讼目的、诉讼动机的千差万别，调解工作不可能有统一的模式，要处理好这类案件，不仅要求审判人员具有较强的法学知识和审判能力，而且还要求具备心理学、语言学的知识、干练果断的技巧，同时还要求富有责任心和同情感，讲究方法，综合运用。细言之，有如下方法可供灵活运用：

根据当事人自愿、合法原则，摆正位置，保持中立姿态，组织、主持双方当事人进行调停解决纠纷，积极引导当事人充分举证、质证、查找事实、明确责任，充分尊重双方当事人的诉讼权利，对他们的诉讼主张和理由给予同等到的关注，用“五心”防止违法调解和强行调解的发生，保证调解工作的合法性和规范性。“五心”，即爱心、耐心、信心、诚心和公心。爱心就是爱岗敬业，心装当事人，有为保一方平安，无私奉献的精神，就要有为当事人排忧解难、有一案未结就吃不下饭睡不着觉的为民意识。耐心就是要养成“听得进、忍得住、拖得起”的好性子。在听的过程中劝说，在忍中明理，在拖（在当事人情绪激昂时，最好的办法就是冷处理）的过程中化解矛盾。信心就是要有自信心，以顽强的毅力，克服困难，知难而上，利用各种有利条件，采取有效措施做好调解工作。诚心就是要以优质高效的服务，真心实意在为当事人排忧解难，用真诚和热情设身处地为当事人着想，以实际行动赢得人民群众和当事人的支持和信赖。公心是贯穿在调解工作中的公平，公开，公正的原则。要求在调解过程中坚持当事人法律地位、权益、人格一律平等，排除亲疏、好恶、内外的因素，坚持以理服人。如张心忠诉新园乡政府劳动争议案件，通过“五心 ” 调解法的运用，最后调解落实。

 人的心理活动往往对案件的结果有着决定的作用，对人的心理活动、内心世界的深刻了解，会对一些当事人，特别是对一些个性固执的当事人会产生事半功倍的效果。这就要求调解员不但要具备丰富的审判经验和熟练的适用法律的能力，而且还要具备全面的社会知识和必要的心理学经验，还需擅长于思想工作。在实践中，调解人员更要发挥自己的主观能动性，充分地与当事人进行交谈，从交谈中了解他们的心理状态，摸清他们在诉讼中想什么、要达到什么目标，以及双方发生纠纷的主要原因、过程。但在具体的交谈中，不能单听一方诉说，避免授人以柄，处于被动局面。通过交谈，调解员要做到察颜观色、洞悉心理，掌握当事人心理活动，区分不同个性的心理，结合案件性质、难易程度，针对当事人的文化素养、脾气性格等，制定相应调解策略，确定调解方案，之后把握好调解的时机与火候，站在法律的角度，从社会风俗、习惯等方面进行宣传、分析，帮助他们提高认识，尽量创造条件推动双方当事人的调解，从而达到疏导当事人的矛盾，消除当事人的误解，缓解双方的对立情绪，为调解结案打下良好的基础。如唐  诉朱ＸＸ离纠纷一案，调解员把准双方的心态，通过调解使双方破镜重圆。

 一个案件的发生，往往有的当事人不是为了金钱而是为了面子、为了赌气。面对这类案件，不要急功近利，心气急燥，要有良好的心理承受能力，一定要有耐心，要细心多作思想工作，一个人的思想转变过程，有时不可能一蹴而就，而是要给予当事人一定的时间、空间，让他们充分考虑，用时间消磨当事人的意志，辅之以亲情关系、大小社会环境等多方面分别进行探讨、分析、说服，让当事人认识到法院该作的工作都作了，产生纠纷的原因也明白了，从而使他们的“怨气”逐步化解，最终螺旋式推动双方当事人达到调解的目标。

 “换位思考”调解法　

 每一位当事人来法院提起诉讼都认为自己是对的，都想胜诉，不会考虑自己的过错，因而双方的矛盾、分歧很大，其主张的目标就与对方当事人的差距无形中扩大。对于这类案件，基于当事人对诉讼知识的欠缺，审判人员应在充分尊重事实和法律的前提下，公平、公正地分析案情，发挥法官释明作用，主动将与案件有关的法律规定展示给当事人，或者将类似案件的裁判让当事人阅读，起到先例的作用，使得当事人对诉讼的胜负有一个基本的判断，同时积极引导当事人站在对方角度换位思考，促进当事人相互理解、互相沟通，自愿以“和平的方式”解决纠纷。如林  诉   队劳动争议案件，原告三次起诉，经引导当事人换位思考，终使双方息诉。

法院受理的民商事案件，相当一部分当事人有亲情、邻里关系。对这类当事人有亲情、邻里关系的案件，基于当事人的血缘、地缘关系，联系案件实际进行调解，利用其朝夕相见，打完官司日后还得相处的现状，在保持中立的情况下，通过亲情回顾、邻里沟通，化不利为有利，化干戈为玉帛，辅之以法制教育、道德教育以及引导当事人换位思考，唤醒当事人的良知，引导当事人主动认识、纠正错误，化解矛盾，让当事人明白调解不仅是从“行动上的解决”（判决的效果），更是从“心理上的解决”，如遇到亲朋好友托关系、讲人情，因势利导，借力使力，借机向说情者讲明案件的事实和处理依据，主动通过他们反过来做当事人的调解工作，促使当事人履行法定义务，促成调解。

 “公开、公正”调解法

调解比判决更具有良好的社会效果、更能彻底解决纠纷，并具有高效性和亲和力，利于息诉、提高审判效率、缓解审判压力。但目前由于各种原因社会上对法院工作产生了质疑，一些当事人认为只要有了钱什么事都能办成，这给法院的公平、公正性带来了很大的挑战，针对这种现象，要求在调解案件中一定要公平、公正、公开，严格执行法律，消除当事人的心理负担和不良看法，使他们信任信赖法官。在案件调解实战中，必须保障程序公正、热情服务，将程序正当和热情服务贯穿于整个调解活动始终，中立、超然、热情，耐心倾听当事人的意见，取信于当事人，消除当事人对法院的对抗性和不正确认识，钝化当事人的矛盾，力避久调不决、强迫调解、利用调解权力弹压一方当事人、利用“自愿”之名行“他愿”之实，切实保障双方当事人的地位平等，让当事人真切感受到公开、公平、公正的待遇与氛围，从心理上让当事人自愿调解解决纠纷，有理、有利、有节地开展工作，促进调解。

虽然规定了调解必须是在查清事实、分清是非的基础上进行，但在调解过程中我们应适度把握事实清楚、责任分明。“查明事实，分清责任”的要求与调解的机制是相冲突的，在审判实务中，顾此失彼，因此只要调解协议的内容不违反有关法律的禁止性规定，就应当确认其效力。主持调解过程中不必查清事实，分清责任，要照顾当事人的“爱面子”心理，实行“模糊调解”，使得当事人双方均有台阶下，才能更顺利地进行调解。

调解在审判实践中，在宣判前任何阶段都可进行，但不能滥用，必须界定适用庭前调解的案件范围，不能将庭前调解作为必经程序。案件受理后，在送达过程中，通过了解双方必要的抗辩意见，确定解决双方争议的合意之所在，这是前提，从而才能确定庭前调解的必要性。双方有明确的调解合意的，确定时间，利用简便快捷的方式组织当事人在适宜的地点实施庭前调解。双方争议很大，不可能产生调解合意的，案件转入审判流程。在诉答期间，证据交换过程中，随着证据的不断展示，双方当事人对于自己在诉讼中的胜败逐渐明了，此时主持人员不失时机地对当事人进行有根有据的法律分析和诠释和入情入理入法的说服教育，促成当事人达成和解协议，此时的调解活动是顺应诉讼活动自然天成，并非强加给当事人的。

、调解适用过于宽泛。只要当事人自愿，不管是一审、二审还是再审，任何审级和审判阶段都可以依法进行调解。从表面上看，这是对当事人诉讼权利的保护，也是缓和当事人之间矛盾的方式，但实质上无审级和审判阶段限制的调解隐藏着许多弊端。法院设置二审、再审程序的目的是为了纠正一审或已经生效判决的错误，而不是为了再给当事人一次调解的机会。如一些当事人当得知判决对双方都不利时，他们可能会合意通过调解的方式来规避不利的后果。当事人也可能通过调解的方式合意推翻一审的判决，不利于维护法院判决的权威性和稳定性。
    2 、规定调解必须是在查明事实、分清是非的基础上进行，与调解的目的和初衷不符，与处分原则相悖。强调在查明事实、分清是非的基础上进行调解，会造成当事人被迫继续举证，法院被迫继续组织质证、认证，难以实现运用调解迅速、高效地解决民事纠纷的目的，而且此条款规定也违背了民事权利合法自由处分的原则，不符合 契约自由的精神。
我国现行的是调审结合的审判模式，法官担任着调解人和裁决者的双重角色，而法官基于追求结案率或对错案追究责任等多方面的考虑，便会首当其冲地选择结案快、风险小、可规避法律问题以及省时省力的调解诉讼模式。在调解过程中由于其身份和地位上的优势，往往会使以当事人合意为基础的调解，演变为在以法官主持引导下的强制性调解。在司法实践中，法官基于自身利益的考虑，经常会利用其特殊地位向当事人施压，促使调解成功，容易产生强制合意。这种情况下达成的协议决非是真正意义上的自愿。合法原则是调解有效的前提条件，它也包括程序上的合法和实体上的合法。其次《民事诉讼法》规定：调解贯穿于审判程序的全过程。程序上的合法无具体标准，也给法官提供了过大的任意空间，从而导致一些案件反复调解、久调不决、诉讼率低下，更容易造成人情案、关系案，甚至可能侵犯当事人的权利。

  4 、由法官主持调解与法官不许私下会见当事人规定不协调。一方面，为了克服先入为主，防止司法人员腐败，法院规定了法官不许私自会见双方当事人及其代理人。另一方面，由于调解存在多种方式， " 背靠背 " 与 " 面对面 " 都是调解方式之一，在 " 背靠背 " 情形下，难免有 " 私下会见当事人 " 之嫌，构成对方当事人申请回避的理由。

、我国法律规定，调解书和判决书具有同等的法律效力，但法律同时规定，调解书只有在送达后才发生法律效力。在实践中，经常发生这样的情形：当事人双方在调解协议上签字后要求制作调解书，法官制作调解书后，以法院名义确认调解协议的效力，经法院盖章后送达当事人，当事人一方却视调解书为儿戏，到时拒不签收，以致人民法院的调解书成为毫无意义的一纸空文。调解书需送达双方才生效，而不是双方当事人在调解协议上签字后生效，或者法院盖章后生效，严重影响人民法院法律文书的严肃性，不利于及时平息纷争。根据民事诉讼的当事人主义原则，当事人对自己权益有处分权，当事人双方既然在调解协议上签字，当事人的意思自治就应当得到尊重，法院只有在确认当事人的协议违反自愿及合法原则前提下，才能否认协议的效力，其他情况下，法院无权推翻调解协议。其实，在这种情况下，重要的不是法院的调解书，而应当是当事人的调解协议，一旦双方在协议上签字，除非有法定理由，应当立即生效，不容当事人反悔。

 6 、对诉前调解未作明文规定，司法实践无法适用。目前我国内地法院的诉前调解无明文法律规定，虽然最高法院司法解释规定了适用简易程序的六类案件审理调解程序前置，但无具体的程序性规定，且范围小，导致实践在大打折扣。

7 、民间调解与法院试调解之间缺乏衔接。最高法院司法解释规定民间调解达成的协议是民事合同，双方当事人有义务履行，但一方当事人不履行，须另行起诉，未建立起民间调解的确认制度，影响了民间调解。

    人民调解制度是在党的领导下，不断发展和完善起来的一项中国特色社会主义和谐制度，在化解民间纠纷中具有独特优势，是新形势下预防和化解矛盾纠纷的有效途径，在构建和谐社会中发挥着独有的作用。

　　调解工作是营造和谐社会的基础性工作，也是正确处理新时期人民内部矛盾，维护社会稳定，建设和谐社会的重要举措之一。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确要求：要完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，更多采用调解方法，综合运用法律、政策、经济、行政手段和教育、协调、疏导等办法，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态。为此，人民调解这种具有独特魅力的矛盾调处方式，在中国，尤其是中国的农村基层被广泛运用，对维护基层的和谐稳定发挥着重要作用。

　　平安促和谐，安居才能乐业。近年来，我县经济形势发展势头强劲，社会各项事业稳步推进，社会治安更加稳定，群众生活质量有了明显的提高。这是成安县委、政府良好的惠民政策为百姓带来的福祉。在加强社会治安综合治理的基础上，正是注意到了人民调解的独特魅力，广泛编织人民调解网络，尤其培养了一支规模庞大、尽职尽责的基层调解员队伍。别小看了基层调解的作用，正是由于这千余名基层调解员活跃在我县的每一个角落，他们上为政府分忧，下为百姓解难，哪里出状况，哪里就有他们的身影，化解邻里纠纷，平息家族械斗，阻止越级上访，给外来农民工讨回工资，为孤苦的老人争得赡养权，让吵架的夫妻重归于好……他们不计有无报酬，不分份内份外，无论上班下班，不管白天黑夜，尽心竭力，解千家难，暖万户心，防止了各种矛盾的激化，有效控制了多起民转刑案件的发生，为保一方平安稳定辛苦并快乐着他们的基层调解工作，和谐、稳定和发展筑起了一道坚实的“防火墙”。

　　稳定是发展的基石。我县开发开放的重要战略机遇期，借势发展的矛盾凸显期，县委、县政府提出了创亿元县，打造开放型、知识型、生态型邯郸卫星城的奋斗目标，任务艰巨，责任重大，因此，和谐稳定的发展环境至关重要。这就要求我们要进一步加强社会治安综合治理的力度，建立健全矛盾纠纷排查调处机制，坚持抓早、抓小、抓苗头，把矛盾纠纷化解在基层、把不稳定因素解决在萌芽状态。为此，新时期的人民调解工作任重道远。司法部门要进一步健全和完善各级调解组织尤其是基层调解组织建设，完善人民调解的组织网络，提高基层人民调解组织的规范化水平。同时要积极搭建教育平台，加大人力、物力、财力的投入，切实加强对基层人民调解员的教育培训，提高人民调解员队伍素质，进而提高人民调解的质量和水平，增强人民调解的社会公信力。广大的基层调解组织、基层调解员更要加强对新形势下政策法规等相关知识的学习，进一步改进工作方法，与时俱进，拓展人民调解领域，创新调解手段，以高度的政治敏锐性和社会责任感，把人民调解工作抓紧抓好抓实，为维护社会稳定，构建和谐成安做出新的更大的贡献。