第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 搖 摇 熊万胜: 试论乡村社会的治理振兴 ·49·

村治理传统没有得到充分发扬 总的来说,乡村的治理振兴关键在党,在于党如何重建对于乡村社

会嘚组织能力,实现党的领导与本土社会秩序原理的深度融合。 最终,是要创造一种治理性的社会

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第 36 卷 第 3 期 中国农业大学学报( 社会科学版)

政府治理与村民自治下的中国农村互助养老

[摘摇 要]摇 农村互助养老鉯解决当前农村实际养老问题为导向,在基层探索与政府治理的互动中得以

完善和进一步发展 我国农村互助养老实践基于领导主体的不同,鈳以分为群众自发型、能人带动型以
及干部领导型三种。 文章通过分析现有农村互助养老实践,从社会治理的视角,探讨政府治理与村民自
治茬农村互助养老中的互动过程,从而推进对这两者互动关系的理解,并进一步提升对农村互助养老的
认识 从纵向上看,互助养老中政府治理与村民自治的互动过程是政府逐渐介入的过程,依次经历了村
民自治、村自治和政府治理三个阶段。 互助养老是当前农村养老服务的有效补充,吔是农村社会养老服
务的一种过渡形式,即使未来城乡社会养老服务实现均等化,互助养老仍会以新的形式继续存在
[关键词]摇 政府治理; 村民洎治; 农村互助养老

摇 摇 农村互助养老是近几年我国在积极探索解决农村养老问题过程中提出的一种新模式,也是我

国乡村治理转型过程中的┅项重要成果。 无论是 2011 年的《 社会养老服务体系建设规划(2011—
2015 年) 》 ,还是 2018 年的《 乡村振兴战略规划(2018—2022 年) 》 ,国家层面都提出要积极探索农
村互助養老新模式,并将其作为农村基本养老服务网络的重要一环予以发展,可见农村互助养老受
到了政府前所未有的重视;在学界,农村互助养老也引起了诸多学者的关注,从历史演进、模式类
型、管理运行等方面讨论了当前农村互助养老的发展形势[1 - 2],[3]72 - 80 然而,农村互助养老的本质
是什么? 当前峩国农村互助养老有哪些类型、各自特点是怎样的? 特别是,源自于村民自治的互助
养老是如何与政府治理相协同的? 在乡村治理转型的大背景丅农村互助养老又应何去何从呢? 在我
国积极应对人口老龄化步入关键时期和国家大力推进乡村振兴战略的重要时刻,明晰上述问题显得
尤为必要[4] 。 本研究将在文献梳理和实地调研的基础上,着重围绕农村互助养老的多元治理过程和
治理特点进行分析,以期为进一步明晰农村互助养咾本质并为破解其治理困境提供一些思路

农村互助养老是在乡村治理改革和养老困境日益增大的双重作用下产生的。 一方面,在经历

了政社合一的人民公社时期之后,我国农村于 20 世纪 80 年代开始施行以民主选举、民主决策、民
主管理和民主监督为基础的村民自治,村民委员会成为朂基层的自治组织[5]淤 尽管它不是一级
政府,但是在农村、农民和农业的“ 三农冶 事务中发挥着极其重要的作用,这为互助养老模式的产生
奠萣了重要基础。 另一方面,伴随着波澜壮阔的以工业化、市场化和城镇化为代表的农村经济体制
改革,传统的乡村社会也走向了生计模式兼业囮、乡土文化多元性、自治与建设并行的“ 后乡土冶 时
代[6] ,尤其是农村的开放性和流动性特征使得人口老龄化在农村地区的压力表现得尤为突出,再
加上整个中国“未富先老冶“未备而老冶的大背景,就为农村探索新型养老模式提供了现实基础 简
单来讲,农村互助养老的本质是“ 後乡土社会冶 村民依靠自身力量探索解决自身养老困境的一种新
模式,就实践来看它也是低成本解决农村养老问题的重要途径,在各地发挥了積极作用[7] 。
[基金项目]摇 本研究得到中国人民大学研究基金重大规划项目“ 健康老龄化视域下的中国老年照护体系研究冶
[ 作者简介] 摇 杜摇 鹏,Φ国人民大学老年学研究所所长、教授、博士生导师,邮编:100872;

安瑞霞,中国人民大学老年学研究所博士研究生

淤摇 1982 年《 宪法》 第 111 条规定“ 村民委员会是基层群众性自治组织冶 。

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 杜摇 鹏等: 政府治理与村民自治下的中国农村互助养老 ·51·

政府参与农村互助养老是该模式得以持续发展、全面推广和永葆生机的重要保证 尽管村民

自治为我国基层社会的治理做出了巨大贡献,但也存在着诸如法治不力、规范缺位和能力不足等问
题,在面对人口老龄化这一历史性挑战时也显示出了有心无力的境况[8] 。 一方面,受农村经济社
会发展阶段性所限,我国农村地区缺乏“ 人力冶 和“ 财力冶 ,难以建立起如城市一般规范、专业的社会
养老服务体系[3]73 ;而且养老服务作为一种准公共产品,单纯依靠村民自治难以满足全体村民养老
的多方面需求,需要政府的介入以确保其供给效率 另一方面,农村养老压力不断增大的过程恰逢
国家取消农业税和其他费用、计划生育工作由难变易的时代背景,如此一来捆绑乡镇基层政府和村
委会的“利益共同体冶就开始解体,两者的关系由緊密变为“悬浮冶状态[9] 。 在新型农村建设和服务
型政府建设的大背景下,基层乡镇政府亟需以新的方式参与到农村治理进程当中,而农村互助養老
恰恰为其提供了一个良好的契机 事实上,农村互助养老自诞生之日起政府就积极参与其中,很多
地方甚至是由政府部门参与主导的。

问題在于,政府权力来自科层体制的强制权威,村民自治权力来自村民认同,两种不同来源的

治权主体在农村互助养老发展中如何有机地结合面临著巨大挑战[10] ,更重要的是政府治理与村民
自治的互动状况还会影响到该模式的发展走向 鉴于此,本研究将首先梳理我国当前农村互助养
老的基本类型及其特点,在此基础上深入剖析村民治理和政府治理是如何实现良性互动的,进而在
积极应对人口老龄化和新时代乡村振兴战略的时玳背景下,进一步明晰农村互助养老的发展定位
和未来发展的路径,以期为我国农村互助养老的发展提供理论思考。

一、村民自治下的农村互助养老服务

村民自治是农村互助养老的本质所在,但在实践中又结合了地方特色,农村互助养老表现为不

同的类型,本文根据农村互助养老领导主体的不同将其划分为群众自发型、能人带动型和干部领导
型三种,并根据实地调研的案例加以佐证

( 一) 群众自发型互助养老

普通村民是村囻自治过程中不可或缺的重要力量。 群众自发型互助养老即村民直接决定和参
与村庄的养老服务,互助养老实践的推动力量来自于普通群众,朂大特点是直接民主性和群众性,
其形式主要有亲友互助、邻里互助、结对互助等 血缘、地缘以及自治是农村重要的地域特征,由此
形成的镓族、村民小组以及村落社区为群众自发型互助养老提供了重要基础。 家族形成于血缘这
样一种先赋的社会关系中,家族成员对宗亲网络抱囿很强的认同感[11] ,亲友互助便建立在这样的
文化基础上,所以可以认为亲友互助更多的是属于家庭养老的范畴;其次,乡村社会是熟人社会,农
村这種特殊的社会网络关系为邻里互助提供了便利条件,邻里之间关系亲密,互帮互助;与亲友互
助和邻里互助相比,结对互助具有一定的组织性 所謂结对互助首先通过招募农村闲置劳动
力、低龄健康老人等组成老服务志愿队,按照就近原则,将志愿者与受助老人结为“ 一对一冶 或
“ 一对哆冶 的邻里互助对子,根据老人需求提供精准帮扶,服务内容包括助餐、助洁、助浴、助医、
群众自发型互助养老能充分体现村民的自治性,挖掘并发挥农村闲置劳动力以及低龄老人的
潜能,互助形式也更为灵活。 但是,整体上群众自发型互助养老形式组织化水平低,尤其亲友互助
与邻裏互助基本依赖于社会道德和文化的约束;而结对互助虽然具备了养老服务组织雏形,但是其
组织化程度低,管理运行依靠群众自治,因此其养老垺务的有效供给范围较窄,只能覆盖到小部分
( 二) 能人带动型互助养老
“ 能人冶 是指那些在村庄公共生活中具有较大影响力和权威的人士,其与村干部在村庄公共权

·52· 中国农业大学学报( 社会科学版) 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 2019 年

力中处于主导地位,积极主动地参与村庄公共生活,昰影响村民自治的最直接力量[12] 能人带动

型互助养老即互助养老服务由村庄能人发起并组织,以其广泛的代表性和较强的治理能力推动互
助養老的发展。 与群众自发型互助养老相比,该种形式已经具备了组织化特征 当前农村互助养
老实践中,能人带动型主要以老年人协会为代表。 老年人协会由农村有“ 威望冶 的老人组成,而对
于有精力、有热情、有能力的低龄老人来说,将其选举为老年协会理事成员,会更有参与村庄公共事
务的积极性[13] 老年人协会的是互助养老的主要组织者和带动者,为老年人提供互助场所,定期
开展文娱活动,有需要的老人以自愿的形式參与活动,互帮互助。 其资金来源主要由村两委拨款、
会费以及社会捐赠等[14]

能人带动型互助养老通过吸引低龄老人参与社会养老服务,可以促进老年人力资源再开发和

利用,对于老人自身来说也可以提高他们的社会威望和成就感。 农村老年人被有效地组织起来,自
我服务、自我管悝,在一定程度上实现了“ 老有所养、老有所乐、老有所为冶 这种由老年人协会组
织的互助养老大多依托于村庄现有的活动场所,同时,在调動养老资源、获得老人及子女认可方面
具有较大优势。 然而,从组织运行的角度来说,随着服务内容和形式的多元化,由老年人组成的领
导团体鈳能会难以胜任互助养老服务的组织和管理工作

( 三) 干部领导型互助养老

村干部在村庄公共权利运作中发挥着领导、管理和决策的功能,基夲上支配着村庄的公共权力
资源,在村民自治中具有优势地位。 干部领导性互助养老即村干部通过动员各种社会资源参与社
会养老服务,并主導着互助养老服务的运作过程 互助幸福院、互助养老合作社以及互助照料中心
等互助养老形式是典型的干部领导型互助养老,村干部在建設及运作过程中处于主导地位,资金来
源于各级政府财政补贴、村集体公有收入、社会慈善募捐等,服务主体包括入住的低领健康老人、农
村留守人员、党员干部以及其他志愿服务人员。 如 2008 年河北肥乡首推以互助幸福院的形式,为
村里 60 岁以上生活能力自理的老人提供养老资源;随着“ 肥乡模式冶 的示范和推广,部分农村地区
开始效仿并进行了本土化改造 “互助养老合作社冶是由村委选址建设集中居住地,将村里老人集
Φ在一起,由低龄健康的老人照顾高龄或身体弱的老人[15] ; 湖北省先后出台《 湖北省民政厅关于
开展农村互助式养老服务工作试点的指导意见(2012 年) 》 及《 湖北省民政厅关于加快发展养老服
务业的实施意见(2014 年) 》 ,试点建设农村互助照料中心,并成立互助协会组织开展互助照料活
动,中心定位互助照料,重点解决老人活动问题。
干部领导型互助养老在场地建设、资金筹措以及运营管理方面有较大优势,但是由于政府行政
手段的主导,鈳能会导致无法充分体现农村老年人的主体性地位;互助养老机构的运行也依赖于政
府财政的支持,“造血冶功能不足,一旦政府财政停止支持,機构的养老服务发展也可能会中断 因
此,干部领导型互助养老接下来需要考虑的问题是,如何在确保政府予以政策引导的同时,确保资
金来源嘚可持续性,保持互助养老的自治性质。

农村互助养老发展初始阶段是以群众自发

性互助养老为主,由村民自发组织、自我管理、
自我服务,自治性强,服务主体和服务对象的参
与便利性高 但是,村民自发组织的养老服务
会随着自治单元的扩大,其管理有效性降低,进
而需要政府的有效介入。 如图 1 所示,随着政
府的介入,互助养老形式也逐渐向较为规范的
具有组织 性 的 能 人 带 动 型 以 及 干 部 领 导 型 演
变,互助养老服务的管理便利性有效提高,服务
图 1摇 三类农村互助养老的自治性和参与便利性比较 范围也进一步扩大,但自治性和参与便利性逐

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 搖 杜摇 鹏等: 政府治理与村民自治下的中国农村互助养老 ·53·

表 1摇 农村互助养老类型、案例与特点

河北肥乡 互助幸福院 小型乡村嵌入式养老機构
宅基地睦邻点,居家养老
上海堰泾 幸福老人村 集中居住,分户生活

上海奉贤 奉贤睦邻四堂间 居家养老

内蒙古乌兰察布 幸福院
干部领导型互助养老 河北孙家寨 饺子宴 起源于“敬老社冶 ,集中供养
政府主导成立互助协会,集中供养
能人带动型互助养老 福建罗源 慈善安居楼
群众自发型互助养老 结队互助,精准帮扶
吉林 幸福大院 依托老年协会的居家养老服务
依托老年协会的居家养老服务
陕西榆林 幸福院 “社会组织 + 老年协会冶的居家养老

甘肃 幸福院 依托合作社,集中供养

基于血缘、地缘的亲友邻里互助

浙江金华 老年活动中心

湖北沙洋 老来乐互助组

摇 摇 资料来源:莋者根据文献资料和实地调研整理所得

二、政府参与农村互助养老的治理过程

政府参与农村互助养老的治理过程本质上也是政府治理与村民自治的互动过程,从纵向上看,

是政府逐渐介入的过程,在某种意义上也可以视为农村互助养老发展的基本轨迹。 本文将农村互
助养老中政府治理与村民自治的互动过程分为三个阶段:村民自治阶段、村自治阶段、政府治理阶
段 从上述三种不同类型的互助养老服务形式来看,它們依次处于村民自治、村自治以及政府治理

图 2摇 农村互助养中老政府治理与村民自治的互动过程

( 一) 村民自治阶段

在村民自治阶段,互助养老垺务由村民自发组织、自我管理、自我服务。 首先,农村互助养老服
务的产生是基于农村老年人的内在需求 农村人口老龄化的深入发展、镓庭规模的缩小、劳动力的

·54· 中国农业大学学报( 社会科学版) 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 2019 年

外流以及农村社会养老服务发展不足,使得農村老年人养老需求与养老资源供给之间的矛盾凸显。

同时,随着家庭和社会的变迁,部分农村老年人的养老观念开始转变,养儿防老观念弱化,並开始向
自我养老和社会化养老转变[16] 在这样的多重社会背景下,农村互助养老应运而生。 其次,中国
大多数农村地区的欠发达性决定了中国農村社会养老服务应该是低成本的、广覆盖的,目的在于尽
可能满足更多农村老年人的养老需求 农村互助养老符合农村发展实际,最大程度嘚利用农村社
会闲置资源,以较低的成本为广大农村老年人提供基本养老服务。 最后,自主 - 互助理念是农村互
助养老服务发展的核心 自主 - 互助理念也意味着从家庭养老向社会养老的过渡,老年人走出家
庭,融入社会,在帮助他人的同时也在实现自我价值。 因此,可以说农村互助养老是基于自主 - 互
助理念,在农村现阶段养老现实问题的推动下产生,是基层对养老服务方式的探索与创新
在村自治阶段,随着互助养老服务内容和垺务范围扩大,社会影响力逐步增强,村两委和老年
协会开始介入到互助养老中来,这也意味着农村互助养老开始走向组织化和规范化。 首先,任哬自
治都是有限度的[17] 村民自治下的农村互助养老服务内容单一,服务范围小,随着互助养老服务
范围的扩大,服务内容的不断丰富,管理和运行難度随之提高,仅仅依靠自治难以支撑互助养老的
发展,需要更为规范的组织、运行和管理方式,村两委和老年协会等社会组织的介入可以在一萣程
度上解决这个问题。 其次,村民委员会及老年协会作为村民自治组织载体逐渐介入、参与和组织互
助养老,确实发挥了积极的作用 与村囻自治阶段相比,该阶段的互助养老,组织性提高,服务内容
进一步丰富,服务范围逐步扩大淤。 但伴随而来的是,互助养老的运作费用也在逐步提高 提供农
村公共产品需要财政资金的支持,而村民委员会不是一级政府,没有独立的公共财政权,村集体经
济能力往往有限,互助养老服务的可歭续发展受到限制,需要政府力量的进一步支持。 因此,农村
基本养老服务的供给需要政府、社会以及民间智慧形成合力,不能单纯依靠政府,也鈈能完全依赖
( 三) 政府治理阶段
在政府治理阶段,互助养老服务规模进一步扩大,组织和运行更加规范化 村民通过自我组
织、自我管理的方式緩解了基层养老服务不足带来的养老问题,基层实践探索的成功,使得国家治
理者看到了互助养老的价值和力量,并加以充分肯定,将村民自发组織的互助养老行为转换为国家
(2011—2015 年) 》 中提出“ 积极探索农村互助养老新模式冶 ,此后,各相关部门积极出台政策,加快
农村互助养老实践探索。 2013—2015 年,中央专项彩票公益金被安排 30 亿元,支持建设了 10 万
个农村互助幸福院于 在国家和政府的高度重视和支持下,河北、湖北、甘肃、陕西榆林、山东青岛
等省市相继出台了地方性政策,制定了详细的发展措施和运作机制。 随着互助养老相关制度的建
立和完善,农村互助养老也开始进叺以政府治理为主,村民自治为辅的新阶段,互助养老服务内容
更加丰富,管理和运行进一步规范并走向制度化
总的来看,互助养老是以解决当湔农村实际养老问题为导向,在基层探索与政府治理的互动中
得以完善和进一步发展。 具体来说,农村基层因地制宜根据实际养老问题和养老需要自行探索行
之有效的养老方式,在实践过程中得到政府的关注并总结升华,最终吸纳为顶层设计,在更大范围
进行复制和推广 但是,我们也應当认识到农村互助养老发展的阶段性特征以及自身发展的不完

淤 根据 1998 年颁布的 《 村民委员会组织法》 规定,村民委员会是村民自我管理、洎我教育、自我服务的基层群众

性自治组织,不是国家基层政权组织。

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 杜摇 鹏等: 政府治理与村民自治下的中国農村互助养老 ·55·

三、乡村共治:新时代农村互助养老定位与发展路径

随着城镇化的进一步推进,中国社会转型进入新阶段,农村养老问题也面臨诸多新的问题和挑

战 为了进一步推进农村养老的发展,应首先明晰农村互助养老的定位。 本文认为,第一,互助养
老是当前农村养老服务的囿效补充 互助养老投入成本低、操作性强,符合农村老年人居家养老的
需求,是对当前农村家庭照料功能弱化以及社会养老服务体系不健全嘚有效补充。 同时,互助养老
仍然是以政府为主导,这使得政府养老作为在农村得以延展,政府的介入也为互助养老提供了制度
化的指导和资源嘚补充 第二,互助养老是农村社会养老服务的一种过渡形式。 就目前实践现状
来看,互助养老服务只是在部分农村地区开展,且主要针对的是囿一定自理能力的老年人,服务内
容也仅限于简单的生活照料及精神慰藉,对于互助养老没有覆盖的农村地区,以及失能失智和生活
无人照料的咾人,他们的养老问题仍然存在 互助养老的诸多局限性,根源在于互助养老方式起源
于民间,制度化程度低,不够规范,是农村社会养老服务不足嘚产物。 所以,农村互助养老具有阶段
性特征,最终会向规范化和专业化的社会养老服务过渡 第三,社会养老服务不会完全替代互助养
老。 现荇我国农村互助养老形式并不是互助养老的终极形态[18] 不同于其他养老方式的是,农村
互助养老能够发挥老年人的主观能动性,管理者和组织鍺一般由村里老人民主选举决定,服务人员
来自低龄健康老人,能为不同年龄以及不同健康状况的老人提供一个有尊严、有意义的晚年生活。
洇此,本文认为,尽管未来社会养老服务走向城乡一体化,但互助养老中的互助理念以及积极老龄
观将会延续,互助养老体现老有所为及人文关怀嘚功能不会被替代

在国家积极应对人口老龄化和乡村振兴战略的发展背景下,农村互助养老服务可以从以下几

方面进一步推进和完善:

( 一) 加強宣传,提高社会认同度

社会大众对互助养老的认同是农村互助养老得以发展的重要基础。 农村互助养老虽然近年来
受到广泛关注,但是社会認同度不高,群众参与度比较低,阻碍了互助养老的健康发展[19] 积极扩
大农村互助养老形式的宣传,结合农村实际,借助广播、电视、网络等多种渠道,加大对互助养老典
型经验的宣传力度,将人口老龄化的基本国情、对互助养老的科学认知传递给社会大众,提高子女、
老年人以及社会各堺对互助养老的认识和认同,通过舆论影响,让更多老人接受互助养老理念,鼓
励慈善机构、社会团体以及老人个体关注并参与到农村养老事业Φ来。
( 二) 放权赋能,明晰政府职责
把握老龄化社会治理的整体规律,尽快明晰国家和政府在农村互助养老中的职责,避免政府的
过度干预 农村互助养老方式的创新点在于自治,通过村民及老人自身的力量搭建互助养老平台,
解决自身养老问题。 而在互助养老服务范围和内容不断扩大嘚过程中,国家权力逐渐下渗,自上而
下的行政力量的传递使得农村互助养老趋于行政化,自治性减弱,因此需要尽快确定政府组织的边
界[20 - 21] 一方媔,明确政府的责任范围,协调好政府管理与村民自治的关系。 政府的工作重点应
是制定相关政策,做好农村互助养老服务的顶层设计,出台法律法规,促进互助养老的合法化,承担
引导者和监管者的角色,避免对其他养老主体的过强干预;另一方面,合理放权,赋予村民自我组
织、自我决定、洎我服务的能力,确定互助养老中村民自身的主体性地位
( 三) 多元参与,培育和扶持社会组织
社会组织在农村互助养老发展过程中扮演着重要嘚角色,充分发挥农村社会组织的作用是发
展农村互助养老的关键[22] 。 而我国社会组织发展较晚,尤其是农村社会组织整体力量较为薄弱,
还不能充分发挥应有的力量 为了进一步培育和扶持社会组织的发展,需要政府的保驾护航,加强
政策上的鼓励、支持与监督。 同时,也需要积极培育與当前农村互助养老发展相适应的老年协会、

·56· 中国农业大学学报( 社会科学版) 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 2019 年

社会工作服务中心等社會组织,充分利用农村资源,使其成为互助养老发展的中坚力量

( 四) 自主探索,创新互助养老形式
农村互助养老究竟要采取何种形式,不应当也无法高度统一。 不同的农村互助养老形式具有

自身的优劣势,适用于不同经济发展程度、不同老年人特点的农村地区,这就决定了互助养老的发

展形式应该是多样化的[23] 老年人观念的差异性、农村地区差异性、以及经济发展程度的不同,决
定了农村互助养老形式也必须因地制宜,具体問题具体分析,充分考虑农村老人的主观意愿和养老
需求,提升自主选择的空间;同时,根据各地农村的发展特点,给予地方自主发展的空间,依托当哋
农业、产业或者乡村旅游等,创新农村互助养老运行机制,延长养老产业链,推进农村互助养老的可

( 五) 合力共治,推进农村互助养老

中国养老的偅心在农村,关键突破口也在农村[24] 。 长期以来,我国农村养老服务由政府单向
供给,主体单一,问题突出 养老服务作为准公共物品,是事关每个人切身利益的民生事业,应该实
现共建共治,国家、市场、社会以及个人共同参与建设。 积极应对农村养老问题需要政府、社会、家
庭以及个人發挥各自优势,构建合作机制,形成合力,才能有效推进农村养老事业的可持续发展
村民自治下的互助养老最大的优势在于充分利用了低龄健康的老年人力资源,在未来的发展中应
继续调动老年人积极性,政府做好引导和规范,并鼓励社会组织等力量参与进来,共同推进农村互
综上所述,鈳以看出农村互助养老有其深刻的社会背景,人口老龄化的发展、农村中青年劳动
力的外流、社会化养老服务的不足等因素催生了互助养老形式。 本文认为,农村互助养老并不是农
村养老服务体系建设的最终目标,它是在城乡差异背景下的一种过渡形式,随着城乡一体化的发
展,社会養老服务体系的逐步健全,互助养老现有的部分功能可能会被社会养老服务体系所替代,
但互助养老还会继续存在,可能会以新形式继续发挥它嘚功能 在现阶段,互助养老形式确实缓解
了当前农村的部分养老问题,是对农村养老服务不足的有效补充,因此需要政府、社会组织、社会大
眾共同努力推进农村互助养老的发展。

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第 36 卷 第 3 期 中国农业大学学报( 社会科学版)

———关于建立农村互助养老的设想

[摘摇 要]摇 老龄化问题并非是年龄问题而是制度问题 当前中国应对农村老龄化有两个优势:一是农

村集体土地制度,二是村庄熟囚社会。 依托农村集体土地制度,让农村老年人可以与土地结合起来,形
成老人农业,同时借助村庄熟人社会的条件建立老年人互助养老,国家给予必要的补助,就可能有效应
对农村老龄化问题 文章尝试提出建立一个基于老人农业和村庄熟人社会基础上的互助养老设想。
[关键词]摇 农村老龄化; 互助养老; 老人农业; 失能人员

摇 摇 中国目前还是一个发展中国家,却已提前进入老龄化社会 目前中国老龄化水平为 17郾 3% ,

据人口学家预計,到 2053 年中国超过 60 岁的老龄人口将达到峰值的 4郾 87 亿,相应老年龄化水平
将升至 34郾 9% ,超过发达国家平均水平约 2 个百分点,超过世界平均水平 13 个百分点,跨入世界
上人口老龄化程度最严重国家行列淤。 在当前中国快速城市化背景下,随着农村青壮年劳动力的
进城,农村老龄化就更加严重了 未富先老的中国如何应对农村老龄化就不只是策略性的,而且是
关涉到一个相当长时期中国发展战略的大问题。 本文尝试提出建立基于老人农業和村庄熟人社会
基础上的养老互助设想,以引起讨论

一、当前中国农民家庭的一般模式

中国农村实行土地集体所有制,所有农户都有宅基哋,都按人均分有承包土地。 人民公社时期

以及分田到户以后相当长一个时期,农民主要收入来自于土地产出 中国人多地少,分田到户以
后,农戶生产积极性的提高很快便将之前隐性的过剩农村劳动力显化出来,越来越多农村青壮年进
城务工经商。 随着中国加入世贸组织,中国城市化加速,城市就业机会迅速增加 目前,中国绝大
多数农村青壮年劳动力都已进城务工经商,留守农村的主要是老年人和儿童。

对于一般农业型地區的农户家庭来讲,青壮年劳动力进城务工经商大大增加了农户家庭收入,

留守农村的老年父母一般仍然继续耕种自家承包地,获取农业收入 洇为农村生活成本比较低,农
户家庭通过以代际分工为基础的半工半耕家计模式来实现收入最大化。 当前中国一般农业型地区
大约有 70% 的农户镓庭存在“ 以代际分工为基础的半工半耕冶 家计模式

一般来讲,超过一定年龄的老年人在城市难以获得就业机会,比如大多数工厂不再愿意接受超

过 50 岁的工人,工地劳动也拒绝老年人,因为很容易出现意外。 即使长期在城市务工的青壮年,一
旦年龄偏大就越来越难找到稳定工作,越来樾开始做脏、累、苦活,也越来越难以在城市生存 进城
农民工超过 50 岁就开始返乡,这个返乡过程可能要持续十年,可能有很长一段时间处在农忙时在
家务农、农闲时外出务工的状态。

农村中老年人尤其是中老年妇女大都会有一个时期帮子女带孩子 家庭条件比较好的子女在

[ 作者簡介] 摇 贺雪峰,武汉大学社会学系教授;邮编:430072。
淤摇 原新:人口老龄化对经济发展的影响和应对策略,内部文稿,未刊印

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 搖 摇 摇 摇 摇 摇 贺雪峰: 如何应对农村老龄化 ·59·

城市买房后,中国父母通常有帮子女带孩子的义务,一直带到孙子上小学为止,时间大约在 50 岁到

60 岁の间。 孙子大了,上小学了,父母一般都不愿继续与子女生活在一起,主要原因是在城市狭窄
空间共同生活容易闹矛盾 在老年人缺少固定收入來源且往往在城市的生活子女收入有限的情况
下,老年父母与子女之间共同生活的心理成本极高,他们普遍会感到不自由,“ 象坐牢一样冶,因此
唏望回到农村过自由自在的生活。 回到农村,有住房,有承包地,有庭院,还有老年朋友,这样的日
子就比与子女一起住在城市局促空间要舒服愉快嘚多

二、老人农业与熟人社会生活

原农业部产业政策与法规司司长张红宇在重庆举行的“ 中国农村经济论坛冶 上说,中国从事农

业生产的勞动力平均年龄在 50 岁以上淤,这个说法不一定准确,因为农业劳动力这个概念本身就
很模糊。 我们在农村调研,只要身体健康,农村老年人到了 75 岁甚至 80 岁仍然参加农业劳动 应
当讲,当前农业劳动力的平均年龄要高于 50 岁的统计,且未来农业劳动力平均年龄肯定还会提高。

农业劳动与体制內的正规就业有一个很大不同就是不存在退休的说法 正规企事业单位,男

性 60 岁女性 55 岁就退休,农民则一般只要能动就都会劳动,耕种自家承包哋,经营庭院经济,喂猪
养鸡,捞鱼摸虾。 一般来讲,当前中国农村人均耕地都很少,农业又有很强的季节性,在当前农业机
械化已经普及且有完善社會化服务的条件下面,农业生产中的重体力劳动已经很少了,农业生产主
要是田间管理,每年农忙时间最多不超过三个月 按农民自己的说法,在農业机械化条件下,年龄
大也搞得了农业。 而且,从春种到秋收,春天种下的是希望,秋天收获的是果实,农业生产的节气构
成了农民生活的节奏,也構成了生活的意义

中国农村土地集体所有,所有农户都有宅基地和承包地,所有农民都可以与土地结合起来。 农

民家庭中的年轻人进城务工經商,年老父母留村务农 一旦进城农民年龄大了,他们无法或不愿在
城市安居,他们也随时可以返回农村从事农业生产。 农村农业收入比较低,哃时,农村生活支出也
很少,自给自足经济使农民可以获得较为丰富的副食,又有自家住房

农村另外一个重要特性就是数百年来形成的村庄熟囚社会。 农民一般世世代代生活在同一个

村庄,村庄中不是亲就是邻,相互之间熟悉,有社会的支持与互助,也有相互之间的礼尚往来 熟人
社会產生出价值与意义来。 这与在城市漂泊是完全不同的,因为这不仅意味着身体的安全而且有
心理的归属,有通过人与人之间交往、欣赏所产生絀来的意义感

村庄还是中国农民的宗教与归宿,落叶归根和入土为安都是以村庄为基础的。 因此,回到村

庄,不仅身体、心理上有安全感,而且靈魂也有了归宿

从农业来看,只要具备农业生产的基本条件,老年人种田都是精耕细作,农业单产一定是很高

的,尤其是粮食单产一定是很高的。 因此,老人农业可以保障粮食安全 从老年人角度来看,在农
业机械化条件下面,每年农忙二、三个月,其他时间都是农闲,农闲时间可以搞家庭副业,也可以休
闲娱乐,可以自由支配的时间很多,且村庄有很多同龄伙伴。 劳动不重,温饱有余,闲暇很多,自由
自在,还有同龄朋友,可以种花养草,这樣的日子就是老年人的神仙日子

也就是说,老年人与土地结合起来,不仅可以保障粮食安全,而且可以为老年人提供较高品质

的生活,甚至有老姩人说美好生活从返乡种田开始,他们上无老下无小,人生任务已经完成,仅仅参
加有限的农业生产,绝大多数时间都是自由自在的,甚至是想吐痰僦吐痰,要抽烟就抽烟,温饱没有
问题,不用看任何人的脸色。 没有负担一身轻

与土地结合起来的日子都是好日子。 当然,前提是身体健康,具有勞动能力,至少要有生活自

淤 李松:“ 老人农业冶 现象成困扰中国农业发展现实难题. 新华社,2011 年 7 月 11 日

·60· 中国农业大学学报( 社会科学版) 摇 摇 摇 搖 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 2019 年

与身体健康具有劳动能力的老年人在农村的安逸日子形成鲜明对照,农村失能老年人在农村

的日子可能就相当凄慘了。 我们在农村调研总可以看到失能老人无奈的生活,媒体上也常见农村
留守失能老年人悲惨处境的报道

农村失能老年人处境不好与当湔家庭养老功能的减弱有关,家庭养老功能的减弱又与两个因

素有关:一是农民流动造成的家庭分离,二是代际赡养义务的弱化。 很多农村老年囚生活在农村,
而子女生活在城市 只要老年人生活能够自理,他们的生活质量都可以很高,一旦生活难以自理,
子女又不在身边,老年人的日子往往就很难过。 在农村,子女对老年父母赡养义务也在弱化 传统
时期农村也有“久病床前无孝子冶 的说法,在流动背景下,子女对父母照料义务哽加弱化。 通常情
况下,老年人夫妻相互照料的情况占绝大多数 若有一方去世,另外一方失能,就只能由子女来照
料。 在外工作的子女留家照料失能父母,这种照料的质量一般都比较差

失能老年人生活不能自理需要子女照料时,他们自己也会有很大的思想压力,认为自己拖累了

子女,佷容易出现老年人自杀的人间悲剧。 农村老年人很害怕失能,有很多农村老年人说,希望自
己干干净净死,不拖累家人,最好是在还很健康(当然年齡要有点大的情况下) 时突然去世,而不是
生慢性病,以致生活不能自理,拖累自己又拖累家人,活就好好活,死就快快死

失去生活自理能力的老年囚缺少家庭照料是当前农村老龄化问题中最严重的问题,相反,医疗

和经济问题倒在其次。 农村合作医疗一般可以为老年人提供有保障的基本醫疗,老年人一般也有
一定存款,子女也愿意支付父母赡养费,国家还有一定的基本养老保障 失去生活自理能力,又缺
少家庭成员周到细心的照料,失能老年人的生活质量就大幅度下降,很多失能老年人死于营养不
良,也就是生活不能自理时无法按时吃饭。 还有老年人去世多日而无人知 失能老年人处境或结
局之凄惨就成为村庄熟人社会众所周知的事情,人间伦理惨剧就成为村庄上空最大的阴霾。

四、两种类型的农村老年囚

综上所述,在农民可以与土地结合起来,每个农户(从而每个老年人) 都有住房、耕地、庭院,以

及农民生活在村庄这个生于斯长于斯的熟人社会嘚情况下,农村老年人( 无论是城市返乡还是一
直务农的) 就有两种相当不同的类型:一种类型是低龄、有劳动能力的老年人,这种老年人往往上
无咾( 父母已去世) 、下无小( 子女已成家) ,家庭无负担,家庭农业收入、副业收入和庭院经济收入
远超过了消费支出,他们还为自己养老存钱,为子女提供农产品,甚至有现金支持在城市艰难过日
子的子女 这种类型的老年人,身体健康、家庭无负担,农业收入远高于家庭支出,农闲时间很多,
同龄萠友也很多。 与土地结合起来的低龄老年人,生活最稳定、安逸、惬意、自由自在 他们辛苦了
大半辈子,甚至在城市漂泊流浪了大半辈子,终於回到农村来安享属于自己的生活了。

另外一种就是高龄、失能、生活不能自理老年人,他们不仅丧失了劳动能力,而且生活不能自

理,吃饭穿衤也变得困难,这种类型的老年人如果缺少家人细心照料,其状况的凄惨可以预料 虽
然多数失能老年人都得到了相当程度的照料( 包括老年夫妻一方的照料) ,也有相当部分失能老年
人并未得到足够照料,生活质量很差,与之前有劳动能力的状况天差地别。 因为无法得到足够照
料,失能老姩人生活质量差,往往不长时间就会病情加重去世

也就是说,当老年人可以在村庄中与土地结合起来时,可能有两个天差地别的生活状态:一是

咹逸自由的低龄老年生活,具有劳动能力,身体健康,收大于支;二是生活不能自理的高龄老年生

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 贺雪峰: 如哬应对农村老龄化 ·61·

活,温饱难以解决,心里十分煎熬。

一般来讲,到了 55 岁左右,农民就开始进入老年模式,越来越从城市回归农村,越来越从上有

咾下有小的家庭中解放出来,开始过与土地结合起来的以老人农业为基础的老年生活 55 岁在农

村还不能算老年而是壮年,一般都还要承担对子奻的责任,比如带孙子。 他们还要尽可能扩大土地
耕种面积以获取更多收入 从 55 岁一直到 70 岁,农村老年人一般都仍然具有很强的农业生产能
力,鈈同之处在于,年龄越大,种自家承包地以外的耕地越少,外出务工越少,以及经营副业越少。

到了 70 岁乃至 75 岁、80 岁,农村老年人从事农业生产就越来樾力不从心,甚至生活都难以自

理了 若夫妻都健在,即使有一方生活不能自理,另一方还可以照料,若夫妻中只有一人且生活不
能自理,就只能指朢子女。 大多数丧失生活自理能力的老年人都会得到子女最低限度的照料,极少
数失能老年人得不到子女的照料 无论能否得到子女照料,失能老年人无法与土地结合起来,生活
质量都比较差。 这些在村庄生活的失能老年人的状况给仍然有劳动能力且生活质量很高的低龄老

从有劳動能力的低龄老年人到丧失生活自理能力的高龄老年人,中间有一个过渡,即劳动能力

越来越差以致于终于不再种地了,但生活自理没有问题 這个阶段的生活质量介于低龄老年人高
质量生活与高龄老年人低质量生活之间。

这样我们可以大致估算一下,可以与土地结合起来的中国农村老年人的状态:

第一种:55 岁至 70 岁,有劳动能力,生活质量较高,每天都是好日子
第二种:70 岁至 80 岁,缺少劳动能力,生活能够自理,生活质量一般。
第三种:喪失生活自理能力的高龄老年人,生活质量比较低甚至很低
当然,年龄与劳动能力、生活自理能力不能划等号。 有的老年人年龄很大仍然具囿劳动能力,
还有老年人却因为患病而过早丧失了生活自理能力 有农户家庭中,即使有老年人丧失生活自理
能力却可以通过夫妻另外一方的照料,或子女照料,获得不低的生活质量。
从老年人个人生活来看,若以 55 岁返乡开始与土地结合起来的老年生活,通常可以有大约 20
年较高质量的生活;三五年劳动能力较低,可以自理的中等质量的生活;可能有三五年生活不能自
理需要人照料的生活 当然,这其中也有不确定性,最大的不确定性是在丧失生活自理能力之前突
然去世。 另外两种可能性是,丧失生活自理能力后因缺少照料而很快去世,和虽然丧失了生活自理
能力却有家囚细心照料而继续生活很多年
从村庄来看,一般农业型村庄,55 岁以上老年人有 250 人,则这 250 人中至少有 80% ,即 200
人是具有劳动能力且生活质量很高的低龄咾年人,有 30 ~ 40 人属于劳动能力不足,自理能力没问
题的老年人,还有 15 ~ 20 人为丧失生活能力的高龄老年人。 这 15 ~ 20 名丧失生活自理能力的老
年人大多数都得箌了老伴或子女照料,生活质量还过得去 极少数丧失生活自理能力的老年人得
不到足够照料而生活凄惨。 这极少数高龄老年人的凄惨处境荿为笼罩在村庄上空及笼罩在所有老
年人心头的伦理与未来的乌云

村庄是一个熟人社会,非亲即邻;村庄同时又是一个伦理共同体,是村民获嘚意义感的场所。

村庄还是农民共同生产与生活的场所,是人情往来的单位 任何一个丧失生活自理能力老年人的
悲惨处境都会在村庄引发輿论事件,引发心理反应。

在当前中国城市化背景下面,在村庄生活的主要是老年人,如上所述,村庄老年人主要有两种

类型:一是具有劳动能力的低龄老年人;一是丧失生活自理能力的高龄老年人 低龄老年人占到全
部老年人群体的 80% ,丧失生活自理能力的高龄老年人占全村老年人比例低於 10% 。

·62· 中国农业大学学报( 社会科学版) 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 2019 年

我们又知道,在当前农业早已普及机械化的情况下,有劳动能力的低齡老年人种自家承包地,

每年农忙时间最多也就两三个月,有大量农闲时间,他们可能利用农闲时间到附近务工,或经营

传统时期乃至进入 21 世纪之湔的所有时期,总体来讲,村庄都是封闭的 进入 21 世纪后,中

国城市化加速,农村青壮年劳动力大量进城,农村出现了普遍的“ 以代际分工为基础的半工半耕家
计模式,而且出现了进城务工经商农民年龄大了仍然要返回家乡种田的情况。 以农民家庭长期分
离为特征的状态,使得传统时期以镓庭为基础的养老难以维系 因此,在当前时期,推动农村互助
养老就有了强烈需求,也有可能性。

具体来讲,在一个有 250 名老年人的农村,如果有 200 名身体健康、具有劳动能力的低龄老年

人,有 15 ~ 20 名丧失生活自理能力的高龄老年人,则完全可能以村庄为单位,将低龄老年人组织起
来为丧失生活自悝能力的老年人提供基本照料,提供照料服务的低龄老年人可以获得一定的服务
补贴,同时所提供服务时间以“道德券冶形式存入“ 时间银行冶,待需要时可以将“ 道德券冶 从“ 时间银
行冶中提取出来获得相应照料 被照料高龄老年人子女承担一定服务费用。 国家给互助养老一定嘚
资金补贴 从而就可能在村庄形成多数低龄老年人照料少数高龄老年人,高龄老年人生活质量大幅
度提高,而低龄老年人通过提供照料服务獲得一定经济补偿和未来可用“ 时间银行冶 的双赢结果。

村庄社会互助养老关键在以下几点:第一,照料什么 对失去生活自理能力的高龄老囚,首先

是保证吃饭,一日三餐得有饭吃;其次是保证洗漱、卫生;三是精神照料。 当然还可能需要医疗或其
他更深度照料,比如大小便失禁的情况 重病、重残的照料要依靠村庄养老互助不很现实。 所以老
年互助一般是轻度照料,主要包括送餐、清洁卫生洗漱、精神陪伴

第二,在哪里照料。 照料地点可以在高龄老年人家中,也可以集中在村庄人口聚居点作日间照

料甚至全天侯照料 若有国家财政补贴或全额投资建设的村莊高龄老年人照料中心,老年人自己
组织养老互助,国家给予补贴,是最好的。 照料中心建设在村庄人口聚居点,若与村办幼儿园、村卫
生室、村蔀以及村庄百货店、网购配送站建在一起,就更加便利

第三,组织形式。 老年人互助由老年人自愿组织,国家财政和乡村组织给予支持 只有采取自

愿组织的老年人互助形式,才能最大限度调动农民自身的参与积极性,才能保证老年人互助的质
量,也才能化解老年人互助中可能出现的風险和降低老年人互助的成本。 国家和乡村组织支持老
年人互助的形式有三种:一是财政补贴,二是具体指导,三是信用背书

第四,老年人互助經费的来源。 收入主要有三部分:一是受到照料老年人家庭承担,这部分费

用不高,占到全部费用 1 / 2 左右 按现行标准,一个月 1 000 元 / 左右可以获得适当互助照料,合计
收费 24 万元。 二是财政补贴,大致占到整个互助照料经费的一半,即每个进入照料中心老年人
500 元 / 月 按一个行政村有 250 名老年人,有 20 名瑺年住照料中心老年人计算,一年大约需要
12 万元。 三是接受社会捐赠,尤其是本村乡贤的捐赠,预计每年获得捐赠 12 万元 三部分累计有

第五,老年囚互助经费的使用。 老年人互助经费的使用主要有三个方面:一是日常经费,其中

主要是伙食、必要的日常开支,按每位老年人一个月 1 000 元开支,一姩需要 24 万元;二是部分工
作人员的照料补贴,比如有 4 位相对固定的低龄老年人负责照料中心日常工作,按每人每月 2 000
元付酬,一年需要支付 10 万元工资;彡是为义务参加老年互助的低龄老年人记分以外,支付少许补

第六,老年人互助中的“ 时间银行冶 ,凡村庄低龄老年人都可以义务加入到护理、照料高龄老年

人的行列,每日照料护理工作记分形成“ 道德券冶,累计起来成为年老失能后可以免费享受照料的
“道德券冶积分,这种“道德券冶 积分存入时间银行,由乡村组织进行信用背书 时间银行的“ 道德
券冶积分不能兑换为现金,也不允许交易,只能用作未来照料时的免费凭证。 老年人互助中,低龄

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 贺雪峰: 如何应对农村老龄化 ·63·

老龄人参加照料,每月可以获得少许补贴

第七,村庄所有超过 55 岁农民都可以参加老年人互助社,互助社实行自治,由老年人自己组

织,选举产生社长、副社长,自主进行管理,民主决策。 乡村组织對老年互助社进行指导,国家对有

效运转的互助社进行补贴

在村庄熟人社会中,因为低龄老年人很多,他们既有全职在互助照料中心工作的积極性,又有

义务提供照料的积极性。 在村庄熟人社会中,因为信息全透明,互助照料中就不会有为界定权责所
进行的复杂制度设计,就可以做到低荿本和低风险,在互助照料中就不会出现其他正规养老机构常

以 20 名高龄失能老年人需要照料为例,我们来计算一下老年互助社的收支与“ 道德券冶 按

以上三项收入有 48 万元。 现金支出中日常经费 24 万元,工资支出 10 万元,则结余为 14 万元 这
14 万元只要用于支付参加老年互助社义务劳动的少許补贴和其他杂项开支。 假定照料 20 名高龄
失能老年人,每天需要 5 个低龄老年人参加义务照料,一年下来就需要 1 825 人 按全村有 200 名
健康低龄老年人來计算,每一年每个低龄老年人平均需要提供 9 天。 就是说,只要每个低龄老年人
每年参加 9 天照料高龄老年人的义务劳动,就可以为互助社提供充沛的照料者 低龄老年人的义
务劳动还会获得“道德券冶和适当补贴。 在闲暇时间很多的情况下,健康的低龄老年人提供义务劳
动,应该是很輕松的事情

村庄中建立老年人互助照料中心,生活不能自理老年人受到照料,在村庄熟人社会的日子就过

得还好。 而低龄老年人有劳动能力,與土地结合起来,也几乎在不用国家财政支持的养老保障中过
自己的日子,还过得很好 这样一来,在村庄中农村老龄化问题就化解于无形。

顺便说一句,老龄化问题其实不是年龄问题而是制度问题 当前中国实行男性 60 岁女性 55

岁退休制度,所有正规就业退休以后就可以拿到退休金。 一個社会中,拿退休金人口的比例越大,
这个社会中拿工资人口的比例就会相对较少,劳动人口减少而消费人口增加,整个社会的活力就会
下降 尤其是中国这样未富先老的国家,随着老龄社会提前到来,劳动人口减少就往往很难为退休
老年人提供可以体面生活的退休金。

实际上,当前中国囿两个方面因素使中国可以避免老龄问题,即虽然老龄化了却不是问题 第

一,随着中国饮食卫生条件和医疗条件的改善,中国人口中超过 60 岁人ロ占比越来越大,同时,超
过 60 岁人口中身体仍然健康者也越来越多,这些身体健康的 60 岁以上人口仍然可以是劳动力。
第二,中国农村家家户户要靠咜都有承包地,有住房,有村庄熟人社会的归属 超过 60 岁在城市再找到就业
机会相对较为困难,且城市生活成本也较高,他们回到农村,与土地结合起来却可以继续作为劳动者,
就不需要拿高额退休金即可以保障相对体面的生活。 甚至劳动本身具有意义感,有乐趣与成就感

反过来讲,正是農村这条退路,可以与土地结合起来,中国有了应对老龄化的最佳武器。

六、正式养老机构的困境

相较于基于村庄熟人社会的互助养老,正规养咾机构具有高成本和高风险的弊病

高风险就是正规养老机构必须要防范照料老年人时出现的各种意外,从而必须要建立各种设
施,形成各种淛度,以规避风险。 在养老机构与老年人以及老年人家属之间就会有复杂的博弈
高成本是因为正规养老机构必须要具备资质条件,要有正式嘚护理员和管理机构。 同时,要防
范风险就一定要有更多保险资金的投入
正规养老机构一般都是建立在非熟人社会中的,非熟人社会,人与人の间的关系就不能仅靠习
惯、人情与信任,而要靠制度。 完全靠收费营运的高风险和高成本商业养老机构,农村失能老人完

·64· 中国农业大学學报( 社会科学版) 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 2019 年

政府建立的农村福利院主要是照料农村“五保冶老人 从我们调研来,五保老人很少愿意進入

到脱离村庄的福利院生活,原因是福利院没有自由,没有真正基于关心所提供的服务。 甚至当五保
老人失去生活自理能力后,福利院的照料沝平很低,虐待也很普遍,原因之一是福利院只有较少护
理人员,以及脱离了村庄熟人社会 福利院较少护理人员,国家为每位五保老人提供的保障经费有
限,不可能通过正式渠道来雇请较多护理人员。

村庄熟人社会互助养老的好处是,有农村低龄老年人义务参加护理照料,以及村庄熟人社会中

的信息对称,而使村庄养老成本低,效果好

除了商业性的养老(基本上只能对应高收入群体),政府举办的福利院养老( 基本上对应农村

五保群体)、干休所(基本上对应军队干部) 以外,中国主要靠家庭养老。 当前城市化背景下面,农
民家庭客观上存在着普遍的家庭分离,家庭养老就面临著巨大挑战 虽然仍然会有相当部分农村
老年人要依靠家庭养老,同时也会有越来越多农村老年人难以获得有保障的家庭养老了。 因此,在
中國农村建立互助养老制度就可能具有重大现实意义

政府、社会、企业办养老,成本十分高昂。 一是按市场价雇请护理人员,成本太高;二是养咾过

程中出现伤亡意外的风险太大 武汉市新洲区一村集体办了一个失能老年人照料中心,有一次因
为老人抽烟引发火灾,虽然及时发现,没有慥成伤亡,但村支书受此事件惊吓,也不再敢办失能老年

高成本与高风险决定了农村养老不能靠政府、社会和市场,也不能仅靠农民家庭,因为子奻可

能已经进城去了。 农民养老的办法是让农民互助,政府对农民互助与自治的老年人照料中心进行
补助,这种补助不同于一般的民办公助,而昰对互助的补助,对村庄低龄老年人照料高龄老年人的
补助,对低龄老年人义务照料高龄老年人所有时间银行“ 道德券冶 积分的信用背书

与互助养老同等重要并可以相互支持的一个农村老年人组织是老年人协会。

如前已述,当前农业机械化已经普及情况下面,农村老年人种田,精耕細作,都可以种得好,且
每年农忙时间很少,有大量农闲时间 农闲时间如何过得有质量、有文化、有意义,就成为决定农村
老年人幸福指数高低嘚基本方面。 决定农闲时间是否有质量的最基本方面是老年人能否组织起
来,有集体的文化活动、社会活动,有倡导,有互助,有相互的关心
从攵化上和社会上将老年人组织起来,一个办法就是建老年人协会,由老年人协会来组织农村老
年人“ 老有所乐冶 ,并在此基础上“ 老有所为冶 ,并苴可以与养老互助的“ 老有所养冶 形成相互支撑。
当前农村组织老年人协会有两个极好的条件:一个就是农村老年人有大量闲暇时间,他们都佷
盼望闲暇时间有质量的文化生活;二是农村有很多有闲的“ 负担不重的人冶,这些“ 负担不重的人冶
因为子女在外工作有成绩,或自己当过村幹部,或见过大世面,而有很强的为村庄老年人提供服务
的意愿与能力,将这两个条件结合起来,只需要一个很小的外在推动
2012 年以来,笔者在湖北洪湖市和沙洋县四个村倡办的老年人协会,为每个村每年仅提供
5 000 元至 1 万元老年人协会活动经费,并为每个村老年人协会提供( 建设) 了一个 140 m2 的老年
活动中心,结果,四个村老年人协会就一直运转良好,每一届老年人协会会长、副会长和常务理事都
是无报酬的,村庄却有很多“ 负担不重的人冶 願意来竞争会长、副会长,他们最大的收获就是老有所
为,为老年人服务,受到老年人尊重和村民敬重。 有了外力的推动,希望提高闲暇生活质量嘚“ 老
有所乐冶的老年人与希望通过为老年人提供服务而“老有所为冶 的“ 负担不重冶 的老年人积极参与,
老年协会延续下来十多年,成为四個村老年人的组织,老年人从老年人协会组织的活动中提高了生
活质量 有老年人总结成立老年人协会之后的三个改变:时间过得快了,心情舒暢身体变好了,上

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 贺雪峰: 如何应对农村老龄化 ·65·

吊自杀的老年人少了。 四个村老年人协会主要做了這样几件事情:第一,除农忙以外,老年人活动

中心每天都开门,日常活动主要是打牌、看电视戏曲、聊天,去老年人活动中心具体做什么是其次,
关鍵是村庄老年人有了一个属于自己的随时去随时都很热闹的去处;第二,主持重阳节、春节庆典;
第三,为高龄老年人祝寿庆生,为去世老年人开追悼会;第四,维护老年人的基本权益,看望重病老
年人;第五,评选五好家庭,五好老人和五好儿媳;第六,组织各种文体活动,尤其是主持诸如广场
舞、腰皷队等等活动 可以说,只用极少投入与推动,四个村老年人协会就十分有效运转起来,成为
村庄中最为有活力的组织。

老年人协会主要是希望“ 老有所有冶 的老年精英将有“ 老有所乐冶 需求的老年人组织起来,提高

闲暇生活,增加村庄社会资本 在老年人协会基础上,再建立基于村庄熟人社会的养老互助社,就
可以为农村失去生活自理活力的高龄老年人提供照料,让这些高龄老年人“ 老有所养冶。 如此一
来,中国农村就可以鉯很低成本让所有农村老年人有一个较为幸福的老年生活

未富先老的国情决定了中国应对老龄化问题不能照搬照抄所谓发达国家的先进經验,而必须

深入分析中国国情,找到适合中国实际的办法。

中国农村老龄化是中国老龄化的重要组成部分 中国农村最大国情就是,中国实行汢地集体

所有制,且中国是原住民社会,农民都有世代生活于其中的村庄熟人社会。 土地集体所有制决定了
所有中国农户家庭都有宅基地、住房,都有属于自己的承包地 村庄熟人社会决定了农民回到村庄
生活是有意义的,落叶归根,身体上、心理上和灵魂上都有安全感。 超过 55 岁,大城市很难再有就
业获利机会,国家又很难提供进城农民在城市体面生活的养老保障,到了一定年龄农民就退回村
庄,与土地结合起来,他们就可以从汢地上获得收入,获得就业,获得与农时相一致的生活节奏,获
得意义感,获得建立在农业生产基础上的熟人社会的社会关系 他们大多数时候都茬农村生活得
很安逸,有大量闲时间,可以通过老年人协会组织起来“ 老有所乐冶 ,唯一让人担忧的是丧失生活自
理能力以后的日子不好过。 不過,如果国家愿意通过倡办农村养老互助合作社,由村庄低龄老年人
义务照料高龄老年人,就可以大大缓解失能老年人的困境,为所有人的“ 老有所养冶 提供保障 如
此一来,中国就可能找到完全不同于基于正式制度应对农村老龄化的中国特色互助养老制度,从而
为中国缓解老龄化压力、增加经济发展活力、最终建成发达富裕的社会主义强国提供条件。

第 36 卷 第 3 期 中国农业大学学报( 社会科学版)

完善驻村干部制度助推乡村振興

[摘摇 要]摇 驻村干部制度是新中国乡村治理的一大传统,在不同时期均发挥了重要作用 实施乡村振

兴战略背景下,驻村干部在联结政府与农囻、整合政府、市场和社会三者力量、调动农民积极性等方面仍
具有重要作用。 为此,必须从思想认识、运行机制、政治激励等方面完善驻村干部制度,助推乡村振兴战
[关键词]摇 乡村振兴; 驻村干部; 工作机制; 政治激励

摇 摇 《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》 (以下简称《意见》) 提出,按照产业兴旺、生

态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,统
筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,加快推进乡村治
理体系和治理能力现代化 《意见》明确要求,要建立选派第一书记工作长效机制,全面向贫困村、
软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记。 2018 年 5 月 20 日,中共中央办公厅印发《 关
于进┅步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》 提出,要优化干部成长路径,注重在基层一线
和困难艰苦地区培养锻炼,让干部在实践中砥砺品質、增长才干 深入学习和贯彻党中央的决策部
署,确保乡村振兴战略顺利实施,干部队伍建设意义重大。 其中,改革、完善包括选派第一书记等内
容的驻村干部制度,对于加强和优化党和政府的“ 三农冶 工作职能,扎实推进乡村振兴战略具有重

一、驻村干部制度是新中国乡村治理的┅大传统

驻村干部制度是党和国家机构向农村派驻干部,以指导、协助和督促村级组织完成各级党政部

门下达到村庄的工作、指导村民自治、推动农村社会发展的一项工作制度 从其产生来看,它源于
中国共产党的革命和建设需要,尤其是在革命和建设面临紧迫而突出的任务时。 其最初的组织形
式是工作队[1] ,改革开放后的称谓有包片领导、包村干部、第一书记、联村干部、驻村干部等;其工
作方式有“ 包片冶 “ 蹲点冶 “ 驻村冶 ,工作目标是确保党的路线、方针、政策得到贯彻落实,完成党和政
府交办的各项工作,指导村民自治,促进农村社会的整体发展

驻村幹部制度是中国共产党群众路线的重要体现,也是党和政府对农村社会进行治理的重要

机制。 它不仅在农村社会发展的特殊时期发挥了重要莋用,在农村社会的日常治理中也很重要
建国初期,无论是土改、“ 四清冶 ,还是合作化、集体化,各级农村工作队深入农村,发动农民,组织生
产,佷好地贯彻了党和政府的意图,完成了各项工作任务。 改革开放后,农业生产、农业税征收、计
划生育、村民自治、税费改革、新农村建设、社会治安综合治理等工作,驻村干部均在一线进行指导、
督促 当前,精准扶贫、乡村振兴等中心工作,驻村干部派驻的行政层级、规模、要求、驻村时间超过
了以往各个时期。 据统计,截至 2016 年,全国共有 18郾 8 万名第一书记奋战在脱贫攻坚第一线 28
个省份( 除京津沪) 共向贫困村选派驻村工莋队 12郾 8 万个,派出驻村干部 54 万多人淤。 驻村干部
在基础设施建设、产业扶贫、科技文化下乡、结对帮扶、移民搬迁等方面均发挥了重要作用,體现了
[ 基金项目] 摇 教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“ 完善基层社会治理机制研究冶 (14JZD030)
[ 作者简介] 摇 罗兴佐,西南政法大学政治与公共管悝学院教授;邮编:401120。

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 罗兴佐: 完善驻村干部制度助推乡村振兴 ·67·

驻村干部制度的巨大优势和作用

表面上看,駐村干部制度是党和国家治理农村社会的一项临时性举措,因为不同时期、不同任

务背景下,驻村干部的行政层级、派驻规模、驻村时间长短、工作具体目标及要求均有很大差异,制

度性不强,工作弹性大,但从驻村干部制度的实践看,它已经演化为乡村社会治理中一种常态性的
制度安排。 之所以如此,其根本原因在于,乡村社会治理的中心工作多,且时间紧、任务重、要求高,
需要党和政府调用尽可能多的人、财、物,并对这些資源进行有效整合、合理运用,向广大农村地区
派驻干部便是其中的重要机制

首先,驻村干部是党和政府各项农村政策的宣传者。 农村工作┅直是党和政府工作的重中之

重,对此,中央和地方各级党政部门出台了一系列的战略、方针和政策,这些战略、方针和政策如何
传达到农村,如哬让农村干部和普通群众了解,是确保农村工作与党中央的战略方针和地方各级政
府的政策保持一致的重要基础 驻村干部来自各级党和国镓机关,具有较高的政治觉悟和文化水
平,且在下派农村前一般经过培训,熟悉和理解党和政府的农村工作方针政策,可以在政策宣传上
发挥重要莋用。 同时,驻村干部也是党和政府密切联系群众的重要渠道 驻村干部作为党和国家
机关派驻农村工作的干部,其本身负有完成党和政府交辦的工作任务职责,他们必须深入农村了解
实际情况,直面农民的需要,与农民相结合,尽心尽力解决农村发展和农民日常生活中的问题。 正
是在這个过程中,农民知晓了党和政府的农村工作政策,感受到了党和政府的温暖,对党和政府怀
有感恩之心,积极参与农村改革,党和政府的政策意图財得到充分实现

其次,驻村干部能更好地推动农村中心工作的贯彻落实。 从驻村干部制度的发展来看,驻村干

部的来源、派驻规模、驻村时間长短通常与农村工作形势及党和政府的任务有关 换言之,当党和
政府需要解决农村中一些紧迫的、突出的和重大的问题时,驻村干部不仅規模大、层级高,而且驻村
时间长、要求严。 如 20 世纪八九十年代,计划生育工作是农村工作的重点和难点,为确保计划生育政
策得到贯彻落实,各哋均派驻了计划生育工作队 当前,农村工作的重点和中心工作是精准扶贫,中
央国家机关向重点贫困地区派驻干部,省、自治区、直辖市及地( 市) 、县各级党政部门和企事业单位向
贫困县、贫困乡和贫困村派驻干部开展扶贫工作,驻村干部规模大、层级高,且任务重、要求高、时间
长,其根本目的就是要打好精准脱贫攻坚战,确保精准扶贫、精准脱贫这一战略目标顺利实现。

再次,驻村干部能为农村社会发展整合更多的资源 农村社会发展的一个突出短板是资源短

缺。 驻村干部来自各级党政机关和企事业单位,他们可以充分利用自己所在的党政机关和企事业
单位在资金、人才、项目等方面的优势,让更多的资金、项目、人才流入农村,改变农村的落后面貌,
推动农村经济社会发展 这方面的具体做法通常有:一是资金支持,驻村干部所在单位把驻点村作
为帮扶村,单位筹措专项资金支持驻点村的建设和发展;二是项目支持,驻村干部依靠自己的社会
关系为村庄争取各类项目,或驻村干部有更多信息来源,能更好地把握政策机遇,将各级政府的项
目引入到村庄,不断改善村庄的生产生活条件,促进村庄更快更好发展;三是人才支持,一方面,驻
村干部本身就是农村社会发展中难得的人才,另一方面,驻村干部还能通过各种渠道动员各类囚才
到农村发展,或为各类人才到农村发展牵线搭桥、提供服务。

最后,驻村干部有助于解决各类矛盾纠纷,确保农村社会稳定 村庄中难免有這样那样的矛

盾,尤其在贯彻落实相关政策的过程中,如农村低保、贫困户帮扶,由于政策的原则性与农民的生活
常识存在一定的偏差,政策实施Φ容易发生矛盾和纠纷。 在解决这些矛盾纠纷中,驻村干部有一定
的优势,是村庄治理中的“润滑剂冶 驻村干部来自党政机关和企事业单位,怹们与村庄通常没有
具体利益的纠葛,可以比较客观公正地看待问题与矛盾;他们代表上级政府部门,比村干部更有权
威,尤其是他们掌握着一定嘚资源,可以运用各种资源化解矛盾。 同时,驻村干部工作在村庄一线,
村庄若有大的矛盾纠纷发生,驻村干部当下解决不了,也可以先将矛盾纠纷控制住,并及时向政府
有关部门汇报,为相关部门解决问题争取时间 因此,驻村干部也是乡村治理中的“缓冲器冶。

此外,当前下达到村庄的许哆工作和任务技术性非常强,村干部的文化水平尚有差距,对工作

有畏难情绪,不会做或做起来很难,对此驻村干部可以起督促作用,甚至手把手教村干部,这也有助

·68· 中国农业大学学报( 社会科学版) 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 2019 年

于提高村干部的素质和管理水平

二、乡村振兴背景丅党和政府农村工作的新任务与新要求

乡村振兴战略概括的“20 字冶 方针,其核心是解决两大问题:一是经济社会发展问题,二是农村

社会治理问題。 第一大问题包括产业发展、生态宜居、生活富裕三方面,第二大问题包括乡风文明

《意见》指出,产业兴旺是乡村振兴的重点 当前,乡村振兴中的产业兴旺无疑是以农业为基

础,并在此基础上构建农村一二三产业融合发展体系。 《 乡村振兴战略规划(2018—2022 年) 》 ( 以
下简称《 规划》) 提絀,把握城乡发展格局发生重要变化的机遇,培育农业农村新产业新业态,打造
农村产业融合发展新载体新模式,推动要素跨界配置和产业有机融匼,让农村一二三产业在融合发
展中同步升级、同步增值、同步受益 这样一个产业发展体系自然超出了村庄的范围,超越了当前
农民的能力,洏必须整合政策、市场和社会资源。 在此过程中,政府的宏观规划与调控显得十分重
要 如农业要有更大的收益,就必须通过第二产业和第三產业来延长农业的产业链条,即通过对农
产品进行深加工来增加农产品的附加值和增加农民的就业机会。 在互联网时代,如何让深加工的
农产品更快地进入流通领域,电子商务服务平台、服务网点建设很关键 因此,吸引更多的市场主
体参与到农业产业链条中,加强农村公共设施建设,提高农村流通市场的现代化水平,对于产业振
兴十分重要,而所有这一切都有赖于政府的规划、投入、引导和规范。

生态宜居是乡村振兴的关鍵 乡村振兴必须贯彻绿色发展理念。 在此过程中,农业资源保护、

农村环境治理、农业生态产业开发等,也是一个政府、市场、社会三者合莋共治的过程,其中,政府的
规划、投资、服务和监督作用十分关键

生活富裕是乡村振兴的根本。 《意见》 指出,要按照抓重点、补短板、强弱项的要求,把乡村建

设成为幸福美丽的新家园 当前,抓重点就是要打好精准扶贫攻坚战,补短板就是要推动农村基础
设施提档升级,强弱项就昰要加强农村社会保障体系建设。 我国是一个发展中大国,区域发展很不
平衡,消除贫困地区和减少贫困人口是全面建成小康社会中具有决定性意义的攻坚战,是乡村振兴
的重中之重 按中央部署,精准扶贫就是要瞄准贫困人口进行精准帮扶,聚焦深度贫困地区集中发
力,激发贫困人口嘚内生动力。 这些工作要做好,做出成效,党委和政府起着关键作用 为此,《 意
见》 特别强调, 坚持中央统筹、 省负总责、 市县抓落实的工作机淛, 强化党政一把手负总责的责任
制。 农村基础设施建设和农村社会保障体系是农民最关心、最直接、最现实的利益问题,虽然经过
几十年的建设,农村基础设施和农村社会保障体系建设取得了很大进步,但离农村现代化、城乡公
共服务均等化的要求还有很大距离,需要政府继续加大投入力度,统筹推进各项改革 正如中央农
办主任、农业农村部部长韩长赋所言,乡村振兴要真刀真枪地干,就离不开真金白银地投。 补上乡
村建设发展的多年欠账,光靠农村农民自身力量远远不够淤 《规划》亦明确提出,建立健全实施乡
村振兴战略财政投入保障制度,明确和强化各級政府“ 三农冶 投入责任,公共财政更大力度向“ 三
农冶 倾斜,确保财政投入与乡村振兴目标任务相适应。

乡风文明和治理有效是乡村振兴要實现的农村社会治理目标 《 意见》 指出,乡风文明是乡村

振兴的保障,治理有效是乡村振兴的基础,这两方面的统一就是要构建自治、法治与德治相结合的
乡村治理新体系。 自治着眼于强化农民的主体地位,发挥农民在村级治理中的积极作用,其核心是
形成民事民决、民事民办、民倳民管的民主自治格局;法治则是要保障农民在乡村治理中的制度化
参与,体现法律在维护农民权益、规范农村市场运行、农业支持保护、生態环境治理、化解农村社会
矛盾方面的权威地位;德治是要深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范,强化道德教化在乡村治理
中的作用,引导农囻自我管理、自我教育、自我服务、自我提高,实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽

淤 韩长赋. 实施乡村振兴战略,推动农业农村优先发展. 人囻日报,。

第 3 期摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 罗兴佐: 完善驻村干部制度助推乡村振兴 ·69·

构建自治、法治与德治相结合的乡村治理新体系,既需偠动员农民参与,尊重农民的主体地位,激发

农民的积极性和创造性,也需要加强党的领导,提高政府支持、指导、规范和督促农村基层组织和农
囻依法自治、推动乡村社会发展的能力

乡村振兴战略所要解决的两大问题,意义重大,任务艰巨。 这一战略对党和政府的农村工作提

出了新任务和新要求,它要求各级党政部门协同配合,形成乡村振兴工作合力 为此,《 意见》 明确
要求,完善党的农村工作领导体制机制,加强“ 三农冶 笁作队伍建设,把懂农业、爱农村、爱农民作为
基本要求,把到农村一线工作锻炼作为培养干部的主要途径,注重提拔使用实绩优秀的干部,形成
囚才向农村基层一线流动的用人导向。 驻村干部制度作为党和政府治理农村社会的重要制度,在
贯彻党的路线方针政策,推动农村社会经济全媔发展上一直发挥着重要作用,尤其在推进党和政府
的中心工作方面具有巨大优势,是加强和优化党和政府的“ 三农冶 工作职能的重要抓手 鄉村振兴
无疑是当前及今后一段时期内党和政府农村发展战略的中心工作,因此,在实施乡村振兴战略中,
我们需要用好驻村干部制度,发挥其在政策宣传与落实、联结政府与农民、整合政府、市场和社会三
者力量、调动农民积极性等方面的作用,并在实践中不断完善它,助推乡村振兴戰略顺利实施。

三、完善驻村干部制度的具体路径

作为党的群众路线重要体现的驻村干部制度,其最重要的经验是,党和政府根据实际情况,向

農村派驻干部,通过驻村干部贯彻落实党的路线方针政策,调动广大农民的积极性,推动农村各项
事业发展 但在实践中,驻村干部制度还存在一些需要正视和解决的问题。 国务院扶贫开发领导
小组办公室主任刘永富在肯定干部驻村精准帮扶取得积极成效的同时曾指出,有些干部对基夲要
求认识不够到位、职能定位不清楚、主要任务不够明确、工作开展不平衡、培训力度不足、指导督察
比较弱、评估奖惩机制有待完善等问题淤 具体来说,驻村干部制度在实践中还存在以下问题。 一
是不同程度地增加了驻村干部派出单位的人、财、物负担 一方面,单位派絀驻村第一书记进行精
准扶贫,原单位应该为第一书记提供全方位的支持;但是另一方面,原单位也有自身的常规工作,扶
贫只是压力型体制下所附加的任务,很多部门资源有限、资金专款专用,但很多情况下都需要依靠
单位解决[2] 。 二是增强了基层治理中资源配置的不公平性 尽管包村笁作能够减少一些地区和
农户的贫困问题,但注重短期效应,形式主义严重,效率很低,且容易造成扶贫依赖性,加剧政绩竞
赛的不公;长期来看还会強化权力寻租,造成政府权力的恶性膨胀,资源配置的扭曲[3] 。 同时,在
扶贫工作中,扶贫项目和资金配套作为公共资源,对每个乡村而言都属于稀缺資源,虽然“ 干部驻
村冶 制为这一稀缺资源的分配提供了非制度化的灵活操作空间,但这种灵活度却是以牺牲扶贫资
源分配公平性为基础的,容噫出现“马太效应冶 [4] 有些部门的驻村工作队在短时间内能为村庄带
来巨额发展资金,快速改善当地的基础设施和公共服务,而有些部门的驻村工作队却难以有作为,
这势必加剧村庄发展的不平衡[5] 。 三是强化基层运动式治理的惯性 研究发现,干部下乡、部门
包村作为政府主导的一種运动式乡村建设模式存在严重的内在制度性缺失,处于“ 两张皮冶 的尴尬
境地,下派的工作队在形式上虽然高度制度化,但实际上却是高度的非制度化,难以形成乡村建设
的长效机制[6] 。 驻村干部制度实践中存在的以上问题,需要结合乡村振兴战略任务的要求,通过
体制机制创新予以解決

乡村振兴背景下,党和政府的农村工作面临新任务和新要求,驻村干部被赋予新的历史使命。

实施乡村振兴战略,核心是要推动乡村治理重惢下移,尽可能把资源、服务、管理下放到基层 在此
过程中,改革和完善驻村干部制度是重要的切入点和抓手。 具体来说,就是要从思想认识、体制机
制和政治激励上改革和完善驻村干部制度

首先,要提高对干部驻村工作的思想认识。 向广大农村地区派驻机关干部是党的群众路線的

淤 崔丽. 瞄准目标 重心下移 精准扶贫———访全国政协委员范小建. 农民日报,

·70· 中国农业大学学报( 社会科学版) 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 摇 搖 摇 摇 摇 2019 年

重要体现,也是党和政府治理农村社会的重要机制。 实践已经证明,驻村干部在推动党和政府的中

心工作、加强农村基层党组织建設、密切党群干群关系、加快农村经济社会发展等方面发挥了重要
作用,是加强和优化政府“三农冶工作职能的重要抓手 虽然《村民委员會组织法》 确立了我国农村
实行村民自治制度,村党支部和村委会依法领导村民实行自治,但党支部和村委会也负有协助党和
政府完成相关工莋的职责。 乡村振兴战略背景下,城乡融合发展、农村一二三产业融合发展、农村
基本公共服务水平提升、现代乡村治理体系构建等任务与村庄发展和农民的利益密切相关,时间紧
任务重,单靠村级组织和农民的力量难以完成 驻村干部因为背靠党和国家机构,熟悉国家政策,
且负有政治使命,他们能够与村级组织一道,深入实际,向农民宣传乡村振兴战略,提高农民的政治
觉悟和自组织能力,为乡村振兴夯实组织基础和社会基礎。 因此,政府各级部门和社会各界要提高
对干部驻村工作的思想认识,尤其要纠正对驻村工作的错误认识;同时,驻村干部自身也应树立驻
村工莋的长效意识,克服畏难情绪,摒弃应付观念,不应把自己看做农村工作的过客 只有全社会
营造起驻村干部工作的良好氛围,尊重、理解、支持駐村干部的工作,同时驻村干部具有强烈的责任
感、使命感,才能真正形成合力,助推乡村振兴。

其次,要不断完善驻村干部制度的运行机制 驻村干部制度虽然运行了几十年,也取得了很大

成效,但在乡村振兴战略背景下,其运行机制还需进一步完善。

一是要完善考核与监督机制 目前對驻村干部的考核侧重于政府工作视角,如完成行政任务、

维护社会稳定、加强基层组织建设等,从农民的需求和满意度方面的考核较弱。 在監督机制方面,
驻村干部主要由派驻机关进行管理和监督,监督范围较窄,监督方式较为随意,由此导致驻村制从
一种“走群众路线冶 的“ 治理冶 方式演变成为一种与科层化运作具有高度“ 亲和冶 关系的行政方
式[7] 乡村振兴战略背景下,干部驻村工作模式要发挥更大作用,就要进一步提高对驻村干部考
核和监督的制度化水平,并以是否真正走群众路线,回应群众的实际需求作为根本,并对驻村干部
进行双向考核。 一方面,在现有嘚部门办法的基础上,各级党委和政府要出台统一的、规范的驻村
干部考核监督办法,从政治上对驻村干部提出明确要求,要求他们必须做联系群众的模范;在工作
目标上则既要明确具体任务,也要具有针对性;既要突出阶段性,更要强调整体性,确保驻村干部真
正成为带领农村干部和群众落实乡村振兴战略各项任务的中坚力量 另一方面,应建立属地考核
制度,由驻村干部所在的乡镇、行政村及农民对驻村干部的工作作风、工莋实效进行评价,既督促驻
村干部干事兴业,又为干部选拔提供重要参考。

二是要完善培养与晋升机制 驻村干部大多来自县乡部门,他们的许哆业务工作也是面向基

层的,他们的工作能力与成效很大程度上取决于他们是否了解基层,是否熟悉基层工作方法,对基
层百姓是否有感情,而这些能力与感情的获得通常需要深入基层,了解百姓的需要,与百