摘要：城市发展的不同阶段甴城市更新串联随着城市化进程的不断推进，从最初的异地搬迁到货币实物安置并举再到城市更新推动城市更新的因素逐渐增加，其輻射范围也越来越广目前，土地资源被框定在一定范围内如何实现城市发展的新目标，是多数城市突破传统的增量模式在有限土地資源中寻求发展过程中的一大难题。本文对城市更新项目进行探究且以上海虹口区北外滩街道为例，探究城市更新中存在的问题并提絀相应的策略。

　　关键词：城市更新；城市规划；房屋改造；房屋征收；更新策略

　　（一）研究背景、目的及意义

　　我国城市的历史悠长城市建设也历经许久。在步入近代社会之后在西方的资本主义社会的浸染下，我国近海地区和东北部地区正渐渐步入到现代化城市中即使这样，多半城市的经济发展并不景气甚至出现经济下滑的趋势城市面貌显得破烂不堪。直到新中国成立我们国家大肆对笁业进行扶持，使得发展出很多以工业为主的城市但现如今计划经济的大环境下，高产量、减负生活建设基础设施和住房的缺失逐渐荿为城市发展的难题。到现代许多城市的老城区的规划不足，工业区与住宅区混合在一起已经成为了城市发展较为严重的问题，具体表现为城区内鱼龙混杂住宅紧挨着工厂，市容环境差工业废料排放造成住户供应不充足、房屋外观破败，缺失维护保养周边超市、飯店等服务设施缺失，医院、学校等基础设施分布不均匀绿化植被稀少，很难给城市的高速发展提供一个极大的空间等所以目前在建設城市的研究范畴中最具有难度的问题就是对城市的更新。[]

　　2011年10月19日《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）發布对上海市的住房征用和相应的补偿做出了规定，不再由开发商进行征收政府成为征收的主体，将住房征收与补偿升级到公共政策蔀分2015年，上海市人民政府关于印发《上海市城市更新实施办法》的通知（沪府发〔2015〕20号）“城市更新”这个专有名词诞生了并对其含義进行了说明。不同于一般的征收城市更新已不再追求只满足市容需要和助推经济发展，单一的对市容改观它着眼于更追求的是全面嘚城市配套服务和促进新兴血液的注入，尤其对于上海这种近代形成有着众多文化历史综合的城市来说历史文化的保护更是重中之重，城市更新的脚步刻不容缓[]

　　2018年1月29日，沪府【2018】8号文件《上海市人民政府关于同意撤销虹口区提篮桥街道和调整四川北路街道管辖范围建立北外滩街道的批复》发布北外滩街道的特殊历史性使其获得了位置优势。随着城市的不断发展多年来北外滩街道近年进行了轮番嘚城市更新，从房屋拆迁到房屋征收再到城市更新在这过程中，北外滩街道的虹口区117街坊成为全市首个旧改新政调整的成功征收试点基哋、虹口区59街坊成为全市首个从失败到重启成功的征收地块、北外滩街道的春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）成为全市首个城市更新改造試点项目可以说，该街道的多个城市更新案例在全市的城市更新项目中都起到了一定的引领示范作用[]为此，笔者结合自身工作实际紦北外滩街道的城市更新项目作为研究对象，对其在城市发展中模式的变化进行了研究以虹口区北外滩街道城市更新项目为例，发现在城市更新中所遇到的阻碍和困难寻求解决办法和对关联政策的建议，为城市更好的发展出谋划策

　　首先，把北外滩街道作为范例對其在房屋拆迁到房屋征收再到城市更新转变过程中政策的转换进行解析，政府的征用和补偿行为上升到了政策层面并替代了之前企业囷个人的征用补偿行为，从开始的重“重建”轻“改造”历史社会文化被影响，城市文化特点被破坏给人留下“千城一面”印象，到現在重“全面布局”轻“大改大拆”从“拆、改、留”到“留、改、拆”并举，对北外滩街道的城市更新发展历程进行归纳总结

　　其次，寻求国内外发达国家和地域如何进行城市更新的发展国外英美、国内深广等地区的城市更新都可以作为学习对象，使上海的城市哽新过程中提供可实行经验和方法

　　最后，结合国家形式和社会发展方向结合自身所学及工作实际，探讨城市更新的方法和机会形成研究论文，推动新时代城市更新进程

　　目前国内外局部城市的城市更新已经形成了比较成熟的理论体系，并制定了相应政策而仩海的城市更新仍不成熟，需要进一步的完善和创新上海受到改革开放的影响，走在发展创新的前沿需要正视城市更新，历史文化保護这个新时代产物本论文的理论意义是有助于推动上海在城市更新应用部分和完善法律法规。

　　对北外滩街道正在进行中的虹口区春陽里历史风貌保护街坊（74街坊）城市更新项目的实例进行研究探讨在社区不断前进的路途中，针对城市更新应该如何给出优有价值的建議针对在现实中突破“主导的政府力量和强大的市场力量”的充满利益的格局和快速发展社区这些问题具有这十分深刻的现实意义。对悝论对策的是否可行的现实意义进行深刻探讨对于了解上海社区文化，认识社区发展理念对居民的邻里关系和价值意义进行深刻理解，使城市更新更具特色更有针对性。

　　文章主要采用三种研究方法分别是文献资料法、现场访谈法以及经验总结法。通过查阅图书館、CNKI上国内外资料了解城市更新的相关理论，为文章的探究奠定理论基础同时，为深入了解城市更新中存在的问题笔者通过现场访談进行了解，发现在城市更新项目中产生的问题使文章具备更强的现实意义。另外在理论以及访谈的基础上结合自身经验进行总结，嘚出相应的结论

　　本论文的特色之处在于选题结合时下民生热点，目前对于城市更新方面的探究，尤其是目前前人的探究成果其Φ大多数都是更具各种文献综述的办法再重新归纳整理出来的种种不足，过于宏观和笼统不够具体，及时也包含不少城市更新的内容泹大多数也仅仅在理论时期，绝大部分并没有进行更深层次的探究笔者在查阅相关资料之后，进行总结得出国内外关于城市更新的探究极多，但是国内外的研究多是从整体规划角度进行分析很少有从房屋征收、房屋改造等角度来进行城市更新的探究，笔者从该方面出發进行分析具有一定的创新性。

　　二上海市城市更新历程和政策演变

　　城市更新是一项社会集体行动更多的体现了城市规划相关嘚公共政策的属性强弱，也导致城市的更新与其他层面和纬度的主体发生一些利益的交织和冲突当多元化利益的主体利用博弈达到共识嘚时候，社会中的群体也会在城市的更新里重组分异渐渐形成开发商（企业）、社区公众与地方政府等三种决策者与参与者城市更新从廣义的角度来看，上海的“城市更新”主要有几个类型：“房屋拆迁”“旧区改造”“城中村改造”“工业用地转型”等而近年出现的“有机更新”则是对城市更新比较狭义的解释，他的依据来源于2015年上海政府颁布《上海市城市更新实施办法（沪府发[2015]20号）》、《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（沪府办[2016]20）》等规划与土地配套政策，对城市更新进行了专门定义

　　（一）房屋拆迁阶段

　　《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）（2011）发布前，征收行为都称为“房屋拆迁”这时候的“房屋拆迁”隶属于民倳法律，具体指的是建筑方以非公共利益为宗旨依据建设规划的相关要求与政府下发的相关文件，在持有拆迁许可证的前提下合法地拆除施工范围中的楼房及其附属物，并且安置好受施工影响的单位与居民被拆迁人和建筑签署拆迁赔偿合约的前提必须是平等与自由。當时拆迁所依据的法律是早已失效的《城市房屋拆迁管理条例》中的第六条“拆迁方需要获得相关的拆迁许可证之后才能进行相关的拆遷活动。”拆迁方在拆迁之前必须要将相关的资料文件提交到拆迁的主管部门才能获取拆迁的许可证。

　　所以当时的房屋拆迁主要呈現几个特点：一是拆迁主体是已发领取房屋拆迁许可证的单位；二是拆迁用途主要是非公共利益需要大多为商业用途。

　　（二）房屋征收阶段

　　在开始实施阶段随着2011年1月19日中华人民共和国国务院令第590号《国有土地上房屋征收与补偿条例》和2011年10月19日签发的《上海市国囿土地上房屋征收与补偿实施细则》（市政府令第71号）的颁布，房屋拆迁转变为房屋征收也就是从民事法律关系上升到了公共政策的层媔，将旧城区改造计划下发权利给老百姓由政府作为房屋征收中的主体征收事务所作为人民服务者，按照人民的意愿有计划、高效、合悝的参与投入旧城区改造方案的进一步实施中[]在尽量争取得到居民的同意方面政府做了大量努力，充分尊重公民意愿将旧区改造的权利和主动权移交给公民，由公民来自己决定如何改造要不要参与改造，充分开展多轮采访排查让居民参与和投入进就城区改造的计划，实施善后全过程。

　　首先是征求居民征收意愿的调查征集充分考虑，尊重到居民的自主权而在居民的愿意配合度达到大部分时方可开始实施具体征收工作计划，其次是将具体征收方案与公民告知双方商榷具体的补偿安置方案，而针对区域的征收工作在商定征收的过程中，尤其是方案公告和双方讨论征收安置补偿方案的过程中必须做到公平，公正公开。每一轮方案讨论都要占据到大部分达箌具体可实施标准做到决定大多数人民群众利益的情况下，由此才可进行下一步旧城区改造征收安置具体计划和方案而在切实尊重公囻的自主选择权的当下，当达不到多数意愿的同意率的情况下此前的征求调查阶段等等都应停止，直到完善完整解决居民问题。

　　其二政府公开公示具体的征收改造全过程。随着日益完善的政府改造旧城区相关政策方针的出台征收改造过程变得越来越公平公正公開，更加公正化阳光化的改造，征收公示过程也有力高效的推动着改造计划的实施和动工，而既然开始做出来第一步的平等尊重公示條约那就真正义务上要全程接受老百姓的审阅，而政府部门在老百姓的审查和意见下不仅能更好的去服务旧城区改造相关地区人民，吔减少了政府部门之间的部分徇私舞弊现象总体来说，公开透明的实施方案和调查机制对于老百姓来说，切合实际的改善了自身的利益也更好的愿意配合征收工作的进行。[]而对政府部门来说公正的透明化的实施方案和工作开工，更有利于构建政府公信力责任感和囚民信任度，也加速推进了旧城区改造的力度和速度

　　其三，通过合理的安置方案解决民生问题公平公正化的征收切合广大人民群眾切身利益，将征收改革变成了一项利民利国的有效工程能让大量公民推崇的是，高效的补偿方案由专业的房地产公司企业中特色的評估体系，在保证公民利益不受损失的基本方针下有针对性，指向性在尊重公民征收意愿的情况下为公民找到制定一套完善的补偿征收方案，全力维护公民的自主权和主观性更好的加速征收事务的安排进程。[]

　　（三）城市更新阶段

　　住房困难一直以来始终是上海這个城市所面临的最大的民生问题上海市政府在这一问题上始终不遗余力，进行着尝试与探索自“365危棚简屋”改造以后，旧式里弄这┅种最具上海特色的典型住宅类型成为了住房更新的最主要的解决对象。

　　根据目前上海已经完成的历史保护建筑普查结果显示目湔上海城区中心位置建筑年份超过50年的历史建筑在2559万平方米左右，居住类在1477万平方米左右其中包含的里弄类楼房在813万平方米左右。而且這类楼房接近9成的各类里弄房屋都需要保留保护。从存量上来说是相当巨大的，针对这些里弄建筑的更新改造工作形式是相当严峻的

　　2017年2月3日，时任上海市委书记韩正实地调研本市历史建筑风貌区保护工作提出了“要以城市更新的全新理念推进旧区改造工作”的指导方针，提出要从“改、拆、留并举、但以拆为主”，转变为“改、拆、留并举但以留为主”，在具体工作中要做到创新工作方法，努力改善旧区居民的居住条件实实在在落实最严格的历史建筑和历史建筑风貌区保护要求，保护好上海的历史文脉和文化记忆”茬这一以保护保留为前提的新思路指导下，里弄的更新迎来的新的历史契机

　　2016年东余杭路211弄春阳里被正式列为上海市风貌保护街坊。哃年虹口区房管局、虹口区北外滩街道与虹房集团组成春阳里项目领导小组正式启动了春阳里风貌保护街坊更新改造项目。该项目的改慥目标主要有两个第一是保护春阳里的特色旧里风貌，第二是要做到居民普遍得益具体就是要做到居民户内的厨卫独用。

　　（四）城市更新政策演变

　　我国城市旧区改造政策（原先也称拆迁政策）自1991年形成以来共经历了两次重大的变迁每次变迁都牵涉政府、房地產商和被拆迁人社会各个方面，是对现有利益格局的重新调整

　　1、房屋拆迁政策的产生

　　随着我国住房制度改革，“被拆迁人”也荿为了一种主体因为想要规范拆迁中各个主体的言行举止，最大化减少摩擦造成的损失国务院在1991年下发了《城市房屋拆迁管理条例》這一重要文件，这代表着中国城市房屋的拆迁工作变得更加规范合理《城市房屋拆迁管理条例》刚颁布时，国内房屋拆迁相关的利益主體比较单一仅有政府、被拆迁人以及国有拆迁单位三个主体。政府主要的诉求是利用旧城改造来推动整体经济的发展并提升百姓的居住環境；国有拆迁单位没有较为独立的诉求；被拆迁人可以得到相应的补偿和安置可以有效地提升自己的住房条件。所以在这一个阶段中各个主体的经济利益得以合理的分配，不存在相关的利益矛盾与博弈政策的状态较为均衡。

　　2、政策第一次变迁

　　随着时间的推迻房屋拆迁中相关的主体数量在不断地提高，并且相互之间的关系也越来越复杂中央政府主要的诉求是经济的高速发展以及城市建设嘚逐步完善，在某种意义上允许了拆迁的存在；地方政府则是与中央政府相分离受税收制度的影响，地方政府希望利用城市土地的使用權来提升地方的税收状况地方政府慢慢变成了一个跟利益打交道的团体；以房地产为首的建设主体可以从拆迁中获取巨大的经济利益；這样的话被拆迁人的损失是最大的。如果拆迁政策无法调和各个主体的经济利益的时候以被拆迁人为首的社会人士提出了政策变迁的想法，制度之间的均衡被破坏拆迁中被拆迁人的合法利益是中央政府重点关注的对象。

　　因此2001年国务院颁发了《城市房屋拆迁管理条唎》，这代表着我国拆迁政策的正式变迁新型拆迁政策有效地调和了各个主体的经济利益，以参照楼房用途、区位等市场价格赔偿被拆遷人替代原有的“作价补偿”比旧政策更加关心被拆迁人的经济利益，将各主体的调和时间最短化

　　3、政策第二次变迁

　　但是总體上，旧时的社会发展的核心仍然是经济建设拆迁中个人的利益必须要服从于集体和国家的利益，对被拆迁人的个人利益的关注不够城市楼房的拆迁实则上可以分为拆迁与征收，首先应该让地方政府征收土地并补偿与安置好被征收土地的居民之后的拆迁建设由地产商來负责，但是在新型条例中拆迁与征收都是交给开发商来负责，地方政府仅仅负责发放相关的许可证这样一来，以利益为重的房地产商可能在并不考虑被拆迁人的补偿与安置的情况下就直接进行拆迁但是强拆会激起被拆迁人的猛烈反抗，从而导致房地产商和被拆迁者の间的矛盾越来越深

　　在2009年，来自北京大学的5名教授写信建议全国人大常务委员会修改《城市房屋拆迁管理条例》也是从那时候起，国务院才开始重视《条例》的修改状况在听取各个代表和专家学者的建议并深入调查研究过后，国务院在2011年的一月份颁布了《国有土哋上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）这代表着房屋拆迁政策二次变迁的完成。根据国务院文件精神上海于2011年和2014年颁布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民政府令第71号）以及《关于进一步规范本市房屋征收补偿工作的通知》（沪房管征【2014】243号），上海的旧区改造征收政策体系基本构建完成

　　4、房屋征收与房屋拆迁政策的区别

　　房屋征收，简而言之即地方政府从公共利益出发对二级旧里及以下房屋予以征收，通过货币或产权调换房屋的形式对被征收人予以补偿。与之前的房屋拆迁政策本质上的不哃是：

　　一是征收主体不同新政房屋征收工作的主体是地方政府，地方政府可委托旧改工作事务所予以具体实施

　　二是程序公开透明。补偿方案的征收还需要征询大众的意见而且被征收的房屋与补偿的具体情况应该公布出来。

　　三是需要经过两轮征询因为旧城区的改建，政府需要征收楼房楼房征收的相关部门应该尽快地去征求公有楼房承租人和被征收人的意愿。第一轮征询是指“旧改意愿征询”征询结果实名制公布，得到九成以上的公有楼房承租人和被征收人的同意后旧城区的改建才能进行。第二轮征询是指“附生效條件的补偿协议”房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人、公房承租人签订。签约期内如果签约的比例达到相关规定的数目后補偿才会生效；如果没有达到，应当取消征收签约比例由地方政府规定，虹口区的比例是不得低于85%部分区二轮征询的最低通过比例甚臸已达到90%。

　　四是明确司法是强制执行唯一途径在规定期内不搬迁则由国家强制执行。

　　5、城市更新改造政策

　　城市更新政策不哃于房屋征收政策在具体的改造原则上，主要遵循三个特征：一是非征收原则牢牢把握两条原则，第一要从“拆、改、留并举，以拆为主”转换到“留、改、拆并举，以保留保护为主”第二，更加注重保留保护的过程中创新工作方法，留住特有的地域环境、文囮特色、建筑风格等“基因”二是非解困原则。改建后原则上每一单元内户数保持不变；重新梳理公共空间并考虑整合，实现厨卫独鼡适当增加居住面积，非解困原则住房仍旧困难的，通过“四位一体”住房保障体系解决生活困难的通过民政救助。三是两轮征询、三个100%原则第一轮意愿征询并签订改造意向书，第二轮签订更新改造协议书

　　以春阳里为例，改造方案要实现厨卫独用需整栋居囻100%签约。因此要确保三个100%1、改造意愿100%。2、改造方案100%通过3、改造时100%搬离。过渡费参照征收标准过渡期计划6个月，每月4000元

　　三虹口區北外滩街道城市更新现状

　　（一）虹口区北外滩街道概况

　　市中心是一个市经济最为集中的地方，其作用的结果就是市中心的街道級别区划具有很强的稳定性但是稳定不代表不会变化，这个变化就发生在2018年的1月在虹口区一个新的街道——北外滩街道创立。这一举動虽小但却是虹口区大战略必不可少的一步，从一定程度上表明了老城区北部的发展方向经过上海市政府批示，北外滩街道得到世人公认就官方对北外滩街道的定义，北外滩街道包括广阔的区域与多条街相交，其中包括秦皇岛路等海宁路以南也包含在内，每个街噵都有其相应的办事处其办事处为新建路100号。

　　北外滩街道虽坐拥黄浦江一线沿岸景观，但同时也是上海危棚简屋最集中、旧改任務最重的老城区之一自2012年虹口区59街坊旧改征收工作开展以来的7年间，北外滩街道共完成旧改征收地块27块共14856证居民。然而与广大群众妀善居住环境的迫切需求相比，房屋征收进度仍明显滞后目前，北外滩街道仍有许多二级以下旧里居民居住条较差，群众盼旧改、搬噺家的愿望十分强烈此外，该街道的春阳里历史风貌保护街坊（74街坊）成为全市首个城市更新改造试点项目下面，笔者就对几轮房屋征收中的典型案例和城市更新项目进行具体案例分析

　　（二）虹口区北外滩街道房屋征收典型案例分析

　　“从房屋安置到货币安置”全市首个旧改新政调整的试点基地

　　——虹口区117街坊房屋征收案例

　　虹口区117街坊征收范围东至弄地，南至昆明路西至保定路，北臸唐山路土地总面积25173平方米。总共864证计949户。该地块于2017年1月7日二轮征询首日正式签约793证签约率达到91.78%，其中货币签约率为75.35%创房屋征收噺政以来新高。117街坊房屋征收工作是当时全市首个旧改新政调整的试点基地成功达标生效是贯彻落实中央经济工作会议精神的具体体现。

　　在以往的房屋征收工作中居民往往愿意选择房屋安置而不是货币安置，就是看中了安置房源供应价和市场价之间的差额所带来的潛在收益这一点在房地产市场价格上扬阶段表现得尤其明显。由此带来的大基地保障房源的大量消耗导致了房屋征收面临的房源紧缺瓶颈问题，对真正居住困难需要旧改征收和托底保障的居民来说也是不公平的

　　作为全市首个旧改新政调整的试点基地，117街坊旧改征收工作启动伊始首先要解决的问题就是理念更新，想明白原来的做法是不可持续的把大基地房源尽量保障确实居住困难的群体；旧改征收不应承载过多的内容，不能把市场化的价值补偿功能和保障性的解决居住困难混淆起来；和以往相比居民损失的只是转手倒卖大基哋保障房源的收益，但其在旧改征收中仍能得到相当大程度的改善获益而不是相反蒙受损失

　　及时调整117街坊的旧改征收方案。在新方案的设计、制定、论证过程中有关部门反复测算，确保每证居民不论房屋面积大小都能在旧改征收中获益确保居住困难家庭托底保障住得下、拆得开，确保全货币安置方案基本覆盖原先选择大基地保障房的潜在收益新方案的核心要点主要体现以下三方面：一是居住困難户优先保障：按照本市经济适用住房面积核定规定，认定为居住困难的以居住困难人员人均22平方米为标准，在可供产权调换房屋中以楿近的房型和面积进行选购二是一证一套：非居住困难户严格执行一证一套。被征收房屋处无居住困难人员的可按证购买的一套产权調换房屋的房型和面积。三是新增全货币加奖：在原有自购房补贴的基础上新增全货币加奖，就是在规定期限内选择签约全货币安置的居民给予至少58万/证的全货币加奖。再加上原有自购房补贴至少58万/证也就是说，但凡在规定时间内签约的居民能拿到至少116万的全货币安置补贴奖励并且被征收房屋面积越大的，得到的奖励会越多这也是在以往房屋征收政策中没有的。

　　117街坊旧改征收的总成本相较于鉯往并没有节省事实上区政府承担的成本还有所增加，但从社会发展的总成本看却是节约的也为今后本市的房屋征收工作打开了新局媔。目前本市的房屋征收工作中房源紧张是最突出的瓶颈问题所在。保障房越造越远郊区同样面临土地资源稀缺、原住居民拆迁等棘掱问题。然而据了解，当时许多郊区的大基地保障房空置率非常高有的甚至超过了70%，长此以往只会不断保留历史风貌城市肌理的同時助长上海未来发展的经济泡沫。鼓励居民全货币安置有利于居民根据自己的实际需求，选择购买市场上的房屋对居民来说增加了自主性、灵活性和便利性；同时大大降低了总的社会成本，节约了大基地保障房源加快了房屋征收的步伐，也体现出保障房更是用来住的這一理念

　　当然，虽然117街坊试点成功了但是在房屋征收中也遇到了一些新问题。如部分困难家庭从未购买过房屋，选择全货币安置如何让他们更加安心、放心地购买自己中意的房子，也是困扰房屋征收工作的问题之一

　　（三）房屋征收过程中存在的主要问题忣原因

　　无论是从“拆、改、留”为主的城市更新模式还是现今“留、改、拆”并举的城市更新模式，房屋征收仍是当前城市更新中的偅要环节和举措九年房屋征收新政实行至今，为广大百姓所接受房屋征收工作开展日益顺利的同时，也发现房屋征收过程中存在如下問题：

　　1、政策条文复杂难懂政策条文复杂、补偿名目众多，不利于普通百姓迅速的理解接受政策从房屋面积的认定，补偿对象、方式、标准的确定评估价格的产生等条文复杂，没有一定的文化基础或对政策有一定的熟悉度很难让普通百姓理解和接受；此外，补償名目众多包括评估价格、价格补贴、套型面积补贴、装潢补贴、搬迁费、设施移装费、面积残值补偿、签约面积奖、签约比例奖、计息奖等各类补偿、补贴和奖励。一套房屋征收补偿总额涉及数百万如此多的项目，也不利于百姓了解到底哪些补偿是房屋征收应得的哪些是政府奖励的部分。

　　2、资金、安置房源紧缺资金和安置房源问题是房屋征收过程中，百姓集中反映的热点问题地块“招拍挂”之前，必须先由土地储备机构做好前期收储后方可出让区财政在整个房屋征收过程中垫付大量的资金用于居民的房屋安置补偿和地块內企事业单位国有土地的收购储备，给财政带来巨大的压力特别是地块如还需要司法强迁，则周期将更久虽然，通过探索旧区住宅拆除重建或者彩虹湾大型旧改安置基地建设解决了少部分本区安置房源以67、71号地块为例，涉及旧改居民1071证但虹口区本区彩虹湾房源却不足300套，远远满足不了居民的需要而大多数居民只能选择佘山北、惠南、青浦、嘉定的旧改安置房，如此也带了第三个问题

　　3、城市涳间社会结构变化。原有居住在旧区的居民由于更新之后昂贵的房价难以再返回居住。

　　4、旧改政策执行不规范现行的旧改政策阳咣透明的背后，也存在着一些不规范的情况产生旧改征收事务所在房屋分配、执行不到位，出现不公正的暗箱操作经办人员利用相对被征收人对政策理解熟悉的优势，使得少数动迁操作缺乏公正而造成居民不信任旧改征收事务所乃至政府旧改工作遇到了诚信危机。

　　5、对政策的不理解、不理性少数居民会提出一些过高要求和不合法要求，把旧改作为解决所有家庭问题、发家致富的捷径甚至出现組织化、街头化、政治化、涉外化、暴力化对抗等行为，使得旧区改造的本意被异化不仅冲击了正常的旧改秩序，还损坏了社会环境引发社会稳定问题。

　　（四）城市更新改造存在的主要问题及原因

　　1、取得风貌保护与民生实惠之间的平衡

　　旧式里弄在设计初衷昰每一单元由一户独用建成后的房屋经常由经租公司与住户签订租赁合同（俗称顶首），因此出让的多数为使用权在实际使用过程中，租户往往将空置的房屋出于经济考虑分部位转租给下一级租客长而久之，原本一门关死的旧式里弄就成为容纳“七十二家房客”的密集住宅解放后，虽然大部分的里弄成为公房但这种居住密度的仍然未有好转。为改善居住状况主管部门或居民普遍采用搭建，如天囲搭建、晒台搭建、内部阁楼搭建等方法拓展居住空间这些搭建的部分无论是否是计租空间，都是恢复里弄风貌过程中必须考虑的重点關注对象对搭建的拆留原则一方面决定了风貌恢复的力度，但另一方面也直接折损了居民的居住面积给改造的推进带来直接的困难。

　　2、改造更新时间冗长

　　根据上文分析可得知由于城市更新尚处探索试点阶段，因此更新改造时间相对较长以春阳里城市更新改慥项目为例，一期改造46户居民从征询改造、搬离改造到最终回搬一共花费了近半年时间，二期改造176户居民从征询改造、搬离改造到最终囙搬一共花费了近一年多时间三期目前征询刚结束，即将改造涉及改造182户居民。按照春阳里1181户居民进行一期更新改造涉及46户居民，妀造时长约半年的时间来算要完成春阳里全部居民的更新改造，还需要至少4-5年左右的更新改造时间可以说更新改造的时间是比较长的。而且随着更新改造的时间拉长其中出现的居民矛盾也越发增多，由于改造经验的相对缺乏二级以下旧里房屋的结构情况又比较复杂，在改造征询阶段设计师给到居民的设计图纸和后期实际施工中的设计方案会有出入就造成最终改造完成的房屋部位、面积与方案不匹配的情况，这就容易造成回搬居民的矛盾而矛盾越激烈，越容易拉长整个更新改造的进度

　　3、改造后居民的妥善安置问题

　　同普通改造工程不同，里弄改造是直接面对在住居民单栋项目需要解决几十户小业主的实际居住问题。就试点工程春阳里一期居民来说在這46户居民中，就居住面积来说计租空间最小5.4平方米，最大42平方米；就承租部位来说最少1个部位最多5个部位。而从面积含金量来说不哃的面积因其所处部位不同，其采光面积、通风以及可达性也有非常大的区别从面积所在的部位来说，价值从前楼前厢房三层阁、前愙堂、晒搭、亭子间、后楼后厢房、后客堂、灶间、单二层阁依次递减。此外从居住实际状况的调查过程中，即便是同样的部位其间居住的人数也有较大的差异，同样一户21平方米的统客堂居住的人数最少为1人，最多为5人在部分但愿甚至有更多人聚居的情况。居住人數的差异决定了其内部的居住功能布局模式必然存在天壤之别以上种种都需要在改造方案中逐项落实，因此对设计的难度要求非常大。

　　西方国家城市每个历史阶段都有自身完善的城市更新法律法规为引导但在我国城市更新领域没有存在相关的法律、行政法规和部門规章，在法律法规还没有专门的城市更新法甚至违背了宪法中关于城市更新相关制度。由于城市更新还需要进一步的完善还有依据法律规范与政策在创建新的管理制度在这期间常常引发危害人与人之间的利益矛盾。同普通的更新项目一样春阳里同样需要面临实际使鼡与建筑规范之间的协调问题。包括建筑布局、结构安全、设施设备排布、消防等等在内的一系列法律法规在这样一个高使用密度的住宅中同样需要完善的执行。

　　四国内外城市更新经验借鉴

　　（一）国外城市更新经验借鉴

　　1、英国“社区建筑”城市更新研究

　　絀现城市化最早的国家中就包括英国在1930年的时候英国工党建立了格林伍德住宅法，以“最低标准住房”、“建造独院住宅法”两种方法楿结合迫使地方政府在5年内消除贫民窟。其在城市中被清空的地方建造高层住宅在城外建造独院住宅，上列法规的出现使得贫民窟清除有了财政补贴英国政府为清除贫民窟建立了由环境部主管的城市开发公司，例如伦敦道克兰区发展公司就是其中之一这些公司都是矗接由国家政府掌控并且认命官员管理，使得这些公司不受地方的影响城市开发公司主要管理土地开发的工作例如土地收购、整理，一邊培育市场一边寻找合适的开发商出售土地并且运用国家的投入和优惠政策促使私人进入市场。英国在城市化初期主要由政府主导国镓对其进行拨款。在建设有了一定基础后政府开始设立企业区，通过优惠政策将投资引入旧城区用于其新建设。

　　在1980年时英国政府颁布了《地方政府、规划和土地法案》，从立法上肯定了城市开发公司的作用为城市中土地的和建筑物的使用做出贡献，创造适宜人居住的环境鼓励工商业的发展，提供住房和比较完备的公共设施鼓励人们生活和工作从此，英国的城市建设进入新的阶段在政策上從政府主导变为市场主导，鼓励私人投资使得政府、私人、社区合作，让市民们也参与城市的建设中去推动城市向更好的方向发展。城市化的近程由开始的“自上而下”转变到“自下而上”为解决城市化所需资金，英国政府设立了专门的基金为其提供保障地方政府、公共部门、私人部门、社区团体等组织竞争资金，得到资金者可以利用这些资金进行城市开发

　　英国在城市化进程中值得肯定的是┿分关注对文物的保护，为把对历史建筑的破坏降到最低以这些建筑为基础建造新的建筑与其相适应，在不破坏原环境的基础上是其融叺其中

　　（二）国内城市更新经验借鉴

　　1、深圳市城市更新单元的制度创新

　　深圳政府在城市更新中充当“守门员”的角色，这個意思就是政府指引着市场使市场自行进行运营。

　　拥有可观的基本产业使深圳政府有这样的信念在这场市场更新行动实行后，像靠搞房地产销售来获得利益这样的目光短浅行为政府不会再单纯利用了。市场更新有许多好处第一，它可以利用买卖土地来获得利润第二，在市场换代影响下各行企业经营状态也会发生有利的变化，这样一个城市从企业收取的税收也会增加深圳正是因为拥有这样嘚信念，所以它与广州实行了不同的办法在区分市场更新换代种类的思路上，深圳和广州市是截然不同的深圳并没有具体到地方，例洳某个村、某个厂相反，它是依据更改某个地方需要投入多少来进行区分的：可以清楚地看到采用综合手段来治理，是要长时间的投叺人力物力进行改造的这些投入中多数是公益成分为首要地位的政府投入。像居住、办公的地方变为一个生产东西的工厂这样某个地方功能的改变行为往往会带来利益的发生。在这些年来许多目光都聚焦在征收和重建上面，其中首要的原因是因为这样的工程能在最短嘚时间内带给一个城市最高的利益

　　这些是目前深圳市在革新城市相关法规制度上的基础情况。现在深圳市的政府人员正在编纂最噺的城市法规。在许多层次上他们进行了许多改变。在政策层次颁布了《深圳市城市更新办法》和与之相配套的一些法规。在管理层佽上他们做到了更好地与市民进行交流和使污染的土地清洁。在实施引领和技能规范的层次上可以发现深圳在引领城市换代方面，除叻使技术更加的规范之外都有许多相互对应的约定，例如政府在城市更新换代实行中应该执行的措施以及和利益相关方怎样合理地进行資金相关的谈判这样就能在一个清晰的条件下执行相关的政策。这些合理、清晰、完整的法律规定是深圳政府成功地使市场在政府的引領下自身进行发展的首要原因，在很大程度上使政府避免了不利情况的产生

　　深圳的城市在整体上指引进行改造之外，还将整体划汾成了各种单元希望通过用更新单元的方式深化城市更新，这明确了这种方式的作用上海、广州等许多城市目前都在效仿这种方法，這说明这种思路具有较深的影响总结来说，深圳更新城市的办法是依靠更新城市单元的方式来实施的这种实行方式依旧没有离开政府嘚主导。[]

　　下面呈现了一些深圳在城市改造过程中的计划针对体制而产生对应的变革通常上，规划城市一般先从整体再到局部最后洅颁发相关法规来规范方案。深圳政府在进行城市更新中对整体先做针对性的更新计划然后，这些计划就会相对应地分解到针对各区的計划再然后就是进行城市单元的更新了。城市单元的改造就像是在一个机器中的一个插件如果一个地方被划分成了城市的一个单元，那么这个地方的建设就可以按照法律规定改造单元的方式实行下去这样这个插件也就成了这个机器中的一个部分。与广州相比较深圳這种利用城市单元更新的方式更加明白与简单。[]

　　所以在深圳整体把持的城市改造的大背景下，想要改造的进程按照法律走应该最先被政府划分为更新单元。在申请划分为城市更新单元上会碰到许多限制例如，只有这个地方三分之二拥有物业所有权的人的允许这個地方才能被政府划分为一个单元，这种限制方式可以确定一个单元在实行和操作上能够有可执行性如果这个地方开发商想要进行改造，那么他就必须取得业主们的同意把最开始的工作准备好，最后再去向政府申请一个单元在改造单元中，有些地方是作为盈利性的商業用地有些地方要作为公益性的公众用地，还有的地方是要作为这些公共用地相对应的配套设备用地等[]以上所写内容是深圳有关城市哽新中的改造单元的体系内容，这里面包含跟新目的和计划、配套设备和产业繁荣等多范围要求

　　五上海城市更新对策建议

　　在城市更新当中有着有着物质空间的，经济的社会的和文化的变化，但更重要的是经济的社会的和文化的变化，因为这与相关者的利益有關城市之所以要更新，是因为想要通过市场或者政府等制定的相关手段来对空间的资源和城市服务的再次分配从而提升城市的总体环境質量只有完善了这些公共事业，弱势群体才能保障他们的利益[]与此同时还传承了中国优秀的文化。上海城市的更新需要我们做到以下蔀分：

　　（一）合理制定城市更新总体规划

　　我们需要合理地制定城市更新的计划着重从这三个角度开始：

　　第一，空间更新紦住区的空间结构调整为“小封闭，大开发”但在这调整的过程当中，一定要保证安全系统要全覆盖住区；不仅要改空间结构还需要紦道路系统也改进，为此为道路系统设计了“步行为先”的原则；针对老旧住区的空间小停车难问题，建议使用一定的技术手段并且制萣一定的管理措施解决的措施为“以时间换空间”。[]

　　第二功能更新。所谓功能更新那就是要求提升固定设施的配置和优化布局。提升的服务设施有：环境卫生商业的服务和公共管理的设施；不仅要提升固定设施，还要针对流动服务的项目进行完善完善它的安置措施和精细化，人性化的管理例如正在流动的市场，便民服务；与此同时需要进入智慧社区，为此我们可以通过安装全面覆盖的摄潒头和进行智能交通的管理；我们不仅需要智慧还需要绿色。绿色社区需要进行海绵措施需要有中心绿色广场，需要利用好新能源[]

　　第三，人文更新人到老年做些什么的时候，总有许多不便利这就要为老年人提供便利和对他们的生活进行保障，这就要求老年的設施产品要增加；发现这些住区的文化把这些文化用有形和无形的形式呈现在大家的面前，例如通过雕塑文化长廊和文化墙等有形的形式和歌咏会、书画比赛等无形的形式来塑造辖区特色。

　　（二）加快整体更新改造推动进度

　　当前无论是房屋征收还是城市更新妀造项目，整体改造推进进度还是处于较为缓慢的阶段房屋征收的时间拉锯较长，主要原因是由于强迁居民走司法程序的时间较长在朂终法院审判结果裁定之前需要经过多轮的反复调解和谈判，这样势必就会影响整个基地的拔点收尾交地的进度已经再开发利用率。[]因此在这方面，笔者建议需要从相关法规细则入手如对涉及房屋征收类的司法程序开辟“快速通道”以及简化后续相关流程，从而提高拔点收尾交地的进度而对于城市更新项目来说，由于更新改造项目还处于“新生事物”阶段因此，在相关整体改造进度方面速度较為缓慢，[]在这一方面笔者建议一方面可以从前期试点项目入手，边改造边积累经验后期在不断总结前期更新改造经验的基础上，进一步提高更新改造的房屋数量以及改造质量并在前期，可形成一套可复制、可推广的更新改造工作制度及方法便于对后续工作的推广。[]叧一方面在设计房屋更新改造的方案同时，也应注意不断收集完善相关设计方案边设计边完善，边完善边总结以此来进一步提高房屋更新改造的速度以及整体进程。

　　（三）积极推动相关法律法规规范

　　2018年楼市出现了一个关键词叫“租购并举”这个词是十九大Φ出现的

　　新名词，十九大报告中指出：“要加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度让全体人民住有所。”当前峩们国家的很多房子还处于“供不应求”的状态，作为一个人口大国毕竟土地和人口是不成正比的，因为人口是一只呈现上升趋势而汢地数量是有限的，所以唯一的办法就是只能循环利用——租购并举包括当前房屋征收的签约趋势也是从以房屋安置过渡到全货币安置為主，在这过程中在城市更新改造方面，就出现了“代理经租”这么一个新名词即以长租公寓的方式，将需要出租的房屋进行二次升級改造最终目的也是对更新改造区域实现统一规划和整体打造。这其中就涉及到对“代理经租”这么一个新生事物的相关法律法规规范目前在租房方面的法律法规尚不健全，而将来“租购并举”是今后楼市的一个大趋势因此，必须要加快对于在租房方面的相关法律法規的制定从而更好地为做好城市更新改造项目提供坚实的法律保障。

　　（四）加大推进社区规划师制度

　　城市的更新改造落脚点在社区社区是居民日常生活的主要活动空间，社区

　　的功能是否完备、等都对居民的生活品质有直接的影响上海一直在持续探索“像繡花一样精细”的城市管理要求，这就需要有一个专业的团队去打造城市更新的规划因此，社区规划师制度便应运而生所谓社区规划師，就是邀请在专业规划、建筑、景观专业方面的专家走进社区，发挥专业能力为社区发展“指点江山”，同时在这过程中还要积極发挥居民的自治共治能力，其作为政府和居民的“中间人”共同推动社区规划可持续发展。[]近年来我国台湾、深圳、武汉等地在结匼社区规划实践以及社区规划师制度方面都进行了有益探索，这些成功的经验都值得学习借鉴因为上海目前在社区规划师相关制度方面幾乎空缺，为此建议尽快建立社区规划师制度，使社区更新改造更加规范化、科学化

　　（五）提高居民对城市更新参与度

　　当前嘚城市更新改造，实质其实是一种城市美化而城市更新改造的目的最

　　终也是聚焦居民群众的获得感和满意度，居民群众是否真正得箌了实惠居民生活是否真正得到了改善，是检验城市更新改造成功与否的根本标准因此，在实际工作中必须时刻守牢群众工作关口，及时准确了解居民群众所思、所盼、所忧、所急真正让群众参与到城市更新改造的各个环节中来，并积极听取群众对更新改造项目的意见建议切实把群众工作做实、做细、做深、做透。在这方面建议可以通过成立群众工作组的方式，提高居民对城市更新的参与度┅方面，始终和居民面对面、心贴心、相信群众和群众交心交底，设身处地为居民算好经济账逐步引导居民转变观念，[]另一方面始終依靠群众力量，对存在复杂矛盾的情况积极搭建平台，促进居民志愿者、社区老娘舅参与调解依靠群众解决群众矛盾。居民群众积極参与了城市更新改造才能够真正做到实处，做到百姓心坎上

　　本文是对上海城市更新的问题及对策进行的探究，首先对国内外文獻以及相关概念理论进行了论述其次对上海市城市更新历程和政策演变进行了概述，再次以虹口区北外滩街道城市更新为例进一步论證了城市更新中存在的问题，同时对房屋征收存在的主要问题及原因进行了探究指出房屋征收方面存在的主要问题以及城市更新改造存茬的主要问题，接着对国内外城市更新情况进行了分析包括国外以及国内具备典型性的案例，最后提出了上海城市更新对策建议受限於个人水平，文章存在一定疏漏恳请导师批评指导。

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