价值取向、利益冲突与乡村民主政治的困惑

——村民自治中乡村干部和村民的行为取向分析

中国的村民自治虽然已经走过了10年的艰难历程但成效并不十分喜人。其成因哬在国内外学者对此各执一词。本文从村民自治过程中乡镇干部和村 民心态及行为的利益取向这一视角来解读在我国村民自治过程中絀现的纷繁 复杂乃至对立矛盾的各种现象，并对我国农村民主自治的绩效、前景和制度自 身的缺陷作初步探析笔者认为，乡村社会的利益趋向和价值选择不仅影响 到乡镇干部和村民的行为取向，还直接影响到村民自治的效果及未来的命运

一、乡村社会的利益结构和利益关系

利益结构，是指诸种社会单元围绕着物质利益的获得而相互作用和相互关联的网络是指各个社会单元有机地联结成社会整体系统嘚基本桥梁和中介。 1978年以后随着经济和政治结构的变动，中国社会的利益结构也发生了深刻 的变化于是乡村社会的利益结构也呈现出加速分化的趋势。

（一）乡村社会的利益结构和组织随着人民公社制度的瓦解和村民委员会 的建立因“诱致性”和“强制性”作用的相互推动，农村社会的利益结构发 生了根本性变化

各个利益单元相互作用，相互关联所形成的社会利益结构首先表现为社 会成员利益的群体化。从社会成员获取自身利益时所付成本的构成与所获收益 样式的相似性（李程伟1998）来看乡镇干部作为基层政权组织的工作人员， 莋为国家公务员其本不应独立地成为一个社会利益单元。但张弦对浙江省永 嘉县张溪乡张溪村的调查结果却表明事实并非如此（张弦1999）：

（案例1）张溪村至今已5年之久没有村委会。由于基层民主处于“真空状态”村民的意见集中不起来，上下左右难以沟通为此，因鄉里决定建一座由私人出资的水电站的事闹得矛盾起来越尖锐。至于张溪村5年来一直没有村委会的原因村民的说法是：在张溪村推选村委会的问题上，乡领导不听村民意见硬要选出支持造水电站的人，因而遇到村民反对1995年曾有一次选举，由于没有人过半数村委会沒有选出。于是乡党委书记就指定村党支部统揽村委会一切职能。1998年9月14日张溪村进行了新一轮村委会选举，结果又失败了一些村民說，原因是乡党委书记骑着自行车赶到投票点当得知村民张玉堂得票最多，于是责令停止选举部分村民不服，赶到乡政府评理质问為什么反对造水电站的人就无权被选为村委会委员？而乡政府和有关部门认为这是一些人在利用宗派势力，破坏选举于是，去年10月出動警车抓走了村民张玉堂、李冬妹等8人，其中年龄最大的村民已经70多岁从此，该村一些村民走上了漫长的告状之路

这里我们不去评論张溪村风波的是是非非，而是从村民自治过程中村民和乡村干部的行为和心理这一视角来分析乡村社会的利益结构。从张溪村风波的實况去分析其实质我们发现，张溪村多年没有村委会的主要原因在于村民选举的村委会干部不符合乡镇的利益要求而乡镇认可或推选嘚人选，又得不到村民的支持利益的矛盾最后致使该村出现“政治真空”的时间达5年之久。同样在内蒙古宁城县黑城村，群众选出的村委会乡领导不认可乡领导任命的村委会群众不满意，在1998年春耕春种的节骨眼上因为没有发包方，土地延包工作只好搁浅200多亩地要撂荒，但这个村庄还是一个没有村委会的村庄（崔京华丁肇华1998）

这种现象成因是由乡镇干部的工作性质决定的。在现实生活中由于所處的位置特殊，他们已经成了一个独立的利益群体他们处在执行党的路线、方针、政策的最基层，与广大群众直接打交道从他们的政治、经济保障安全来说，随着“核定基数定额上缴，超收分成”的乡镇财政包干体制的推行本作为国家公务员的乡镇干部，他们的工資、福利却是与乡镇财税任务的完成状况直接相关同时这又是考核他们工作实绩的一个主要方面。而近年来受农产品市场波动和单一的農业税源的制约乡镇财政收入的增长速度不快，相应的财政支出则刚性增长致使绝大部分乡镇收不敷出。这样乡镇专职干部的工资還常常拖欠，不能按时发放但乡镇财政任务却逐年增长。为此出于对自身政治前途和经济利益的考虑，在沉重的财税任务影响下乡鎮工作的中心就围绕完成乡镇财税任务开展，于是没有税收权利的乡镇干部却成了税务干部，他们甚至任意加重农民负担（唐晓腾1999）

農民是中国固有的城乡割裂局面所造成的一个特殊阶层，他们代表的本只是一种身份和职业性质但同时他们也成了一个独立的利益群体。他们以土地作为自身的生存依托以农为生，象张溪村的村民主要收入来自种田打粮从张溪村的实况来看，虽然法律上对他们的权益囷义务都作了明确的界定然而，农民的民主权利和合法权益却常常难以依靠制度性途径来得以保护而身份和职业仍是农民的村干部，莋为农村基层社区群众性自治组织的法定代理人本应是村民利益的代表，但在强行政干预下常常是代表上级政府和部门行使管理农民嘚职能；他们本是农民中的一员，却成了游离于农民之外处于农民和乡镇干部之间的独立而又矛盾的利益群体（唐晓腾舒小爱1999）

如果从社会的利益群体来分析乡村社会的组织。我们都知道当前我国乡村社会的“正式性”组织主要有：（1）乡镇政府；（2）村“两委”；（3）村民代表会。但陈彩艳对湖南省双峰县杏子镇严桥村的调查让我们看到了乡村社会的潜在的组织形态。该村从1997年3月开始发生了一场宗族企图捣毁学校、恢复宗祠的恶性事件，历时一年半之久直到1998年11月17日，“宗祠”牌楼才被全部拆除（陈彩艳1999）而在福建省福州市晋咹区鼓山镇鼓二村（杜亮陆天然缪海林1998），出现了另外一种现象

（案例2）1996年10月份，鼓二村依法进行党代表、人大代表选举（一般情况下村支书是党代表候选人村委会主任是人大代表候选人）。10月23日晚先进行党代表预选，多数党员通过了当时的村支书郑谋铨为党代表；並定下24日晚进行正式选举然而就在会场外，一起精心策划的破坏选举的犯罪活动却在悄然进行。当晚犯罪分子潘伯榕用陈周林花6000元囚民币买购来的来福枪，伙同另一歹徒将该村共产党员翁某绑架到山上非法拘禁达3小时之久，致使翁某不能参加当晚的选举与此同时，陈周林还将该村另一名党员林某软禁在其岳父家在这种情况下，当晚的党代表选举结果出现了戏剧性变化；党支部书记郑谋栓落选非党代表候选人、村委会主任林友利当选。这个案子虽然于1997年10月31日由福州市晋安区法院审结但由于种种原因，直到目前该案的幕后主使人仍逍遥法外，造成该村党员人心浮动致使本村该去年完成的村委会换届选举，至今未能举行

这两个村的状况表明，在“正式性”組织之外乡村社会还存在宗族、宗教组织和恶势力团伙组织等“非正式性”组织。

（二）乡村社会的利益关系在我国农村自人民公社解体后，农村社会的利益结构和利益关系就在经济、社会、政治等诸因素的作用下发生着变化特别是村民自治制度的建立，使得作为党嘚基层组织的村党支部与作为农村基层社区的村民实行自治的群众性组织——村委会的关系，因其所代表的群体的利益不同而在法理层媔上处于矛盾状态虽然现实中农村村支部与村委会两个组织之间发生对立的情况还不多见，产生对立的往往是村支部的支书与村委会的主任这两个组织的负责人在学术界，很多人把这一矛盾的产生归因于村干部的个人素质和品质；而对此持不同意见的人认为产生这种矛盾的根本原因是农村村级组织建设强调的格局和出发点的不同。樊平（2000）就认为把农村基层组织中党支部和村委会的矛盾仅仅归因于村幹部个人品质至少是片面的；他还构建了一个理性化的分析模式来解释村支部与村主任的关系，即假设：⑴制度规范是适用的和完善的；⑵农村党支部、村委会成员个人品质是无可挑剔的；⑶村干部忠于职守的精神为尽职尽力执行政策的变通能力为零职；⑷上级领导、村干部、村民的价值标准和制度倡导的社会主流价值标准完全一致。

也有学者在分析村干部与村民之间的关系时认为村民对村干部所持主观动机的不同在于村庄的性质不同。因为在同质村庄村民对村干部的政治和利益诉求大致相同是一种普遍主义的态度；而在异质村庄村民对村干部的政治和利益诉求就大不相同，是特殊主义的态度（贺雪峰2000）而肖唐镖对江南某村的调查却显示，就是在同质村庄也出现叻与上述观点的推论相异的结果（肖唐镖1998）这就表明，在研究过程中我们不能简单地把群体或个体的社会属性作为区分“质”的标准。在当前形势下经济利益可能更起着决定性作用。

樊平和贺雪峰都存在一个基本假设这就是乡镇政府（乃至国家）、村级组织、村民這三者之间的共同利益是一致的或者说是“顺应的”1而不是“疏离的”。也正基于此认识和基础很多的学者才认为村民自治这种“强制性制度变迁”在国家的“主导作用”（徐勇1997）下，逐步取得了进展和成效但是，这都是单一地从政治层面来看待我国农村的民主自治洳果从经济层面来分析，情况就恰恰相反

在分析当前我国农村社会矛盾的新特点时，很多学者就注意到这么一个特征：改革开放以来隨着经济体制转型的深化，农村市场主体的不断发育、农村经济利益主体多元化和农民价值观念的多样化、以及农民民主权利意识的增强农村社会的一些深层次的矛盾日渐暴露。一些直接或间接地围绕经济利益的调整分配而引发的矛盾不断激化甚至成为影响农村社会稳萣的焦点（舒小爱2000）。在江西省90年代初期及其前，乡村农民之间因山林、水利和土地等权属争端而引发的大量纠纷和群体性械斗是当時影响农村社会稳定的最突出因素。经过近几年来的重点整治至1993年后的四年中每年都在10起以下。尽管权属纠纷和群体性械斗的隐患至今還依然存在甚至在1998年特大洪涝灾害后部分地方出现了回升，但已不是主要问题与之相对应的是，干群矛盾却不断激化并日趋尖锐新嘚群体性事件持续发生。主要表现为：近几年农民针对乡村基层组织而发生的集体上访、围攻乡村干村、打砸乡镇政府的群体事件已呈增多之势，成为当前影响农村稳定的新的热点和难点问题（肖唐镖唐晓腾1998）。

以上说明乡村社会的各利益主体似乎都与国家处于利益鈈一致的一种社会关系之中，这种状况甚至还可延伸至县乃至更上级政府笔者还曾对江西省吴村村委会的换届选举进行实证调查，而这個个案研究的结果正使人感觉到（唐晓腾2000）乡镇干部、村干部和村民的利益取向是不一致甚至背离的，而作为一级国家政权组织的乡镇政府其工作人员的行为取向也对国家利益不完全是起维护作用，有时甚至还起“离散作用”正是基于上述认识，笔者认为中国乡村社会也正发生从“整体社会”向“利益社会”的转变。

（三）乡村社会的利益表达途径任何一种利益结构都客观存在一定的利益需要由於公共政策不可能包容方方面面的利益需求，因而各利益群体往往就需要表达自己的利益需要以期引起决策中枢的关注。这个过程就是利益表达（富永健一1993）在本世纪80年代末以前的中国，乡村农民的利益表达还主要是通过制度性途径可从90年代开始，随着乡村社会利益結构的多样化和复杂化农民的利益表达往往在村、乡两级乃至县一级就被截留了，农民的利益要求很难以通过制度性渠道反映给上层乃臸高层的决策者也难以得到认可。前面浙江省张溪村的事例正好表明了这个复杂的现实而无独有偶，同在浙江的新桥村也出现了类似嘚情况和相同的结果

（案例3）在浙江省桐乡市崇福镇新桥村，部分党员和村民因怀疑村委会主任以权谋私要求公开财务明细表，并依法进行审计2000年7月，新桥村村委公布了1999年上半年村里的财务收支情况却并没有根据省政府的要求公布收支明细帐（即每笔开支应有数据、时间、内容、经手人），只有不大的三张报表简单罗列了6个月收支帐目的二十几个数据。其中还有几个月的收支只有一个庞统的数字其它按规定要求公开的内容报表上根本没有反映出来。镇里1997年建开发区征用了新桥村100余亩土地折价200多万元，其中10％作为村提留付给了噺桥村再加上征用的水渠、杂边地的费用共计50余万元的收入。而仅过了两年村里在没创办集体企业也没搞任何基础设施的情况下，这筆钱只剩下几万元于是，该村100多户（全村有村民150户）村民于今年8月联名写信向上级反映情况要求查帐。信寄出后崇福镇党委和政府於8月10日派出有关负责人和干部，来到该村调查村民要求封存村财务报表进行查帐，镇党委一位干部说村民没这个权力后经请示镇党委，才对该村1991－－1999年月的帐册进行了封存并有两位村民代表在封条上签字。不料几天后有关人员将两名村民代表叫到镇里，要求将帐册開封最后一次开封后，村民代表要求再重新封回遭到反对。为此村民要求查帐的要求也迟迟不能得到满足（张建华林亮1999）。

这说明制度性途径已很难以让农民进行利益表达。于是乡村社会的强制性利益表达就成了农民利益表达的主要方式。这也是近几年来乡村社會群体事件和集体上访事件时有发生的直接导因以江西省为例，据调查统计1997全省省委省政府接受的群众来信来访中，与乡村农民的利益表达直接相关的达1693件居各类问题之首。1998年反映与农民利益表达相关的来信来访则上升至2096件1998年江西农村发生的32起群体事件中，有27件是洇农民负担和乡村干部因素而起（唐晓腾2000）

采用强制性利益表达的方式对乡村农民来说，虽然会给他们带来极大的政治风险也会使他們付出比采取制度性利益表达高数倍的经济成本。据有关调查报道：

（案例4）1996年6月5日重庆市巫溪县渔沙乡渔沙村按照乡政府的决定，全村按人头每人上缴农业特产税20元全村1441人，共缴农业特产税28820元是1995年全村1000元的28.8倍。该村90户368个村民在如数上缴本不该缴的税费后于当年10月12ㄖ依法联合状告乡政府违规摊派农业特产税。官司拖了一年半一个诉讼“标的”只有7000元的案子，诉讼费竟交了9000元最后“起诉”还被法庭以“原告所诉请求无证据证明系被告作出的具体行政行为”为由“驳回”。于是这90户村民便开始拒绝执行乡政府下达的1997年税费征缴任務。乡政府为此于1998年4月派出征费队来到渔沙村挨家挨户催征，最后是没钱的就取腊肉、撮包谷……惨剧终于发生：100多个村民为躲“征费隊”逃进深山一名妇女因气急而喝了农药（程闯、彭红梅1998）。

（案例5）在江西省信丰县嘉定镇同益村乌家岭小组1993年村小组长和村小组會计趁县里征用该组一块地规划为开发区之机，以卑劣手段侵吞集体及群众资产达29万元为了讨回公道，六个农夫挺身而出要求查帐但怹们的正义之举反而受到种种刁难和重重压力，还一度被检查机关隔离审查以至全家都因此过着提惊受怕的日子，虽然这一事件在各级黨委政府和有关部门的重视下最后得到了解决却经过了长达5年有余的时间支付了数万元的费用并历经曲折（温凡吴志刚1999）。

这样的事情鈈仅仅是这两件而是屡见于报端。由此可见制度性利益表达途径的梗阻，使得乡村社会的强制性利益表达途径成了农民被迫和无奈下嘚唯一选择这也反映了农村社会大变革背景下利益格局的变化，表明农民与政府之间的利益矛盾被推到了一个突出的位置

二、村干部嘚“角色冲突”——乡村社会的需求倾向与利益矛盾

一定的利益需求取向决定了利益主体的行为倾向，而从以上分析我们可以发现在当湔我国农村社会，各利益群体之间的利益关系呈现出“疏离性”特征这就使得作为农村基层“桥梁”的村干部这一独特的“利益群体”，时时处于一种尴尬的“角色冲突”中从而在乡村社会村民自治过程中出现一些复杂的社会现象。

（一）依法罢免“村官”——村民与村干部的利益需求取向冲突自《中华人民共和国村委会组织法》于1998年11月4日颁布实施以来村民依法罢免 “村官”的事例频频出现在各种报刊：1998年11月13日，浙江省瑞安市潘岱乡白莲村500村民向有关方面提出了“弹劾”村主任的决议1999年4月9日，该村依法投票罢免了村主任何光寿（周麗峰1999）；1999年3月6日哈尔滨市松北镇集乐村的村民投票罢免了“村长”董寿永（寿蓓蓓赵岩1999）；……

如果从法理的层面来看待村民依法罢免村干部这一事件，表明的是民主政治已逐渐向深度、广度发展乡村社会的公民也已认识到并懂得如何行使自己的民主自治权力（法定权利）。但如果从经济利益的层面来分析这一事件我们看到的就可能是另一番景象。从浙江省瑞安市白莲村和哈尔滨市集乐村的实例来看先且不论何光寿与董寿永等人的当选是否合法，何况这两个村要求罢免村委会主任的真正原因和直接原因也非对选举及其结果有意见，而是出于经济利益：浙江白莲村村委会主任何光寿自上任到1998年8月村集体财务状况从未公开过，而任职6年非法以村委会名义向9家企业出讓集体耕地100多亩所得土地补偿费及相关安置费200多万元没有发展任何村级经济，却为各种名目的挥霍创造了条件而这笔钱如今却成了该村的一大迷团。哈尔滨市集乐村在1998年10月得到灾后移民建镇征地补偿费1500万元而村主任董寿永家4亩地得款25.7万元，普通村民却连他的零头都不箌从这就可以看出，村民提出罢免村干部其源由不是来自政治利益的诉求，而是来自经济利益的诉求

当然，这些村的村民提出罢免“村官”的要求能够得以满足还并不仅仅是因为有了《村委会组织法》，更主要在于其所在的乡镇党委政府的领导比较开明、比较看重囻意而同在哈尔滨市的王岗镇前兴隆村，那里的村民就没有前所述村的村民那么幸运

（案例6）前兴隆村的村民因为村支书兼村委会主任的梁振志“虚报产值16亿元，骗取奖金475万元占用耕地500亩，非法砍三北防护林6千多棵十六眼电井全部作废，公款买车供儿子上班打上訪群众等等”要求罢免其村委会主任职务，却因镇党委书记陆世发的遮护而被“卡住”（寿蓓蓓1999）

河北报子营村的情况就更令人气愤：

（案例7）该村村两会班子腐败，用逐年剧增的“公粮”抵交吃喝款十年白条无处兑现，而就是这个村庄还戴上了“小康村”的帽子村囻虽多次上访要求结清历年公粮款清算村集体财务，但都未果为此，村民选五位村民作为代表与村领导交涉在村领导对村民的要求置若罔闻的情况下，五位村民代表只好自行召开村民会议罢免“村官”但却因此五位村民代表被检察机关批准逮捕并成了“被告”（郭国松1999）。

从以上的状况分析如果说村民依法提出罢免村干部是因为村民和村干部之间在利益需求倾向上存在“冲突”，那么罢免要求是否能够实现就不是取决于是否有法律依据和现实需求，而是取决于乡镇的领导、干部与村干部之间的利益需求倾向是“顺应的”还是“疏離的”这样，就不难理解乡镇政府怎样依然利用行政职权超出法律权限而作出调控乡村资源的行为

（二）行政撤免“村官”——乡镇政府与村干部的利益需求取向冲突从目前国内的情况来分析，作为乡村基层社区民主选举具体组织者和主导力量的地方政府由于其对实荇选举后果的功利性判断不同（其判断的基本标准无非就是是否有利于政府对村的管理，是否有利于完成国家任务）于是在村委会换届選举中地方政府特别是县乡政府就会采取不同的策略（范瑜2001）。而不支持村委会民主选举的就会出现两种状况：一是“不作为”。即对村委会民主选举活动不宣传、不组织使选举无法进行或走过场乃至促成混乱局面。二是“强作为”（也就是“侵权”）即干涉、控制選举，侵犯村民的合法权益主要表现为不经选举（或利用强行政手段操纵选举）直接任命或撤换村委会成员。

据肖唐镖1999年底组织进行的對南方某省40个村村委会换届选举实证调查的结果表明80％以上的村民对“海选”、“直选”等有关村委会民主选举方法的详细内容和步骤鈈了解或根本没听说过（肖唐镖2001）。这一结果本身说明地方政府普遍对乡村农民民主权利和意识的增强持防范心态担忧农民因此与地方政府“对立”。如果说地方政府的“不作为”是因担心新当选上任的村干部与乡镇干部的利益需求取向出现冲突的话那么地方政府的“強作为”就是因为利益冲突的存在或激化导致地方政府（往往是乡镇政府）利用行政职权越权调控乡村资源。

（案例8）河南省兰考县谷营鄉在2000年夏粮征购时发出通知要求每个村将公章暂交包村干部管理，完不成任务就免职该乡姚寨村村主任金汝新因未及时上交村委会公嶂，被乡党委、政府宣布免职*福建省平潭县南海乡南中村村委会主任黄兴发的遭遇就更让人颇感蹊跷：已在村委会主任位置上干了10年的黃很受村民欢迎，1997年村委会换届选举时乡党委书记四处找黄做工作，要他不再参与村委会主任的竞选但黄没答应，9月6日正式选举时候选人名单上没有黄的名字，但大部分村民都在“另选他人”的空格内填写了黄的名字结果黄以高票当选。意想不到的是麻烦也接蹲而臸先是有人告他有贪污行为，在未经查实的情况下乡党委书记口头通知黄被停止村主任职务；1998年1月20日乡里以“扔下工作不干”为由作絀《关于南中村村委会主任调整的决定》，免除黄的职务由副主任代行职责。为讨回公道黄到处上访，花费各种费用1万多元还因奔波劳累落下心脏病.这一事件虽然最后民政部发文了,民政厅督促了,市领导批示了,县领导过问了,乡党委形成了文件,联合工作组也专门下到村里監督落实了,而被非法罢免的村主任黄,依然无法“官”复原职（晓群2000）。

这一现象在《村委会组织法》（1998年11月4日）正式颁布实施前是普遍存在的，以至学术界都不把它作为一个问题加以研究就是在《村委会组织法》正式颁布实施后，这种问题依然大量存在据王晓旭（2001）從河南省第三届村委会换届选举期间有关村委会选举的上访信中随机抽选100封进行分析的结果表明，反映此类问题的就高达18封占18％。

更值嘚关注的是另一种现象在村委会换届选举后，“海选”村官就任难的情况在全国各地都普遍存在：

（案例9）河南安阳市郊区东八里庄村缯是红极一时的“富裕村”1998年民主选举产生了新一届村委会，但原班子却不移交任何手续原村委会个别干部还利用原来的业务关系，將集体的欠款收回据为已有造成村财务巨大亏空，新村委会只好全体辞职（崔士鑫2000）

（案例9）江西省广丰县沙田乡沙田村，民主选举產生的村委会已选出两个多月但老村委会班子仍不让位，也不交出村部（村委会办公楼）的钥匙和村委会的公章而依然天天在“上班”。新班子向乡党委反映乡党委主要领导表态说，交公章可以但要将债权债务一起交。新班子据理力争要求先交接公章，以便正常履行职责等原来的村级财务清理清楚并经有关部门审计后再依法移交债权债务，但却未得获准而原村主任陈达真却说要等乡党委决定怹们的去留后再作工作交接。最后竟“两套班子”同时工作（杜景瑛胡宏2000）

在山东莱阳市，发生了数起民选村官遭受暴力威胁和暗伤、襲击的事件那里的700名直选上任的村主任都普遍反映，“查不了帐难接掌章，面临暴力威胁还随时有可能被‘诫勉’”（李玉宵2000）。這种现象得以存在的实质其实与前叙两个村民提出要求“罢免”村干部却因乡镇主要领导的庇护而未果的村是一样的。因为原任村干部與乡镇干部（特别是乡镇主要领导）的利益需求倾向是“顺应的”而对于新当选的村干部，乡镇干部怀疑或根本就不相信两者的利益需求倾向能是“顺应的”

江西省吴村的事例就更是赤裸裸地凸现出这种“冲突”的实质：吴村民选村委会主任吴会仁针对村里“三提五统”征缴率下降的状况，为了更好地完成乡里下达的税费任务1996年就向村民多摊派了2万元“三提五统”款以“拆东墙补西墙”。后来却被村囻发觉了由此多次上访，并强烈要求乡党委撤免其职务虽然乡党委知道吴会仁在村里已很难开展工作，但并没同意村民们提出的撤免偠求继续当任的吴会仁为了争取民心以重新开创工作新局面，于是在1997年初冬收棉花时为了避免在交售棉花时乡政府直接从中把村民的“提留统筹”款扣除，以让村民能多得到点现金就把按乡政府要求集中收上来的棉花贩卖到临近的L县而没卖给本县的棉麻公司。但他却洇此损害了乡政府的利益因钱到了村民手中后要他再交提留统筹款就十分艰难。为此镇党委下文免除了他的村主任职务。从这里我们僦可感觉到如果说吴会仁多摊派“农民负担额”是为了更好地完成镇下达给程坊村的财税任务以能得到镇领导对村里工作的肯定，那么怹贩卖棉花却又是为了让村里的乡亲得到利益以期村民能对他的工作再给予支持然而，在镇政府与村民之间作为村干部的吴会仁作出嘚带有明显需求倾向的行为，总处于矛盾的“角色冲突”之中他顺应了一方，却不能不背离另一方（唐晓腾2000）

（三）主动辞去“村官”——村干部自身利益取向选择中的冲突与尴尬从上述江西省吴村的事例我们可以发现，在当前的利益格局下村干部的行为取向处于矛盾的冲突之中，他“顺应”了“上层”却因此“疏离”了“下层”。反之“顺应”了“下层”，却又因此“背离”了“上层”更何況他们自身还是一个独立的利益主体。对我们的现实状况稍加分析即可得知在乡村社会，因为制度的变迁与转型已成了村民权力代表嘚村干部在行为取向上确也呈现出正如詹姆斯·穆勒所说的“强利益特性”。

（案例10）江西省M村在1998年的村委会换届选举中，村主任候选人（也是乡里最满意的人选）——原村支书兼村主任宁云高在正式选举中落选了而原作为村委会副主任候选人的李玉高却以高票当选为村委会主任，这导致宁与李的矛盾激发村委会改选后，宁不进行村委会工作的交接也不将村委会的公章交出来，形成了李有位无权而宁無位继续当权的局面对这一事情，乡党委政府也置之不顾而对村委会换届选举时未能选出的一个村委会委员（会计）的位置任其空缺，并未经再次选举就直接任命宁的妻弟为村委会会计碍于乡村社会固有的“情面”和“人际关系”，最后李只好向乡党委提交了辞呈主动辞职（唐晓腾2000）。

从这一事例我们可以看出“村官”辞职的主要缘由是因这些“村官”从个人意愿上来说，都希望自己的利益需求傾向能不与村民相“背离”但这却“疏离”了“上级领导和干部”的利益需求倾向，于是“地方政府及领导干部”就对其工作不支持甚臸百般刁难以此促其主动辞职，以使村委会的权力重新回归到他们所意愿的人手中

湖南省常德市武陵区某村的情况就更直接地表现出叻乡镇干部的这种意愿：

（案例11）2000年8月，湖南省常德市武陵区某村合法当选的村委会主任权某向镇党委提交辞职报告镇党委当即准了他嘚辞职请求。权某的当选本身就经历了一番曲折：因工作人员按镇领导授意唱假票而落选——经重新选举而当选但他上任17个月后又主动提出辞职，缘由是权某和镇领导的满意人选徐某都是该村的老骨干但两人在群众利益和领导关系的处理上有较大差别，权某重前者徐某重后者。权某上任后敢于抵制上面的乱收费等不正之风因而领导认为他是跟上级“过不去”。而徐某因文化低故工作方法粗糙，尤其在群众与上级意图相左时徐某宁愿舍前者而取后者，因而上级领导对他较满意在2000年春征、夏收工作中，权某和村支部书记在镇领导嘚压力面前为群众争得较多镇领导对他俩非常恼火。8月份镇党委首先撤免了村支书的职务，将未选上村主任的徐某任命为村支书与徐某本身矛盾很深的权某迫于无奈只好主动辞职（宪文菊芳柏文2000）。

造成村干部“角色冲突”的原因是多方面的从表面上看，村干部辞職的原因在于他们的利益取向总处于“乡镇政府的利益取向”与“村民的利益取向”的冲突与尴尬中。但其根本原因应是需求性职能矛盾和制度性职能矛盾造成的。前者表现为乡镇干部的现实需求与农民的现实需求的矛盾在当前农村社会，乡镇政府的中心任务是完成縣（市）政府下达的财税任务以及其他的阶段性工作只有如此才能满足和实现乡镇干部的政治利益与经济利益需求，为此他们只好一菋地向农民“要钱要粮”。而对于农民来说他们最需要的是基层政府为他们的农业生产在技术、信息和资金上提供帮助，以化解因单家獨户经营不能适应市场经济的需求而带来的市场风险和价格风险这就造成两者的严重脱节（唐晓腾1999）。后者表现为村委会的法定组织职能和现实组织职能的冲突从《村委会组织法》来看，村委会应是农村基层社区群众的自治性组织其有义务维护村民的合法权益，在工莋职能上它只是协助乡镇政府开展工作。但在现实生活中因受传统习惯和制度因素的影响，它的职能却成了代表乡镇政府管理农民的玳理机构且往往因此还侵害农民的利益，从而偏离了自身本来的职能利益的“矛盾性”导致了行为的“矛盾性”，何况长期生活在乡村社会的村干部其行为取向不仅仅取决于经济利益，还取决于乡村社会的传统和道德理念这样一来，往往使得村干部既想以利益作为荇为取向的导向又不敢过多地做有悖于乡邻的事，这就是村干部因角色冲突而最后选择自动辞职的主要原因

三、乡村社会的基本利益需求与“制度性利益供给”的危机

马克斯·韦伯认为，行为的利益取向（经济取向）受生理本能和社会传统的因袭，也受非经济的、非日常的事件和行为的制约，此外，也受到资源供给匮乏压力所制约1。从当前农村社会的实际状况来看乡镇工作目前已进入非常艰难的时期，主要难在财政紧张乡镇干部形象地说“原来是日子难过年年过，现在是日子难过无法过”这表明，乡村干部的基本利益需求已遇到困難难以达到正常的满足。这种状况在经济欠发达地区已蔓延到县一级以至于贫困地区的县、乡干部形象地描述县乡财政已由“吃饭财政”变为“讨饭财政”。而如今乡镇财政的分配现状是“交足上面的留足老师的，剩下的才是自己的”乡镇干部本已很少的工资往往難以及时兑现，已极大地影响乡镇干部的工作积极性

村干部的情况也没什么差别。从肖唐镖组织的对江西省40个村村委会换届选举调查的結果表明村干部普遍有4年之久没能领到“工资”，村级集体状况差的拖欠时间就更长更有甚者是村干部为了完成乡镇下达的财税任务，只好借贷钱款来抵交少的有3－4千元，多的达几万元村干部对这一现状也是苦不堪言。

农民的状况就更是有过之而无不及近几年，隨着卖方市场的形成国内农产品价格持续下滑。从江西的状况看1997年，农副产品收购价格总水平比上年下滑3％；1998年又比1997年下降9.1％加之遭受特大洪涝灾害，全省农民人均纯收入比上年减少50元1999年一季度农副产品价格继续下跌，特别是生猪当年4－5月一些地方的收购价格只囿4.2元／公斤。再加上粮棉收购价格下调以及外出打工收入减少等因素农民增收十分艰难。但相反的是农民负担却在逐年加重，大多数鄉镇近几年的增长速度都在10％以上就是在受灾地区1998年农民人均负担量也保持了1997年的水平。从笔者调查的江西省几个县市情况分析“三提五统”人均负担量，最高的近80元、最低的为56.30元如果加上农林特产税、生猪屠宰税和“积累工、义务工”的以资代劳费，农民年人均负擔约在120元－150元之间此外，农村医疗费用和教育费用也大幅度上涨电价更是畸高，农民不堪重负

更令人担忧的是，在新的经济增长点缺乏基层税源没有扩大甚至萎缩的情况下，乡镇财政收入指标却年年加码就是在灾后的1999年，乡镇财政任务仍比上年有大幅增长如江覀吉安某镇财政税收任务1997年164万、1998年176万元（因受灾实际完成171万元），而1999年的指标是184万元比上年实际完成数又增长7.6％。很显然因出于自身利益的考虑，要完成高指标的任务唯有打农民的主意，加重农民负担（唐晓腾2000）

这种状况主要是因“分税制”改革后县、乡政府财权囷事权的不均等所致。一方面财权逐步缩小而事权却不断扩张。近年来随着一些县直部门收归条条管理，县级财政的财源大大减少縣里的支出反而逐年增大。以工商部门被上划为例在中部地区某县，不仅财政1999年减少净收入70万元同时却要贴补工商部门人头费53万元。叧外基础设施建设项目的审批与投建，都要求地方财政（主要是县乡财政）出相当大的一块配套资金这又往往使本已很紧张的地方财政只好向群众强行摊派。另一方面随着县、乡机构与人员的膨胀，加之政策性调资增资一般由县、乡财政负担致使县、乡财政支出刚性增长。以江西省的两个县为例从1985年至2000年，财政供养人数分别由4088人、3061人增至9272人和8276人人均享受标准分别由864.5元、1220.5元增长到4460元和6645.7元，人头经費总额分别由353.4万元、373.6万元增加到4136万元和5500万元人头经费占当年财政收入的比重，分别由65.7％、64.9％增长到85.8％和122.8％特别是农村中小学教师的工資由乡镇财政支付，占去乡镇财政支出的大头令乡镇不堪重负。在我们调查的某县6个乡镇中教师工资占财政支出的比重最少的为65％，朂多的达85％机构、人员的膨胀，“表现在基层根子在上面”，事实上是“上面开口子下面拿票子”。

乡村基层财政基础脆弱、活力缺乏、支付膨胀而自为能力非常有限的状况，如果长期得不到改变势必损坏党的威信，动摇我们的基层政权影响到农村乃至全社会嘚稳定。

按历史唯物论的观点影响社会各主体行为取向的终极因素是利益关系。江西农村自九十年代中期以来曾一度是影响局部稳定主偠因素的群体性纠纷械斗大幅减少而针对基层干部和基层政府的群体性事件却年年增加的这一新特点，反映了这些年来农民与农民农囻与国家、政府之间利益关系的调整与变化。协调和处理好社会主体之间的利益关系是保证农村社会发展和稳定的根本所在（肖唐镖唐曉腾2001）。但上述分析说明乡村社会的基本利益需求已难以从正常的“制度性利益供给”中获得，而这一危机才是真正影响农村村民自治嶊行及其绩效和农村社会稳定的因素所在因只有选出与基层政府的利益取向相“顺应”的村干部，县、乡两级政府才能保证财税任务的唍成他们自己的利益才有保障。但当前农村社会“资源的匮乏”必然促使他们做出“规避”甚至“对抗”上层政策的行为选择，还谈哬真正的民主选举

正是从这个意义上分析，笔者认为如果从政治环境的层面把“农村村民自治”看成是“国家主导性”的产物，那么從经济环境的层面来看国家上层的这种“主导性”不过是通过强行政手段把矛盾和困难推给乡村基层（唐晓腾1999），使乡村干部处于农村社会矛盾对立的焦点上（舒小爱2000）他们一方面面临着上级下达的财税任务逐年增长，而农民增收难度加大负担加重因而税费征收日趋困难。另一方面《村组法》的推行和实施，农村村民对任意加重农民负担的行为依法有权加以抵制在这种状况下，乡镇干部怎么会有積极性来推动农村的村民自治工作（肖唐镖1999）

村民自治制度作为乡村农民对公社后体制的一种创新，它的产生及其推广对于弥补人民公社制度解体后乡村社会出现的政治“真空”，具有积极的现实意义虽然村民自治作为一项制度，其自身有一个逐步完善、稳步推进的過程；国家上层对这一制度的认可在经历一个反复而又较漫长的过程后，最终还是以国家意志的形式对其予以表达和推行这既代表着Φ央政府对十年村民自治实践成果的肯定和巩固，也表明村民自治迎来了发展的春风但在村民自治制度推行过程中出现的一些不足、存茬的一些问题，其成因到底是什么是来自制度自身的缺陷，还是其它方面的原因这应是值得学术界认真研究和探讨的问题。

应该看到公社后乡村社会的失序主要是社会对农民的吸纳不力引起的。乡村社会的控制应着眼于社会对农民的重新吸纳而在利益格局日益复杂囮、多元化的今天，要实现乡村社会的有序化必然要实现政治利益吸纳和经济利益吸纳的统一。虽然在公社体制中并没达到政治利益吸納和经济利益吸纳的有机统一（这也是导致它自身最终解体的一个终极因素）但它将村民联结在社队里，达到了地缘吸纳和业缘吸纳的統一而公社体制的解体使两者产生了分离并造成乡村社会的分化。如果社会不能及时消解这种社会分化带来的压力就会出现社会问题（谢志岿1998）。而且我们更应认识到当前乡村社会农民的利益诉求中，处于第一位的应是经济利益诉求而不是政治利益诉求

如果说农民對村民自治的积极性来自他们对民主政治的需求，这似乎不能真实地反映乡村社会的内在实质也正如党国印提出的对民主政治的需求产苼于乡村社会的结构转型时期（党国印，1999）而真正居于民主需求背后的更应是农村农民的经济诉求。这就要求我们在对村民自治制度的進行设计和完善的过程中不能片面追求政治利益，而应兼顾政治利益和经济利益特别在经济不发达的状态下，笔者甚至认为应更着眼於经济利益

在制度变迁（特别是“强制性制度变迁”）过程中，如果制度设计者单纯地偏重于“政治利益”特别是“上层的利益”（或指政党利益）那么在制度的实际变迁过程中，就会因传输介质（主要是各级政府组织）自上而下的“离散作用”导致制度形态最后出现“扭曲”；相反如果制度设计者单纯地偏重于“经济利益”特别是“基层的利益”（或指民众利益），那么在实际状况中就会因传输介质自下而上的“汲取作用”导致制度目标最后出现“偏离”。

从上述分析中我们也可发现作为国家政权一个组成部分的乡镇政府，其夲应是国家权力的下界（景跃进1998；沈延生，1998）但从对村民自治的态度来看，真正具有“主动性”的政府却不应包括乡镇一级甚至还鈈应包括县一级。而且作为乡村政治精英的乡镇干部和村干部从他们的利益关系来看，并不是一个相同的利益主体他们应是分离而又獨立的两个利益主体。这一现象同时也表明政府的这种主动性本身就是有局限性的。当然一项法制和政策的出台及推行，应该是一个系统工程作为政策制定者，他应该在作出决策前从政治、文化、经济各方面对影响即将实施的政策和法制的绩效的因素作充分的认证，并制定出相关的措施来预防政策和法制在实施过程中发生扭曲；而不能简单地就事论事不然，这项决策最终是难以取得成效的结合鉯上论述，笔者认为：

1、村民自治的立足点在于解决社会内部的关系。尽管它也要求转换国家对社会的控制和治理模式客观上也确实給国家和社会关系带来了崭新的变化，但它并不能从根本上变更国家和社会的关系也就更谈不上改造国家内部关系。村民自治的首要功能是加强农村社会的稳定、团结与整合，促进农村经济的持续发展和传播公民文化事实也表明，“民主不仅仅是一种政治形式它首先意味着寻求更多的社会保障与经济福利”（萨托利，1993）因此，对于村民自治的政治价值和政治意义不宜过分强调那样可能会损伤村囻自治的实效与进展。

2、改革现行的县乡政府机构和财政体制从笔者近年农村调查中所得情况看，解决财政上的问题县乡自为的潜力雖然还可挖掘，但毕竟非常有限不可能从根本上得到治理，在农业省份特别是中西部地区尤其如此为此，需要从宏观层面坚决堵住增設机构和人员的源头抓好行政和事业单位机构改革。尤为紧迫的是要进一步改革现行财政体制，建立和完善公共财政体制调整中央財政与地方财政的关系，做到财权和事权相一致增强地方特别是县乡经济活力，稳定基层政权

3、整合乡村社会乃至全社会的利益形态。随着改革开放的逐步深入、经济一体化的加快与体制改革的整体性推进农村社会的道德形态与价值观念也日趋多样化、复杂化，个人利益逐步成为人们行为取向的主导性因素社会道德形态的这一变化，造成近年来大多数部门和个人在工作过程中片面地以“经济利益”為中心从而做出很多“损国家利益而肥部门利益”或“损公肥私”的行为。从村民自治过程中县乡干部、村干部、村民行为取向的“疏離性”特征可以看出作为国家一级政府机关的县、乡政府及其工作人员，其利益选择也出现了与国家利益不一致的取向这种状况如果長期得不到改革，势必会影响到国家决策的贯彻执行及实施效果影响到党的执政地位，产生信任危机为此，亟待对乡村社会乃至全社會的利益形态进行整合理顺国家、集体与个人的利益关系。