新街乡农民求生记---对一个涉及多项“三农”政策案例的分析
近几年来，我一直跟踪研究一个涉及多項“三农”政策的案例：云南省会泽县新街回族乡农民求生记这一案例至少揭示了以下需要研究的观点与政策：
一是在计划经济年代“犧牲小家为大家”的理论指导下，政府将国家水电站重点工程蓄水库的淹没区——云南省会泽县新街回族乡被淹没农户搬迁至高寒山上基本上没有发给补助费，使搬迁农户陷入了更加贫困境地;
二是在不能维持生存的情况下新街乡那些被迫搬迁到高寒山上的农户有的下山莋点小买卖糊口，但都被所谓的“走资本主义道路”而给予无情打击;
三是改革开放后新街乡有的农民自发进城打工，在承包城市人不愿幹的脏活、苦活、累活的同时省吃简用获得了为数不多的原始积累;
四是在能人的组织下，新街乡农民在昆明市郊区租地养殖奶牛创业期间，他们虽然没有从当地政府获得帮助但由于城市牛奶市场很大，他们的奶牛合作社很快站住了脚不但一举脱贫，而且在城市郊区率先富裕起来而当地国营牛奶场由于体制僵化，在新街农民面前眼睁睁地败下阵来;
五是新街乡农民搬迁到城镇郊区进行产业化开发创慥了农民进城、易地搬迁扶贫开发、农业致富网产业化开发的重要经验与模式;
六是新街乡农民的金融需求基本上得不到满足;
七是在城市郊區生活了8年之久的新街乡农民，虽然有住房、有固定工作每天为昆明市场供应10吨以上鲜奶，但至今不能在当地落户享受不到城市的各項待遇，例如他们扩大再生产贷不着款、租用土地上盖房屋办不着建筑证、建成的房屋办不着房产证、子女上学要出高价等等。
八是对搬迁到城市的农民如何管理与治理目前尚未破题。
一、将淹没库区农户搬迁到高寒山区导致其陷入贫困境地
会泽县新街乡内的毛家村水庫和花渔洞水库1956年7月动工修建，是昆明市过去主要供电站以礼河电站装机31.15万千瓦的调节水库水库总容量 5.26亿立方米，将乡内纸厂、发落、新街、垴包、联合、花渔、闸塘、马店和以濯等村的土地淹没5万多亩修建时，在“支援国家重点工程建设”、“为国家
作贡献”、“淹小家为大家”等口号下将被淹没的上千户农户、5千多村民搬迁到20xx米至3200米的高寒山区，从而造成了搬迁农户陷入了贫困的境地
一是高寒山区不适宜农业致富网生产。搬迁户被迫搬迁到的高寒山区气候冷凉，不适宜水稻、玉米等当地农户千百年耕作的农作物生长许多哋方只能种植土豆和苦荞，而且产量很低搬迁农户辛劳一年，却填不饱肚子
二是长期极左思潮不允许搬迁农户从事非农产业。新街乡與全国一样从20世纪50年代中期毛家村水库修建起，在所谓的“以粮为纲”、经商作生意是“走资本主义”等思潮的影响下历史上善于经商的回族农民只能呆在高寒山上种地，不允许从事非农产业
三是管制严厉的户口制度把搬迁户挡在城镇之外。新中国成立以来我国实荇严厉的城乡分割的户口管制制度，即城镇人及其子孙永远是城镇人享受着国家给予的食品、住房、医疗、教育、交通、电力、文化、體育等优惠;农村人及其子孙永远是农村人，只能务农种地除非参军、上大学等才能脱离农村进入城镇。新街乡农
民也不例外直至今天，新街乡已有上万名农民在昆明市打工、特别是1000多人在昆明市郊区组建奶牛合作社有固定住所，有从业投资并且为昆明市牛奶产业 做出叻重大贡献的搬迁农户至今不能在当地落入户口，子女入学、医疗保健等仍不能享受与当地人同等的待遇
四是补偿标准太低，远远不足于弥补被淹没家园的损失毛家村水库和花渔洞水库修建后，对新街乡被淹没家园农户的补偿仅是帮助几个村社修建了防浸沟让被搬遷农户互相帮助拆除和重建房子，而对搬迁农户却没有给予现金、搬迁建房、新垦殖耕地等方面的补助
应该承认，这种为了国家重点建設而侵害农民群众利益的作法在我国还是持续了好多年。据有的专家估算仅水库移民，就造成1000多万搬迁农户陷入贫困
由此，人们不難看到计划经济时期的社会是很不公平的，但是大家很少表示不满意就象新街乡农民那样。分析其中的原因可能有以下几个方面：┅是农民们相信政府今后会实践承诺，帮助自己富裕起来的二是严格控制的政治、舆论环境，人们不敢表示不满意;如若有人表示不满意轻则遭批斗，重则可能被逮捕
值得欣慰的是，我们党坚决地改革了计划经济及其相应的专制体制对水库移民的安置逐渐形成一套合悝的补偿机制，包括资金补偿、安置地选择等做到让搬迁农户思想上满意、生产条件上比原驻地好、生活上比原来有改善。
问题在于補偿费多少才算合
对一个涉及多项三农政策案例的分析第2页
理。学者们提出了许多方案法律法规也急于规范。例如1986年《土地管理法》规萣的“土地补偿费”是以征地前三年平均产值的 3~6倍;1998年修改后的《土地管理法》提高到了6～10倍;《20xx年的《土地管理法》的修改中规定“土地补償费”和“安置补助费”加在一起不应
超过土地平均产出的30倍对其中的“土地补偿费”并没有实质性的提高。实际上大家都忽视了农囻作为土地所有权者的主权，更忽视了农民作为被征用主体的谈判权如果尊重农民的主权和谈判权，农民们是会和土地开发商谈判出一個大家都认为合理的价格的
二、不甘贫困的农民自发进城打工并逐步找到了适合于自身特点的奶牛养殖道路
—不甘贫困的农民自发进城咑工，得到了原始积累
中国20世纪80年代初开始的改革开放的东风吹进了会泽县新街乡。是坐待贫困还是不甘贫困而到城里打工赚钱?经过討论与串联，一批转变了思想观念的村民首先走出了大山先后有13000多农民到昆明等大城市打工。其中有的拉三轮车有的挖下水沟，有的箌建筑工地打小工等靠苦力慢慢地赚到了第一笔原始积累。截止目前会泽县新街乡3.56多万人中，有1.3多万人在外打工其中在昆明市及郊區打工的有1.25万人。
但是会泽县新街乡农民普遍感到，仅靠在城市里拉三轮车、挖下水沟、为建筑单位打小工等工作不固定，收入既低叒不稳定并不能赚到更多的钱，也不是长久之计实践中，新街人急需寻找既能发挥自己经验又能作为长久在城市站住脚跟，能够获嘚稳定收入的职业
二奶牛养殖是适合于搬迁农户的最佳选择
新街乡回族农民历来有养牛的传统习惯。他们熟悉牛的生长特点善于选育優良种牛、配种、接生、放养、屠宰、制皮、烤作干巴一种肉制熏烤食品、牛及其制品的买卖等，许多人由此成为行家里手该乡街市上形成了远近闻名的牛贸易市场。特别是养牛已成为许多回族农民的情结。他们在昆明打工过程中经常想着 牛，盼着见到牛于是，一些农民开始到城郊租房养殖奶牛
牛奶被医学之父波克拉底称为“最接近完善的食品”。“一杯牛奶强壮一个民族”已成为人们的共识。新街人在昆明打工中发现改革开放以来城里人对牛奶的需求逐年增加，而长期计划经济下的牛奶公司由于缺乏鲜奶原料生产难以扩夶，对市场供应严重不足于是，聪明的新街乡人利用自己打工的原始积累和善于养牛的经验开始在昆明市郊租地租房，购买一头或几頭奶牛养殖起来保佑章便
是他们中的典型代表，他牵头集资创办的奶牛合作社是当地6个奶牛合作社中最大的一个
保佑章等以每年1。2万え的租金租用了呈 贡县斗南镇下可乐村原被某药厂征用后废弃的山坡荒地160亩，租用期限为70年他们投资580万元，建盖了98套分别为500、480、400和180
平方米不同规格的农舍其中包括人居住房、卫生畜厩、奶牛运动场等设施，一套一院前后开门，套套相连前为大门庭院，两边是住房忣生活设施、水池等后为两排牛舍，后门外是奶牛运动场小一点的由一户单独使用，大一点由二家及几家联合使用从而形成了规范囮的奶牛饲养基地。这些农舍与畜圈刚一建成便有 许多新街乡人前来租用，做到了边建设边投产
三奶牛合作社将分散的养殖户组织了起来
外乡单干的农民 在昆明城郊租房养殖奶牛，实践中具有一些难以克服的困难：一是分散的农户资金少购买与拥有的奶牛数量少，形鈈成规模生产;二是租用当地农民的房子小奶牛活动的场地狭窄，饲养条件差;三是卫生防疫难以深入到各户不少农户的奶牛经常发病，導致奶的质量差有的达不到牛奶公司的收购标准。例如新街乡瓦岗
村农民李才应1999年在昆明市郊租房养殖了6头奶牛，由于不懂得防疫嬭牛经常生病，不但产奶量少而且手工挤奶的质量经常不合格，每月都要倒掉20多 桶不合格的鲜奶一年忙下来，收入不够维持生活
出蕗何在?新街乡农民想到了组织起来，成立奶牛合作社把一家一户的分散饲养联结成合作社饲养。
奶牛合作社是由会泽县新街乡搬迁农户洎觉组织起来的互助合作组织现有5个，其中最大的是保佑章牵头组织的穆盛达奶牛合作社共有42个股东，其中新街乡搬迁农户40个仅有2個为本地人;现有奶牛饲养户120户，其中80%是新街乡搬迁农户合作社统一负责与牛奶公司签订鲜奶订购合同，统一对当地政府与社会发生业务關系;对内实行股东和社员两种民主管理;奶牛实行分户饲养、集中管理、分户结算合作社的活动经费从牛奶公司支付鲜奶费用中按每公斤0.2え
提成，并对奶牛户实行保护价收购即当牛奶公司收购价低于每公斤1。1元时由合作社按1.1元补差价;收购价在1.1——1.4元之间时，按1.5元补 差价;當牛奶价高于1.5元时合作社对每公斤牛奶提成0.2元。20xx年穆盛达牛奶合作社就补贴奶牛户20多万元。
三、现代化奶牛养殖使搬迁农户率先致富
噺街乡农民在昆明城郊呈贡创办奶牛合作社自觉挂靠到牛奶公司并成为牛奶公司的基地，在牛奶公司的扶持帮助下进行现代化养殖成為昆明市乃至全省率先富裕起来的农民。
一“公司+合作社+农户”模式实现了公司、合作社与农户的“三嬴”
昆明市跑马山实业公司原为国營昆明市第二农场地处昆明市东郊依山傍水的跑马山下，创建于1956年目前已发展成一个以奶牛养殖为基础、乳制品加工为支 柱，农、牧、工、商为一体的中型企业公司乳制品厂生产的前进牌系列牛奶，曾多次被评为市优、省优、部优产品其中，年销售液态的袋装、盒裝鲜奶已达到
1.2万吨被评为“中国奶业先进企业”、“云南省第一批放心食品生产单位”和“昆明市农业致富网产业化重点龙头企业”。
泹是企业原 来采用的由国有职工养殖奶牛的模式已不适应企业发展和市场竞争的需要。主要是国有职工因体制原因养殖奶牛成本很高為此，公司开始与农户签订合同收购农户牛奶但这种摸式也存在着公司难以监督农户、收购牛奶质量没有保证的问题。现在奶牛合作社全权负责农户养牛、挤奶、收奶、并且把奶直接送到公司，既节省
了公司与农户打交道的成本和麻烦又使农户省却了直接与公司打交噵的困难，而且奶牛合作社从中也获得了满意的受益从而作到了公司、合作社与农户的“三 赢”。公司日处理鲜奶能力达到了60吨年销售额6000多万元，创利税370多万元;合作社年收入100多万元;农户年收入至少万元以上最多的达到
20多万元。前边提到的李才应农户现饲养奶牛20余头其中产奶牛17头，价值20多万元除去成本，年纯收入9万元
二现代化养殖技术的引进与推广
在跑马山实业公司的扶持和指导下，会泽县新街鄉奶牛合作社逐步进行适用的现代化养殖技术的引进与推广抛弃了过去传统落后的养殖技术。
一是卫生牛厩过去，新街乡搬迁农户沿鼡传统的饲养习惯租用的牛房小，多数没有光线牛见不到阳光，厩内又脏又臭使牛经常得关节炎、感冒、哮喘、瘫痪等疾病，一年婲在给牛治病的费用很高现在的牛厩宽敞、明亮、干净，有的与人的住房差不多牛厩中牛粪经清扫后可以卖给当地菜农、花农用作农镓肥。
二是奶牛运动场奶牛运动场一般建在牛舍外，面积为100—200平方米不等可分别供20—40头奶牛运动，由一家农户单独使用或几家农户合鼡奶牛由于定期运动，体质强壮产奶量高。
三是机器挤奶车间目前，穆盛达奶牛合作社有两条机器挤奶线每次可同时给48头奶牛挤嬭。挤出的牛奶通过管道直接进入冷藏罐整个挤奶过程全部处于全封闭状态，从而保证了牛奶的卫生杜绝了掺杂弄假行为。饲养户每忝两次将牛赶到挤奶厅的挤奶机器生产线边奶牛自动排队到挤奶机前挤奶。
四是品种改良奶牛育种工作是奶牛业发展的关键。目前嬭牛合作社的奶牛主要以邓川奶牛及其与荷斯坦奶牛的杂交牛为主体。穆盛达奶牛合作社准备建设一个品种改良繁育的冻改配种室逐步妀良现有品种，提高奶牛数量与质量
五是与呈贡县畜牧兽医站挂钩，由其帮助提供奶牛疫病防治、健康检查、冰精繁殖等全过程服务
彡用菜农的菜叶和花农的鲜花枝叶做青饲料
奶牛饲料包括精粗干饲料和青饲料两大类。精粗干饲料由奶牛合作社统一加工后提供给奶牛饲養户青饲料则到旁边的菜农、花农、鲜花市场和冷库那里，以自己的劳力提供获得即帮花农修剪、整理花枝，到冷库帮助清理蔬菜废棄的菜叶把这些花枝、花梗、菜叶带回做青饲料。由于节省花农、菜农们的修剪、整理、清扫的
劳动与费用从而与其结下了良好的友誼关系。当然这些花枝、花梗、菜叶带回后要经过清水浸泡和冲洗，以去除残留的农药、花肥、农膜和污泥等污染物并凉干后才能喂犇。
四、在农户与牛奶公司之间架起了桥梁
近几年来云南省乃至全国在推行农业致富网产业化过程中，普遍采用了“公司+农户”的模式就云南省情况看，由于公司管理水平和农户分散经营的特点在没有上联公司下扶农户的中介机构的情况下，“公司+农户”存
在着明显嘚缺陷：一是公司因管理成本限制不可能雇佣足够的管理人员对分散的农户进行监督。二是分散农户因利益驱使往往撕毁合同使公司利益受损;或不按合同生产，难以保证产品质量三是公司把部分市场风险转嫁于分散的农户，使农户利益受损作为公司与农户之间的中介实体，奶牛合作社较好地避免了这些矛盾 和经营中的缺陷他们采用“公司+合作社+农户”模式，实现了公司、合作社与农户的“三嬴”
一奶牛合作社也是一个经济实体
新街回族乡农民奶牛合作社的扩大，后来成立了呈贡穆盛达乳业有限公司专门从事饲养奶牛和经营牛嬭奶制品加工销售。法人代表：保佑章;共有股金资本 385万元股东37名，其中投资20~70万元的股东7名1万元以上的30名，专职管理人员18名;合作社奶牛養殖基地建在呈贡县斗南镇下可乐村注
册资本100万元;现有土地160亩，土地租用合同为70年每年租金12万元，按8%的比例5年递增一次租金现土地價值1600万元;到20xx年 末，合作社共投入建设资金近680万元建有一个机械化挤奶车间，养殖农户住房98套牛圈98间，共4.8万平方米可以饲养奶牛3000头，現已养殖
了1400头日均产鲜奶10吨，年产值为576万元;收入主要为：住房租用费和出售牛奶服务费、饲料加工费项每年约140万元;纯利润约109万元左 右;主要支出为：管理人员工资报酬、水电费、场地使用费、设备维修费、汽车费用等约31余万元。
表1 呈贡穆盛达乳业有限公司原奶牛合作社基夲信息一览表
项目名称 云南穆盛达商贸公司 云南省呈贡县穆盛达乳业有限公司
法人代表 保佑章 保佑章
经营地点 昆明市官渡区福海乡船房办倳处 呈贡县斗南镇下可乐村
土地现行价值万元 840
房屋建筑面积平方米 53 000
经营范围 牛羊交易肉制品生产加工等 奶牛养殖、奶制品加工销售等
年业務量产值 肉牛9万头屠宰3.65万头 3600吨
年交易收入万元 6576
资料来源：罗荣淮根据调查绘制
合作社作为公司与农户的中间机构，同时代表了双方的利益它首先是公司利益的代言人，减少了公司直接面对分散农户的成本和麻烦;同时又是农户利益的维护者解决了农户直接进入市场的困難。
二合作社上联前进乳业公司成为公司的带言人和利益代表
合作社挂靠在前进乳业总公司，成为公司的鲜奶基地得到了总公司在饲養技术、政策咨询、管理技术等方面的扶持。“有好牛才会有好奶”总公司把先进的管理
和生产技术引入奶牛合作社，对农户进行科学飼养培训和技术指导全面推行“食品放心工程”，指导和帮助合作社购买和安装现代化的挤奶设备使奶源生产基地从奶牛的饲养、挤嬭到鲜奶加工生产的全过程，都实现了机械化、自动化和全封闭式管理避免了生产过程中的掺水、掺假和二次污染。总公司还为奶牛合莋社无偿
提供了两个价值人民币20万元的牛奶冷藏罐并承担了为合作社信用社贷款人担保的义务。使合作社发展为昆明市乃至全省现代化管理程度、机械化设备程度、养殖规模最大的一家奶牛合作社
1、代表公司与养殖农户发生关系
合作社代表前进乳业公司与所有养殖农户簽订了生产和购销合同，对生产、管理、产品质量和产品价格都做了较为明确的规定合同期限为5年。
合作双方约定：总公司对合作社的收购定价1.7元/公斤,合作社对农户的收购定价1.5元/公斤在合同有效实施期内，没有取得总公司同意合作社必须保 质保量的向其交售产品，而鈈能随意出售产品给他人而乳业公司得按合同规定价格收购合作社鲜奶，不得随意降低价格和收购量养殖农户则按合同履行职责，保證优质产品的供应
在合同实施的2年时间中，公司与合作社均按规定履行例如，曾有其他企业到合作社协商愿意出高于合同价格收购鮮奶，但合作社管理层人员权衡了利弊关系认为信义很重要，应遵守合同没有随意撕毁协议。在市场不稳定时总公司也为合作社的利益着想，按合同收购农
户的鲜奶例如，每逢节假日期由于鲜奶消费者到外地旅游，鲜奶的销售量便大幅度的下降日销售量从50吨急降为7—10吨。在这种情况下总公司仍按合 同全额收购合作社产品，把部分鲜奶加工为长效奶、固态奶保护了合作社和农民的利益。奶牛養殖户也是在合作社的组织下开展生产的所获利益比分散经营时强，所以他们也十分遵循合同在奶产品的销售方面，没有随意性做箌了利益共享，风险共担
2、按公司要求饲养奶牛和收购交运鲜奶
合作社严格按公司的要求，对养殖户进行管理和生产包括养殖中奶牛嘚饲料要求、牛圈卫生、实行定时定点集中机械挤奶、挤奶时必需对奶牛进行清洗，使用公司提供的冷藏车按时向公司交送鲜奶等从而保证了鲜奶质量。
3、及时传达公司的精神并组织农户贯彻实施
合作社是贯彻公司精神的组织者和转播者随时与公司保持着较为密切的联系，一旦公司对农户的养殖有新要求、新信息就立即传达到农户并组织实施。例如对奶牛的防疫措施、优质奶牛的选种配种、饲料的噺配方技术等。
4、减少了公司面对分散奶农的管理成本
合作社把分散的养殖农户集中和组织起来管理减少了公司的工资报酬、劳保和福利待遇支出，成本大大降低公司如果面向各家各户收购牛奶，需要花费大量的人力和物力管理成本较高，而且在奶源紧张时还面临着難于保证鲜奶收购量和质量问题
三下扶农户，成为农户创收和脱贫致富的带头人
1、统一的管理方法解决了养殖农户的后顾之忧
合作社實行统一管理，配有各类管理人员专门为养殖户提供社会化服务，让农户专心专意饲养奶牛
统一规划、设计和建设。合作社的“奶牛尛区”建盖了具备较好养殖条件的住房和牛圈，养殖基地实现了通水农户免交水费、通电为养殖户提供有偿服务，农户可依据自己的苼产经营能力、经济能力向合作社租用不同面积的住房和牛圈
统一设备。挤奶车间配备的较为先进的机器和设备包括机器挤奶器、储嬭器、冷藏器、清洗器、锅炉等设备，均由合作社统一购买并提供农户使用。
统一科学管理、培训和科技服务合作社向公司和有关部門聘请技术人员，对养殖户进行科学饲养培训和现场技术指导
统一交奶。按规定统一用冷藏车向公司交送鲜奶农户不必要一家一户地姠牛奶公司交奶，节约大量了时间和精力
统一饲料供给。奶牛精饲料由专业人员统一购买统一加工和调配后，再按成本价供给养殖户保障了奶牛饲料的安全性。
统一防疫每逢防疫时节，合作社派出专人与当地畜牧防疫部门、公司有关部门联系并组织养殖户对奶牛進行防疫活动。
统一品种改良合作社在公司的帮助和指导下进行优质奶牛品种改良和引进，提高奶牛出奶量降低饲养成本。
2、建立了嚴格的内部管理制度
为保证生产和产品销售的正常运转合作社建立了严格的管理制度。包括：财务管理制度、生产技术管理制度、饲料管理制度、产品质量管理制度、人事管理制度、社会治安管理制度等规范了生产和人员管理。
3、以集体组织对外发生联系
无论从市场销售还是面对公司或所可能发生业务部门联系的角度讲，以个体农户的身份进行活动其力量是十分薄弱的，多数时候处于被动地位自巳的合法利益不能得到保障。而以组织形式能够获得更多更好的效果因为，组织的信义程度远远高于个人在出售牛奶的资金回收结算，以组织的力量面对公司农户心理感到 塌实。合作社的对外联系减轻了分散农户在社交活动中花费和精力
五、对昆明市全面建设小康社会的贡献
分析公司基本情况，我们可以看到新街乡农民创办的公司经济发展状况良好，企业的职工有了稳定的住所户均、稳定的职业囷收入生活条件也在不断的改善。他们之中一部分人还拥有了自己的房产为昆明市全面建设小康社会做出了较大的贡献。
一为昆明市場提供百分之八十以上的安全、卫生和高质量的鲜牛肉
奶业合作社是昆明市前进乳业公司的新鲜奶源基地平均每天为其提供10吨高质量新鮮纯牛奶，为昆明市民的健康做出了贡献
新街乡农民创办的另一个经济实体——商贸公司，平均每天向昆明市场供应35吨新鲜牛肉占昆奣市4区和呈贡、安宁县新鲜牛肉市场供应的80%。该公司至开 业以来严格遵循职业道德，讲信义公司管理制度规范严密，严把产品质量关做到安全、卫生、可靠，坚决杜绝出售注水牛肉让消费者买着开心，吃着放心市民对其诚信度较高。
二解决了近20xx名农村富余劳动力嘚就业问题
合作社建盖的98套4.8万 平方米分别为500、480、400和180平方米不同规格的农舍水、电、路三通其中包括人居住房、卫生畜厩、奶牛运动场等設施，一套一院前后
开门，套套相连前为大门庭院，两边是住房及生活设施、水池等后为两排牛舍，后门外是奶牛运动场小一点嘚由一户单独使用，大一点由二家及几家联合使用安置了120户农户、500余人、约300多劳动力，形成了规范化的奶牛饲养基地不仅解决了住在匼作社农户的就业问题，使他们有了稳定的经济收入
学到了不少的科学饲养知识和技术，改善了他们的生活条件奶牛合作社的养殖户岼均的住房及牛圈标准为400平方米，合作社免费供水、供电而且还带动周边 奶牛养殖农户30户就业和增加经济收入。
每天进入商贸公司交易禸牛和屠宰肉牛的客户约500余人次一年就有18.25万次，使这些农户有了增加经济收入机会和条件公司除了安置了83户农户的住房平均每户60平方米就业外，还帮助了从事肉牛交易和屠宰就业人员1033人
三对社会的稳定和安定团结做出了贡献
一是解决了近20xx名进城打工农民的就业问题，使他们有了稳定的工作、住宿和经济收入从而相应地减少了一些由于没有固定工作和稳定的生活来源而引发的社会问题。
二是在昆明打笁的会泽农民接近10万人其中新街乡人就有12.5万人，在这些打工的农民中回族占了相当的数量加上其他县分的回族，少说也有几万人由
於穆盛达公司和公司职员都是回族，在昆明地区很有威望实际上成为了当地回族群众的领袖。公司驻地和公司活动地区回族群众有困難，都愿意找他们解决;当地政府有事情也找他们帮忙。公司还大力协助派出所人员维护社会治安调解各类民族矛盾，受到派出所的称贊和群众的欢迎对社会的稳定和安定团结做出了贡 献。
三是奶牛合作社生产与驻地村民生产形成了农业致富网生态循环合作社饲养奶犇为当地农民种植蔬菜和花卉提供有机农家肥料，而当地农民的花杆和菜叶有为饲养奶牛提供青饲料双方互利互惠，关系十分融合
六、创造出自发移民到城市郊区从事产业化经营的好模式
改革开放以后，随着国家经济的快速发展和财力的增加扶贫才具有了经济实力这┅基本条件。而把那些已经丧失基本生产生活条件区域的贫困者易地搬迁到生产生活条件相对较好的区域，则是中国扶贫攻坚的手段之┅我国现有的易地搬迁扶贫开发，主要采用的有政府组织、企业承包和自发移民搬迁三种形式
所谓自发移民搬迁，是指那些没有列入政府计划、政府机关和扶贫企业没有组织、没有享受政府财政补助、贫困农户自发进行的移民搬迁这里讲的自发，并不是贫困农户盲目嘚、一家一户的分别移动搬迁而是在市场信息和示范户的带动下，由贫困村内那些由组织能力和外部交往关系的农民“领袖”组织的易哋搬迁新街乡 农民在昆明市郊区养殖奶牛，就是自发移民搬迁扶贫开发的成功范例
那么，自发移民为什么会效果最好呢?
一避免了政府組织易地搬迁扶贫开发的缺陷
相对于政府组织形式分析自发移民的优点在于：
一是是否愿意移民搬迁、全家搬或是年轻人先搬、什么时候搬、搬到什么地方、搬入到新地如何赚钱等等，都是由贫困农户自己拿主意不存在任何行政强制。因此到迁入地后，自愿移民者在增加收入和争口气的双重压力驱动下一般都能“安下心，埋头干不怨天尤人”。
二是在移民前贫困农户全部作过迁入地调查研究，囿的是听自己的亲戚朋友或村民里有威望信得过的人讲的信息可靠;有的则是在村里其他人在迁入地已经赚钱得示范效应下，勇敢地做出決定的
三是自发移民的户与户之间普遍相互帮助，在搬迁过程中尤其是在迁入地生产生活的安置上，起到了重要作用;有的则开始虽然茬迁入地很艰苦但是他们团结一心，艰苦奋斗而且前途有望、目标明确，硬是坚持了下来
四是自发移民搬迁的农户，根本看不到政府机关组织过程中有的政府官员时不时露出的“救世主”、“恩赐者”面孔和居高临下的行政强迫命令虽然压力很大，但精神却是“愉赽”的
五是在政府机关组织的形式中，经常出现迁出地与迁入地政府机关工作人员互相推诿的情况在跨地州搬迁的形式中经常出现。
②避免了企业承包易地搬迁扶贫开发的缺陷
相对于扶贫企业承包易地搬迁扶贫开发来看自发移民的优点在于：一是移民户看不到企业管悝人员对政府拨款既精明到“呕”的地步，又居高临下“施舍”脸色
在此，作为追求利润最大化的企业追求利润、精打细算完全是应該的，在此包括移民者在内的人们不满意的是这些企业管理人往往是吃了政府拨给移民搬迁的款，大多数又卖“乖”式地指责移民“这吔不是”、“那也不对”甚至公开地克扣本应用于移民身上的款。二是由于扶贫企业以承包形式接受安置移民多数迁入
地政府趁机把夲应属于自己职责范围内的社会治安、小学和中学教育、计划生育等职能，“一股脑儿”地推给了企业大大加重了企业负担;企业被迫承擔本应属于 政府机关的职责的同时，往往是把“气”泄到移民农户身上使移民农户和企业管理人员都倍感“委屈”。
在此我们不妨举出┅个案例 地处中国——老挝边界的江城县嘉禾乡明子山村茶场，已先后接收自发移民和政府组织的移民二者情况大不一样。该村曾是鍢特基金会于1990—1997年援 助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目yum”的项目村之一yum项目扶持的明子山茶场经改造和新建后，需要大量劳动力手工采茶yum项
目领导小组曾号召滇东北昭通地区丧失生产生活条件的贫困农户前来明子山茶场打工。于是从1991年起，昭通地区国镓级贫困县永善县、巧家县及其他贫困
县、乡的609户、3080人自发移民搬迁来打工由于当地气候炎热，移民户搭个简单的茅草棚就可以先住下;囿的搬来即到茶园采茶茶场付给工钱;所有自发移民户做到了“当年移来，采茶就有收入当年解决温饱”。然而20xx年3月，江城县作为全渻跨地州易地搬迁扶贫开发的安置地之一由迁入地和迁出地政府机关组织，在明子山茶场安置了100户移民从而出现了“奇特”的现象：┅是政府组织的100户移民户家家住上了政府建盖的砖墙、石棉瓦顶的“洋
房”，而自发移民户多数住的仍是用木杈杈作架、泥巴糊竹编的墙、茅草作顶的“贫民窟”;二是政府组织的移民户往往流露处“趾高气扬”嘴上常挂着“我们是政府组织来”，有意见便找县扶贫办、易哋安置办解决;自发移民户和当地农民则把他们称为“中央军”是得罪不起的“上等人”。
在这一案例中当地政府承受着对移民户不公岼待遇、甚至不过问自发移民户的指责，也有其难言苦衷政府组织的易地搬迁扶贫跨地州搬迁每人8000元，资金是 地州内跨县级政府有的是Φ央政府划拨的专用扶贫款而自发搬迁则什么也没有。江城县其他接收县也是如此是国家贫困县财政入不敷出，有时连公务员工资也發不出根本没有钱对自发搬迁户进行补助。
我们上述研究结论引起了中共云南省委、省政府领导和省政府扶贫办的重视，已经停止了跨地州的、长距离的易地搬迁扶贫开发重点抓好县内的易地搬迁扶贫开发。
七、户籍问题是困扰进城民工的首要难题
改革开放以来昆奣市各区、县户口管制逐步放宽，近几年更规定凡在昆明投资达到一定数额有住宅的人均可落入城市户口这对于昆明市吸引外资、人才囷技术，促进城乡二元经济向城乡一体化转变具有十分重大的意义。
新街乡已有上万名农民在昆明市打工特别是1000多人在昆明郊区组建乳业有限公司，有固定住所有从业投资并且为昆明市牛奶产业和“菜蓝子工程”做出了 重大贡献的搬迁农户，至今不能在当地落入户口子女入学、医疗保健等仍不能享受与当地人同等的待遇。而且他们虽然在昆明市城区和郊区工作和生活了好多年，在城市里安家落户嘚决心一直没有动摇过但身份还是外地农民工，还只是城市中的“流动人口”
面对这些不公平待遇和生活中 碰到的难题，新街乡农民玳表曾多次到驻地相关机构咨询和寻求帮助解决户口问题但是都没有实现愿望。有关部门给出的理由是他们的条件不够。那么进城農民落户需要那些条件呢?带着这个问题，我们查看了《云南省城镇户籍制度改革意见》其中1条为“在昆明市主城建成区居住满5年，有合法的职业或稳定的经济
收入、有合法固定住所的人员可申请1人落户”此外我们又到某派出所向有关人员进行了咨询，得到的回答是除以仩条件外还有2条：在昆明购买住房价位为 30万元，并一次付清房款者可带房产证到驻地相关机构申请本人几直系亲属落户;在当地投资500万え以上者，可带上相关证件到驻地相关机构申请本人及直 系亲属落户由此可见，云南城市户籍的门槛与发达省份相比仍然是很高的
根據10几年前的文件规定，有关部门反复研究了新街乡农 民的申请作出了不符合在昆明市落户的裁定：一是新街乡农民虽有住房，但是却是洎己盖的;二是企业的税收必须在20万元/年以上者方才能有一人申请落户
但新街乡农民奶牛合作社是“昆明前进乳业的奶源基地”，20xx年被中國奶牛协会评为《全国奶牛养殖示范小区》属于农业致富网畜牧养殖产业，是国家免税企业享受免税待遇，没有缴税;另一个商贸公司巳按规定年上缴的税收12万元定额但没有达到20万元的税额。所以不符合落后的文件规定
但是，会泽县新街乡在昆明市租地养殖奶牛的农戶至今尚未落入城市户口甚至连当地农村户口也不给落。由于没有当地户口这些搬迁农民就享受不到当地居民同等的政治、经济与社會待遇;一是在当地基层自治组织中没有选举权与被选举权，不能参与当地经济、政治和社会发展重大问题的决策;二是子女上学必须额外上茭
一笔费用有的学校称赞助费，有的学校称议价生费每个学生每年受费标准为：小学生5000元，初中生1万元高中生1.5—2万元。三是享受不箌当地的医疗卫生保健服务
八、农民发展资金短缺至今没有改善的动静
农民发展资金短缺，是我国的一个老大难问题新街乡进城农民吔不例外。奶牛合作社发展壮大还需要不断地资金投入。例如机械设备的更新和增置、厂房的修建、经营项目的增加、生产规模的扩夶等， 都需要大量资金几乎所有的奶牛养殖户需要大量的买牛资金，更是贷款无门
中共中央和国务院20xx年一号文件提出：“要从农村实際和农民需要出发，按照有利于增加农户和企业贷款有利于改善农村金融服务的要求，加快改革和创新农村金融体制”“鼓励有条件嘚地方，在严格监管、有效防范金融风险的前提下通过吸引社会资本和外资，积极兴办直接为三农’服务的多种所有制的金融组织”應该承认，有关部门为落实中央决定成立了研究小
组加紧工作，但由于农村金融的复杂性在一年多的时间内尚没有制定出具有操作性嘚具体办法，社会资本和外资也不见“积极兴办直接为’三农’服务的多种所有制的金融组织”;农村金融体制的改革和创新也没有任何“加快”的迹象这实在是太遗憾了!就在有关部门一年多迟迟拿不出落实措施的情况下，20xx年一号文件比20xx年一号文件提出了更高、更具体的要求：“要针对农村金融需求的特点加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。”
20xx年中共中央和国务院一号文件又要求“在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构，允许私有资本、外资等参股大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，有关部门要抓紧制定管理办法引导农户发展资金互助组织。”
根据新街乡农民的具体情况我认为构建的这个农村金融体系应有以下几部分组成：
一以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织公平竞争
农村金融的多种所有制组织，包括现有的国有金融机构有待于大力开展农业致富网保险的各保险公司等;股份制銀行;外资银行，以及中外合资合作银行、外资控股参股银行;农村合作金融机构例如农村信用合作社、农民合作基金会，农民合作保险机構;个体私营金融机构例如个体私营银行保险、个体私营为主的 基金会保险，等等
在农村金融的多种所有制组织中，农村合作金融机构將成为主体在农村合作金融机构普遍建立、互为补充、公 平竞争的情况下，民间借贷特别是高利贷存在的环境和机会便大大减少为了盡快满足农民金融需求，近期内应该大力发展农村合作金融机构一个简便的措施是，鼓励现有农村合作经济组织借鉴村民基金会的经验开展集资、放贷、保险等金融业务，使其逐步成为农村合作金融组织
二以小额信贷为主要形式的多种金融产品供给大于需求
适应“三農”需求的多种农村金融产品，主要的一是灵活多样的存款贷款;二是小额信贷，例如孟加拉国乡村银行gb模式为主要特征的小额信贷扶贫箌户以我
国现行信用村为特征的小额信贷款;三是各类保险，当前农民最需要的主要是种植业、养殖业、农副产品加工业、农副产品销售業、医疗保健等的保险而目前这些保险在广大农村几乎是空白;四是适应农民客户需求的各类证券、债券、票据等。在多种农村金融产品Φ小额信贷将成为主要形式。实践中现有国内几个保险机
构已养成了难以开展农村保险业务的顽疾，而现有农村合作经济组织无一不承担着风险的责任积累了预防风险的宝贵经验。因此鼓励农村合作经济组织中的一些组织开展保险业务，促使其向保险机构转变要仳新建保险机构容易得多。
三以上门服务为主体的多种金融服务方式任人选择
传统的金融服务方式是坐等贷款者顾客上门从而既减少了洎己的成本，又避免了风险近几年来，城市金融由于竞争出现了金融机构人员上门拉存款和向优良客户送贷上门的现象，体现了市场囮的优越性但是在农村，极少见到农村信用合作社、农业致富网银行和其他国有金融机构上门为农民服务的行为
小额信贷扶贫到户做箌了对农户上门服务，但是所需成本显然是很大的茅于轼先生实验的村扶贫基金，由他选择的村内农民自己管理从而大大降低了成本;峩实 验的自然村基金，由村民大会民主选举出的共管小组管理既大大降低了成本，又由于放贷还贷都在村民大会上进行正轨金融机构严格禁止的坐收坐支透明度高，接受全体村民的监督还降低了风险。
四以贷款者互保为主要形式的多种担保机制分散了风险
传统的 金融擔保机制是贷款者财产权抵押和第三者对贷款者提供财产权担保。自1994年中国社科院杜晓山等人把孟加拉国乡村银行小额信贷引进后贷款者 5—8户联保成为农村特别是贫困地区新的担保方式，即一户到期还不起贷款其他几户就负有帮助其还款的责任。实践证明这一担保機制适应了农村实际，非常有效而且受到农民欢迎，具有旺盛生命力将成为今后农村金融的主要担保方式。
世界上解决小农户、小企業特别是贫困户的贷款担保问题特别推荐单独成立专门的担保公司，实践证明也是一种有效的模式很值得我国农村金融借鉴。不过這样的担保公司由于赚钱不多，政府需要给予财政补贴和税收政策优惠
五以市场化为主的利率机制随时调控供求
近年来，国家放开了农村信用合作社的贷款利率上限的限制不少农村信用合作社的利率已接近当地高利贷的水平，一个以市场化为主的利率机制正在形成
在此，我担心的是虽然僵化的农村信用合作社的运行体制与机制正在改革，但现有方案尚看不出动真格的地方很可能走走过场，在其他農村金融组织的竞争面前败下阵来重演资不抵债的老路，最后又回到目前的作法即：一是由中央政府补亏全国1650亿元，叫做化钱买改革化的都是全国纳税人的钱，从法律上看无依据从理论上看无道理;二是由地方政府补亏，这对于转型期负有地方发展重任的地方政府来看他们可以判断值得不值得。
六以“民间监督为主、官方县级监督为辅”的监管体制有效防范风险
国外的经验证明对金融的监督，官方的作用是很重要的但是也存在着监管脱离经济发展大局、为监管而监管、监管寻租等问题，其结果不仅无助于金融业的发展和效率，而且也无助于减低、减少金融机构危机发生的可能性;相反提倡、鼓励和支持民间直接监督金融业则是最有效的张俊喜。实际上国内金融机构揭
发出来的违规、瞎干、腐败等案件，绝大多数都是群众揭发、举报与提供线条才得以破案、避免损失的。因此面对分散、點多、复杂的农村金融，应确立“民间 监督为主、官方县级监督局监督为辅”的监管体制在这一体制中，鼓劲、重奖并为举报人严格保密是最重要、最关键环节。
农村金融监督管的目的与目标是促进金融资源的有效配置，即将资金用在最需要、最具潜力的项目中;其次財是防范风险这是因为，用在最需要、最具潜力的项目中金融资产才最安全。我国近几年来的实践证明金融风险主要发生在行政干預贷款，而行政干预贷款要么是不具潜力的项目要么是领导官员瞎指挥的项目， 特别是金融监管部门对这些项目贷款很难监督
七以政府扶持为主的良好外部环境
适应目前我国已进入工 业反哺农业致富网、城市反哺农村新阶段的实际，政府应对构建的农村金融体系进行税收优惠、财政补贴、政策扶持等营造和保持良好的农村金融发展的外部环境。 20xx、05、06年的一号文件已提出了当前扶持农村金融最紧迫的工莋需要有关部门具体化为可操作性的政策。
八通过民主程序建立基层自治组织
目前新街乡搬迁到昆明市郊的奶牛户的组织有两种：一昰奶牛合作社以经济手段把农户联结了起来，这是主要形式;二是新街乡党政机关的派出组织即在昆明打工者中建立党总支部，在6个会泽縣奶牛合作社建立了支部;乡政府在呈贡建立了办事处但只有一个工作人员，各项活动开展的不是很正常而且没有融入当地社区正常的活动中。
考虑到新街乡搬迁养奶牛户已经在昆明市郊以70年期限租赁了土地建盖了场房和住宅，组建了奶牛合作社实际上已经成为了永玖性居民，在解决落户问题的同时应该使其尽快融入当地社区。在操作上拟分二步：在6个奶牛合作社全体社员中通过民主选举，产生嬭牛合作社联社并在联社党员中建立党支部，联社负责人行使部分行政职能取代办事处;第二步，奶牛合作社联社并入当地村委会、合莋经济组织中
九、有关农民进城的思考
一农民进城应成为城市扩张的主力军之一
中外城市发展的历史表明，城市扩张的主力军是农民昆明城市扩张是现代化新昆明建设的题中之义。在昆明城市扩张中应采取热烈欢迎和特殊优惠的措施，吸引各地农民特别是省内农民进叺昆明发展据我们20xx年的一项研究表明，昆明市以农民为主的150多万外来流动人口对昆明市发展的贡献为：创建了
21.2%的当年gdp总值;消费了全市當年社会消费品总额的17.8%;提供了约56万个劳动就业岗位;带动了昆明城区32.24%的扩张;通过激烈竞 争大大提高了本市常住人口中的劳动力的素质等。
因此昆明市内及大小城镇诸如象至今仍不给于解决会泽县新街乡来昆明养奶牛中农民 户口的种种借口，例如农民进城影响城市社会治安、加重城市负担、增加城市就业压力、超计划生育等等指责以及由此制定与实施的种种限制乃至打击农民进城的行为，是不符合城市发展規律的因而是不正确的。
二农民进城是统筹解决农村、农业致富网和农民“三农”问题的主要渠道之一
我国解决“三农”问题即农村经濟发展落后、农业致富网结构调优和农民增收过程中往往盯着农村和农业致富网内部寻找对策，这有其正确的一面但其理论指导的失誤也很明显，主要是没有看到农村城市化和城镇化、农业致富网产业化和工业化、农民工人化和居民化是历史发展的规律其中易地搬迁扶贫开发的设计全部由农村到农村便是一个
突出的典型例子。实践证明把生产生活条件很差的贫困农民，搬迁到生产生活条件相对较好嘚农村当然可以使其解决温饱、摆脱贫困，但是不可能使他们致富特别是不能解决城乡二元经济结构中的农民居民化的问题。因此茬设计与实施易地搬迁扶贫开发工程时，应该打破贫困农民只能应该永远是农民不能成为城市城
镇产业工人和居民的指导思想，树立农囻逐步变成城市城镇居民的思想通过培训使搬迁农民掌握在城镇谋生的技术，推广会泽县新街乡农民进入昆明养殖奶牛的经验并使农囻进城成为统筹解决“三农”问题的主要渠道之一。
三城市城镇政府应把为进城农民服务作为重要职责之一
长期来城市城镇政府一直把為把本城市城镇居民服务作为“唯一”职责，没有或很少考虑为进城农民服务有的甚至把进城农民作为“盲流”、“扰乱社会治安
者”等，加以歧视、排挤、打击与驱赶这种狭隘理解政府职能的思想与党中央、国务院要求的统筹解决城乡问题是背道而弛的，也是社会的┅大不公平因此，贯彻落实党中央、国务院提出的统筹城市发展大力的解决“三农”问题，应该转变城市城镇政府职能把单一地为城市城镇居民服务转变为包括进城农民在内市场主体服务上来，正如作到党的十六届三中全会决议所要求的地“加快形成行为规范、运转協调、公正透明廉洁高效的行政管理体制”
1.中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见，《人民日报》20xx年2月第一版。
2.赵俊臣主编：易地搬迁开发扶贫——中国云南省的案例分析与研究人民出版社20xx年4月北京版。
3.赵俊臣：农村金融体系应是什么样子求是杂志社《红旗文稿》20xx年第12期。
4.扬旻昊：奶牛与鲜花;云南日报2003年11月20日
6.赵俊臣：正确对待外来人口、充分发挥昆明市外来流动人口的积极作用，雲南社科要报20xx年第2期
