高等教育专题研究>现代大学制度建设>学术前沿
我国开放大学体制机制研究
来源：中国高教研究
作者：亓彦伟 袁松鹤 马若龙
【摘&&& 要】体制机制是开放大学建设过程中必然面临的重大问题，是开放大学可持续发展的关键因素。本研究立足国际视野，分析了国外开放大学体制机制，发现世界上大多数国家只建设有一所开放大学；立足国内行政管理体制，对与远程教育具有相似特征或属性的电信、电力和银行行业管理体制进行分析，发现远程教育具有自然垄断特征。我国开放大学建设需要避免无序竞争，建立单一的覆盖全国的国家开放大学，以共享基础网络，实现优化配置资源，避免重复建设，提高效益，降低成本，但同时，也要鼓励远程教育办学实体的多样化，促进良性竞争。在此基础上，立足国情，提出了我国开放大学体制机制建设建议。
【关 键 词】广播电视大学；开放大学；管理体制；运行机制
【作者简介】亓彦伟，中央广播电视大学校长办公室主任，北京100031；袁松鹤，中央广播电视大学现代远程教育研究所助理研究员，北京100031；马若龙，中央广播电视大学校长办公室副主任，北京100031）
【文章来源】中国高教研究& 2012.5
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（ 年）》提出，我国教育发展三大战略目标是“基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”，要“大力发展现代远程教育，建设以卫星、电视和互联网等为载体的远程开放继续教育及公共服务平台”、“办好开放大学”。2010 年10 月，国务院办公厅发布了《关于开展国家教育体制改革试点的通知》（国办发［2010］48 号），将中央广播电视大学和北京、上海、广东、江苏、云南五省（市）列为“探索开放大学建设模式”试点单位。
中国广播电视大学成立于1979 年， 是采用计算机网络、卫星电视等现代传媒技术，运用文字教材、音像教材、多媒体课件、网络课程等多种媒体进行远程教育的开放性高等学校。它是由中央广播电视大学，44 所省级广播电视大学，1000 多所地市级电大和1800 多个县级工作站组成的覆盖中国大陆的远程教育系统，因此又称广播电视大学系统。根据1988 年国家教育委员会发布的《广播电视大学暂行规定》((88)教计字063 号)， 广播电视大学系统在教学上统筹规划、分级管理、分工协作。如省（自治区、直辖市、单列市）电大为省级人民政府所属高等学校，在教学业务上接受中央广播电视大学的指导，行政上接受同级人民政府的领导和教育行政部门的管理。
依托广播电视大学系统组建开放大学已成为共识并得到中央领导的肯定。2010 年9 月，中国教育发展战略学会会长郝克明先生在《上海国际终身学习论坛学术研讨情况的报告》中提出，“在中央和地方广播电视大学的基础上，整合相关教育资源，组建覆盖城乡的开放大学， 是中国推进终身学习的重大战略措施”。中共中央政治局委员、国务委员、国家教育体制改革领导小组组长刘延东同志明确批示：“建议很好，请教育部认真研究落实。”［1］2011 年5 月，教育部党组审议并原则通过《国家开放大学建设方案》。8 月，教育部成立“国家开放大学筹备委员会”，研究、部署国家开放大学各项建设工作。
自教育规划纲要提出“办好开放大学”以来，开放大学建设成为我国远程教育实践探索和理论研究的热点，有关行业专家、学者对此进行了专门研究。部分专家认为，体制机制是开放大学建设的关键，“国家开放大学的建设必须建立法规保障，必须集中全国电大的力量， 改革全国电大系统的管理体制与运行机制，建立国家开放大学新的管理体制与运行机制，同时省级电大应进一步发挥远程教育办学实体作用为本省区服务等”［2］。体制机制是开放大学建设过程中必然面临的重大问题，也是最大的阻碍，如何借鉴国内外有关体制机制建设经验，建立我国开放大学健康持续发展的体制机制，是值得深入研究的重要课题。
二、基本概念界定
（一）开放大学
开放大学（Open University）通常是指受终身教育理念影响，充分利用广播、电视、网络等现代传播技术手段，打破时间、地域、身份限制，整合社会优质教育资源，面向全体社会成员提供远程学习支持和服务的一种新型大学。1969 年，英国开放大学成立，标志着这种新型大学的诞生。近年来，开放大学由于其独特的教育理念、价值取向和社会效益，越来越受到国际社会和各国政府的高度重视、肯定与支持，已成为世界高等教育改革发展的一个趋势。目前，据初步统计，世界上以“开放大学”命名的学校有近60 所，其体制机制对我国开放大学建设具有重要借鉴意义。
（二）体制机制
体制是国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称，如政治体制、经济体制等［3］。
机制，原指机器的构造和动作原理，生物学和医学在研究一种生物的功能（例如光合作用或肌肉收缩）时，常借指其内在工作方式，包括有关生物结构组成部分的相互关系，及其间发生的各种变化过程的物理、化学性质和相互关系。阐明一种生物的机制，意味着对它的认识已从现象的描述进到本质的说明［3］。
从广义上讲，体制和机制都属于制度范畴，既相互区别，又密不可分。制度，通常是指社会制度，是指建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映该社会的价值判断和价值取向，由行为主体（国家或国家机关)所建立的调整交往活动主体之间以及社会关系的具有正式形式和强制性的规范体系［3］。
体制， 是制度形之于外的具体表现和实施形式，例如国家领导体制、经济体制、军事体制、教育体制、科技体制等。一种制度可以通过不同的体制表现出来。如，社会主义经济制度下存在多样化的经济体制。本研究所提及的体制， 是指我国开放大学管理体制，是我国开放大学有关制度的外在表现和实施形式。机制是从属于制度的。机制通过制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能。机制运行规则都是人为设定的， 具有强烈的社会性，如竞争机制、市场机制、激励机制等。本文所提及的机制，是指我国开放大学运行机制，是我国开放大学体系内部组成要素之间的稳定关系及其运作方式。
三、国外开放大学体制机制
（一）设置与运行
1． 建设一所开放大学的国家。从国家层面看，世界上大多数国家都是“一国一校制”，即一个国家只建设一所开放大学。英国、德国、荷兰、希腊、日本、韩国、泰国、菲律宾、伊朗、以色列、斯里兰卡、巴基斯坦、巴勒斯坦、阿拉伯、孟加拉、尼日利亚等都属于这一模式，即在本国内部，只建设一所国立或公立的开放大学，实行垂直、分层级的管理体制，负责全国远程开放办学和管理。
典型代表为英国和日本。英国开放大学，由英国政府颁发皇家特许状批准设立，实行纵向垂直领导的管理体制， 总部设在米尔顿·凯恩斯（MiltonKeynes），下设13 个地区办公室和遍及全英国的350 个学习中心。总部负责全校的教学运作和行政管理，包括课程与学位、教学与质量、战略与对外事务、学生工作、行政管理和学术研究等；地区办公室负责本区域内的学习支持服务工作；学习中心负责学生的招生、答疑以及教师的辅导等［4］。
日本放送大学， 是日本文部省于1983 年批准设立的，进行远距离教育的国立大学。组织体系包括总部和学习中心， 总部设在千叶县， 下设50 个学习中心，分布在全日本47 个都、道、府、县［5］。总部统管学籍管理、课程建设、课程播出、教材发放、考试命题等，既是节目制作中心，又是课程播放中心。学习中心主要负责招收学生、提供面授辅导、组织注册和期末考试以及课程学习指导与服务等。
德国、荷兰、韩国等国家，与英国、日本管理体制大体相同。
2． 建设两所开放大学的国家。世界上只有马来西亚、越南和西班牙3 个国家建设两所开放大学，此外，我国台湾地区也建设有两所开放大学。
马来西亚两所开放大学分别为马来西亚开放大学和马来西亚宏愿开放大学。越南两所开放大学分别为河内开放大学和胡志明市开放大学。西班牙两所开放大学分别为西班牙国家远程教育大学和西班牙加泰罗尼亚开放大学。我国台湾地区两所开放大学分别为国立空中大学和高雄市立空中大学。
经过初步分析，这些国家和地区之所以出现举办两所或两所以上开放大学，都有各自不同的原因。马来西亚开放大学于1999 年由11 所公立大学联合组成一家多媒体技术发展公司创办，性质上属于私立大学，但得到了马来西亚政府的支持，其第一任校长是马来西亚总理马哈蒂尔·穆罕默德。马来西亚宏愿开放大学则是受到马来西亚华人政党———民政党的大力支持，由香港公开大学前校长邓立真教授于2008 年创办， 其主要目的在于改善马来西亚华人受教育机会的不平等状况，带有很强的政治诉求［6］。
西班牙国家远程教育大学于1972 年借鉴英国模式建立，是西班牙最大的公立大学。加泰罗尼亚开放大学于1995 年成立，隶属于加泰罗尼亚地区，而该地区属于西班牙的自治省，民族矛盾尖锐。同样具有政治因素的还有我国的台湾地区，高雄市立空中大学乃是陈水扁当局执政时期为了选举诉求，执意建立。
越南河内开放大学于1993 年由越南教育部建立的面向全国开展远程教育的国立开放大学。胡志明市开放大学则是2006 年由胡志明市开放与半私立大学更名成立，其前身为胡志明市开放培训中心［7］。
3． 建设三所以上开放大学的国家。目前，世界上建设三所及以上开放大学的国家仅有印度。印度共有14 所开放大学，包括英迪拉·甘地国立开放大学和13所邦立开放大学。
受英国开放大学影响，当时的印度奥斯马尼亚大学校长拉姆雷迪教授一直呼吁建立印度开放大学，但未得到印度中央政府重视。1982 年，他在印度安德拉邦立政府的支持下，建立了安德拉邦立开放大学［8］。
安德拉邦立开放大学成功运作3 年后，印度中央政府逐渐意识到开放大学在国民经济发展中的重要作用， 重新要求拉姆雷迪教授筹建英迪拉·甘地国立开放大学。1985 年9 月，印度议会通过《英迪拉·甘地国立开放大学法案》， 赋予其国立开放大学的领导地位，有责任鼓励、协调并帮助其他开放大学和远程教育机构，同时，制定国内开放大学和远程教育标准。
印度是联邦制国家，实行由中央政府和邦政府合作管理高等教育的体制。为扩大高等教育机会，印度政府支持和鼓励各邦立政府分期分批建立邦立开放大学。邦立开放大学管理范围仅限于各自所在的邦，满足邦内的教育需求。因此，印度英迪拉·甘地国立开放大学与其他相对独立的13 所邦立开放大学共同组成印度远程开放大学系统。在国立开放大学和邦立开放大学内部，都采用垂直管理、多层级办学方式，下设区域中心和学习中心，既办学自治、又统筹发展。
近年来，随着网络技术的不断兴起和应用，印度开放大学系统开始出现不断聚合的倾向，如国立开放大学和邦立开放大学共同建设专业群，制定统一的专业水平和质量评估标准，共享远程教育资源，联合拥有共同的教育网络，拥有共同的学习中心和资料基地等，同时，积极探索学分转移和互换制度等。
除以上三种类型外，还有个别国家拥有类似于开放大学的办学机构。如法国，没有开放大学，但是成立了国家远程教育中心，作为总部，按专业功能设置出8 个分院，按学生分布情况下设130 个教学辅导站和500 个教学点，形成覆盖全国的远程教育系统。
此外，还有个别国家如美国，建立了凤凰城大学，属商业营利性质的网络大学， 隶属阿波罗投资集团，完全市场化运作，在远程开放教育领域内比较独特。
（二）经费投入
开放大学的经费来源大多以政府拨款和学费收入为主（详见表1）。在英国，1992 年以后，英格兰高等教育拨款委员会开始向英国开放大学拨款，5 年一个周期，按学年度核拨。目前，其生均拨款标准已提升为普通高校生均拨款标准的2/5（原来为1/3）［9］。除政府拨款外， 英国开放大学还有一定的学术研究经费［10］。据估算，政府拨款占到其年度总投入的60%以上。在法国，政府每年拨款的比例占法国国家远程教育中心年度投入的30%，其他部分通过学费收入弥补［11］。在美国，政府拨款主要面向公立大学，约占办学经费的40%-60%。凤凰城大学为私立开放大学，其经费来源当中，较少部分来自于政府拨款。在日本，政府拨款约占日本放送大学年度投入的55%， 学费收入约占45%。
表1 国外开放大学体制机制简要情况
办学类型、层次和学位授予
英国开放大学［12］
① 1969 年成立
③ 本国唯一开放大学
① 政府拨款，约50
② 研究经费，3%-4%
③ 学费收入，约30%
④ 其他（捐赠、教材销售、校产租赁等），7%-8%
① 专科、本科、研究生（硕士/博士）、非学历培训
② 可授予学士、硕士和博士学位
《皇家特许令》和《英国开放大学章程》（1969 年）
美国凤凰城大学［13］
① 1976 年成立，1985 年远程办学
③ 具有营利性质的网络大学
① 政府拨款
② 学费收入
① 本科、研究生（硕士/博士）、非学历培训
② 可授予学士、硕士和博士学位
《亚利桑那州私立教育法》、《成人教
育法》（1996 年）、《终身教育法》（1976 年）和《1992 终身学习法》等
法国国家远程教育中心［11］
① 1939 年成立
③ 本国唯一覆盖全国的远程教育系统
① 政府拨款，约30%
② 学费收入等，约70%
① 高等学历教育、非学历培训
② 与其他学校联合授予学位
《终身教育法》（1972 年）、《高等教育法》和《继续职业教育法》（1984 年）、《教育指导法》（1989 年）、《教育组织与筹划法》（2005 年）
英迪拉·甘地国立开放大学［14］
① 1985 年成立
③ 本国唯一的国家级开放大学
① 政府拨款，约70%
② 学费收入，约30%
① 专科、本科、研究生（硕士/博士）、非学历培训
② 可授予学士、硕士和博士学位
《英迪拉·甘地公立开放大学法案》（1985 年）
韩国公立开放大学［15］
① 1972 年成立
③ 本国唯一的开放大学
① 政府拨款，约30%
② 学费收入，约70%
① 专科、本科、研究生（硕士学位/博士课程）、非学历培训
② 可授予学士、硕士学位［16］
《总统令6106 号》（1972 年）
日本放送大学［17］
① 1983 年
③ 本国唯一的开放大学
① 政府拨款，约55%
② 学费收入，约45%
① 本科、研究生（硕士）、非学历培训
② 可授予学士和硕士学位
《放送大学学园法》和《广播法》（1981 年），《终身学习振兴法案》和《关于振兴终身学习推进体制的法律》（1990 年）
南非大学［18］
① 1873 年成立，1951 年远程办学
③ 面向黑人的远程教育大学
① 政府拨款，约50%
② 学费收入，约30%
③ 其他（资助、捐赠等），约20%
① 专科、本科、硕士、博士
② 可授予学士、硕士和博士学位
《高等教育法案》(1997 年) 第101 条和《大学法令》
马来西亚开放大学［19］
① 2000 年成立
③ 本国两所开放大学之一
① 政府拨款
② 学费收入
① 专科、本科、硕士、博士
② 可授予学士、硕士和博士学位
《私立高等教育机构法案》（1996 年）
澳大利亚开放大学［20］
① 1993 年成立
③ 本国唯一开放大学
① 政府拨款
② 学费收入
① 来自大学和第三方教育提供商的学士、硕士课程，短期培训、职业技术培训
② 授予课程来源学校的学士、硕士学位
《教育修订法案》（1971 年）
（三）办学层次与学位授予
国外开放大学大多以开设不同专业的学历教育为主，同时开展各种类型的非学历培训，办学层次不限于专科和本科层次。同时，国外开放大学基本具备独立的学位授予权。国外较为著名且具有代表性的9所开放大学当中，8 所具有独立学位授予权， 仅法国国家远程教育中心与其他学校联合授予学位。从授予权的层次来看，8 所具有学士、硕士学位授予权，5 所具有博士学位授予权（详见表1）。
（四）立法情况
国外开放大学在成立之初，大都制定了专门的开放大学法、条例或章程。
英国开放大学成立之初，于1969 年根据《皇家特许令》制定了《英国开放大学章程》。印度议会于1985年9 月通过了《英迪拉·甘地国立开放大学法案》。韩国于1972 年根据《总统令6106 号》建立了韩国国立开放大学。日本放送大学根据《日本放送大学学园法》和《广播法》建立、运行。
很多国家的开放大学成立后，逐渐建立了与开放大学相匹配的法规、条例等。如法国政府根据国家教育的总体发展，不断给予法国国家远程教育中心以更多的自主权。2005 年， 法国出台《教育组织与筹划法》、《面向未来学校的方向与计划法》（新教育法）等，将远程教育权利写入条款，赋予国家远程教育中心开展远程教育、提供公共服务等行政职能。
世界上也有极少数国家没有颁布专门针对开放大学的法规、条例等，而是按照本国通用的成人教育法、终身教育法等运行。如南非大学1951 年重组为一所专门为校外提供学位课程和开展多媒体教学的远程教育大学， 主要根据《高等教育法案》第101 条和《大学法令》运行。美国凤凰城大学1976 年根据《亚利桑那州私立教育法》建立，其法律依据还有《成人教育法》、《终身教育法》和《终身学习法》等。
四、国内大型行业企业系统体制机制开放大学体制机制必然受本国政治经济体制的影响。我国大型的行业企业系统，尤其是与开放大学具有相似特征、属性的大型行业企业系统，在我国特定政治经济环境下形成了具有特色的体制机制，对我国开放大学体制机制建设具有十分重要的参考作用。笔者选择了3 个与远程教育行业具有相似特征、属性的行业企业，分别是我国电信行业、电力行业和国有商业银行， 希望通过对这些企业体制机制研究，受到借鉴和启发。
（一）电信体制机制
电信和远程教育共同之处有二：一是以服务作为产品［21］；二是通过信息技术提供服务，生产和消费有时并非同时发生。自20 世纪90 年代以来，我国电信体制机制改革主要经过了两个大的阶段：
1． 分业务的多方竞争。这一阶段主要是打破原邮电部独家垄断国内电信市场的局面， 实行业务分块，实现多方竞争。1994 年中国联通成立。1998 年原邮电部实行邮政、电信分营，中国电信专注于电信运营。1999 年寻呼、卫星和移动业务剥离，成立中国移动。2000 年，中国移动通信集团公司、中国电信集团公司、中国铁通成立。2001 年，已经剥离移动业务的“中国电信”再次被重组，形成了北网通和南电信。至此，形成了中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国卫通和中国铁通6 家基础电信企业竞争格局［22］。
2． 全业务的三足鼎立。第一阶段的改革导致了“一家独大”格局的形成，由于移动通信技术的先天优越性，截至2007 年，全国电信业务收入达到7280 亿元， 用户数达到9.13 亿， 其中手机用户更是达到了5.47 亿。为形成相对均衡的电信竞争格局，2008 年，工业和信息化部、国家发展和改革委员会、财政部发布《关于深化电信体制改革的通告》，鼓励中国电信收购中国联通的CDMA 网（包括资产和用户），卫通的基础电信业务并入中国电信，联通与网通合并，中国铁通并入中国移动。由此，全业务的新电信、新移动和新联通三足鼎立格局形成，但目前来看，中国移动的龙头地位依然难以撼动。
（二）电力体制机制
远程教育与电力行业的共同之处在于：①两者都是提供无形的产品，如电、数字化学习资源都是无形产品；②两者都具有规模效益的特征，具有自然垄断行业的特点。
所谓自然垄断，其基本特征就是生产函数呈规模
报酬递增（成本递减）的状态，即生产规模越大，单位产品的成本就越小。现实中的自然垄断行业以公用事业为主，如供水、供电、煤气供应等。
联邦制国家美国，其电力行业采用的却是集中的垂直管理体制，就是缘于自然垄断的理论，即当整个行业存在规模报酬递增现象时，与其让若干家企业互相竞争进行分散生产，不如把全部生产都交给一家企业去进行，这样就形成了自然垄断。电力行业的自然垄断主要来自于电力生产和输送规模经济的要求：一方面，发电设施投资大，建设周期长，电力规模生产更为经济有效；另一方面，输电设施投资巨大，在输配电系统中， 如果由互相竞争的公司拥有重复的网络供
电，势必比单一的垄断电网供电费用更高［23］。
我国电力行业在改革开放以前， 经历了多次转型，但总体上是采用垂直管理体制，由中央政府统一办电。1998 年开始，针对电力资源不均衡，各省之间电网壁垒等问题，进行电力管理体制改革，实行“网厂分开”，推进全国联网，优化资源配置。2002 年，将原国家电力公司的发电资产重组为5 家发电企业。同时，将原国家电力公司的电网资产重组为国家电网公司和南方电网公司。电网公司的重组，从体制上打破了“省为实体”的组织形式，构筑了省级、区域和国家级三级电力市场的框架，为建立区域电力市场，促进跨省联网，实现西电东输，为在更大范围内进行电力资源的优化配置创造了条件［24］。
（三）银行体制机制
我国国有商业银行与我国电大系统具有十分相似的属性，突出表现在两个方面。①都是非独立的经济实体，其经营目的在很大程度上是协助政府实现既定的教育政策［25］。②按行政区域分级设置，易受地方政府行政干预，经营自主权较弱。与此同时，银行的地方分支行表现出很强的地方化色彩，往往有强烈的动机与地方政府合作， 占有更大的信贷规模与信贷资金，而将资金风险转移到银行总行，从而有可能产生大规模的信贷风险与损失。
我国国有商业银行的体制机制改革思路，是以提高管理效率和降低管理成本为主导的机构扁平化改革。具体表现为以面向市场、贴近客户为主导的高效、集约、专业的事业部制改革［26］。所谓事业部制，是把市场竞争机制引入银行内部，按照产品、区域、渠道、客户等划分若干独立战略经营单位，实行“集中决策、授权经营”的一种组织管理模式。“集中决策”就是指总部在战略上对各个事业部进行统筹的调控和监管；“授权经营”则是指各个事业部进行独立核算，并在内部的经营管理上拥有自主性和独立性。
从银行当前改革情况来看， 存在的突出问题是，事业部是按区域进行设置，还是按业务进行设置？ 按区域设置容易形成分块、分级；按业务流程设置则能够实现条线垂直管理和集约管理，有利于专业化和贴近市场。针对该问题，我国商业银行经过多年来时间探索，有以下三方面经验值得借鉴［26］：①做好信息化建设准备，这是因为扁平化管理对信息的收集与处理有较高的要求，如管理指令要能够几乎同时传递到不同层级的人员；②推行矩阵式管理，即事业部按区域设置和按业务设置相结合，在各方面条件并不完全具备的情况下，矩阵式管理结构更加可行；③坚持渐进式改革原则，在总分行基本结构不变的情况下，稳步推进事业部制改革。
（四）小结
结合上述3 个大型系统的分析，我国开放大学建设，应当遵循远程教育自身发展规律，借鉴我国已有大型行业、企业系统经验，建立科学的管理体制和运行机制。
1． 应当注重发挥远程教育自身优势。①如同电力，远程教育应当发挥规模效益、自然垄断优势，对于远程教育的资源传输，应当由某一个大型远程教育系统独立承担，建立基于网络的、单一的、垄断的数字化学习资源传输系统，实现全国城乡的覆盖，优化资源配置。②远程教育应当发挥无形产品的传输与共享优势，在高校密集地区，行业、企业发达地区，充分利用已有优质教育资源和社会力量，加强数字化学习资源建设，并基于资源传输系统，面向全国共享。
2． 应当回避可能导致的现实问题。①如同电信和电力， 远程教育是以信息技术提供服务的行业，能够突破时空限制，因此，建立数量过多的开放大学，如果以地区划分办学范围，容易导致画地为牢，开放大学之间疆域分明， 全国统一的资源传输系统难以建立，资源汇聚、共享难以实现；如果以业务划分办学范围，则必然会出现难以预料的政策倾斜，形成发展不均衡的混乱竞争格局。②如同国有商业银行，建设开放大学， 应当对现有电大系统进行管理体制改革，明确责权利，增强经营自主权，促进开放大学的健康持续发展。
五、我国开放大学体制机制建设建议
（一）关于体制机制
1． 管理体制。从国际现状和远程教育自身办学规律来看：
（1） 一个国家只有一所面向全国的国家开放大学。目前世界上没有一个国家同时建立有两所面向全国的开放大学。就国际经验来看，国家开放大学通常具备三方面职能，以促进行业规范、优化配置资源和实现规模效益：一是本国远程教育的统筹协调与监督管理职能，如印度国立开放大学；二是面向全国城乡的优质教育资源汇聚与资源传输职能；三是面向全国的开放办学与服务职能。
（2）若建立多所开放大学，需错位发展。世界上只有3 个国家建设有两所开放大学，一个国家或地区两所开放大学的格局通常是由于政治原因形成的，两所开放大学在学校性质（国立、私立）、办学定位等方面存在差异。世界上只有联邦制国家印度由于历史原因和管理体制原因，建设有一所国立开放大学和多所邦立开放大学，邦立开放大学只面向本邦办学，从本质上来讲，邦立开放大学并非真正意义上的开放大学。
因此，笔者建议，应该根据国情，遵循远程教育自身规律，举办一所国家开放大学，并赋予国家开放大学宏观的协调管理和业务指导功能，统筹协调全国电大系统和未来的开放大学体系，研制远程教育行业的相关方针政策，质量标准，检查评估，提高教育质量；建设立体覆盖全国城乡的网络平台，整合系统内外各类优质教育资源，推动优质资源共建共享，促进教育公平；统筹利用系统的远程教育基础设施，推进教育与现代信息技术的深度融合，促进教育信息化。
建设独立设置的地方开放大学应当遵循两个基本原则：其一，地方开放大学需要根据当地办学条件和实际社会需求设置，不宜过多，应注意防范风险，不能因各省都办开放大学，又产生一批新大学。地方开放大学的建设更需要从全国范围统筹考虑，如果遍地开花，势必导致降低门槛，恶性竞争，有悖于远程教育开放共享的基本规律；其二，任何形式的地方开放大学都不能游离于国家开放大学体系之外，应当充分利用国家开放大学覆盖全国城乡的网络平台，实现跨学校、跨地域的资源传输，优化调配资源，以更低的资源传输成本促进优质教育资源全体社会成员共享，在一定程度上也要接受国家开放大学的统筹协调和业务指导。
2． 运行机制。从历史经验来看，与一般院校教育相比，我国电大系统这一独具特色的办学网络有利于教育资源在全系统内的共享、流通和整合，有利于将优质资源输送到广大农村地区、革命老区、边疆和少数民族地区，从而促进教育公平、社会和谐。
开放大学建设应保持电大原有系统办学的优势，理顺系统内部关系，明确责权利，创新系统管理机制，加强系统整合能力。因此，笔者建议，开放大学应该是一盘棋，国家开放大学和地方开放大学实行中央和省级人民政府两级管理体制，按照“统一战略、共同平台、共建共享、相对独立、各具特色”的原则运行，在内部竞争、分工合作、突出地方办学特色和办学能力的同时， 应充分利用国家开放大学已有的网络平台，共享优质教育资源，降低资源的输送成本，避免资源低水平重复建设，共同促进全民学习、终身学习的学习型社会形成。
3． 体系结构。这里的体系结构是指开放大学自身的系统框架。对于依托广播电视大学系统组, 建而成的国家开放大学，应当充分利用信息技术，加强内部管理体制改革，稳妥推进，逐步建立集约、高效的扁平化体系结构。
从国际经验来看，全国范围的开放大学，通常采用的是扁平化的体系结构。英国开放大学采用的是总部、区域办公室、学习中心的结构，并非与国家行政管理体制相对应，避免了当地政府行政对于整个开放大学结构的影响。日本直接采用的总部、学习中心结构。扁平化体系结构，有利于实现集约、高效管理，提高管理效率，降低管理成本。
我国国家开放大学应当重视利用现代信息技术，建立信息化的教学管理、行政管理体系，实现“管理信息的快速传达、收集和处理”［25］。在扁平化体系结构改革的同时，需要坚持稳步推进的原则，保持现有电大系统基本体系结构稳定，做好组织和制度准备，在人员上具备信息化的管理能力，在组织上，能够建立科学的管理流程和业务流程，制定新的管理办法，进行充分的授权分权，从而实现分级体系结构向扁平化体系结构的顺利过渡。
（二）关于政策支持
1． 办学自主权。国外开放大学，包括一些亚非地区国家的开放大学， 如印度英迪拉·甘地国立开放大学、印度尼西亚开放大学等，均具有独立的办学权及学士、硕士和博士学位授予权。目前，中央广播电视大学尚不具备学士学位授予权，严重制约了教育教学和社会服务功能的发挥， 不利于提高国际地位和形象。对此， 我国应当根据国务院学位授予的相关规定，逐步落实未来国家开放大学的办学自主权和学士学位授予权，给予国家开放大学随时注册、随时考试等宽进严出的相关政策。这将有利于国家开放大学更加适应经济社会发展需要，面向社会自主开展学历和非学历教育，促进学习型社会建设，办出特色，办出水平。
2． 资源建设。建议教育部出台相应政策，引导、鼓励和支持国内一流大学参与国家开放大学的建设工作。由公共财政支持建设的优质课程资源放在国家开放大学公共服务平台上共享。同时，在远程教育行业，我国目前已有68 所网络教育学院，有44 所省级广播电视大学，更有数万远程教育培训机构。应当引导这些远程教育机构加入国家开放大学资源传输网络，充分利用已有基础网络资源，扩大优质学习资源的共享范围。为便于调动和利用普通高校的专业、课程、教师等优质教育资源，推进普通高校优质资源通过国家开放大学平台面向社会共享，建议明确高教司为国家开放大学的业务分管司局。
3． 立法保障。国外开放大学均具有良好的法律保障，而且，其远程教育法律法规的颁布通常与开放大学的建立相互配合、支持。目前，我国关于远程教育的法律法规文件，只有1988 年教育部颁布实施的《广播电视大学暂行规定》。对此，应根据现代远程教育的发展趋势，制定国家《终身教育法》或者《开放教育法》，推动终身教育体系建设，促进学习型社会形成。在法律当中，明确开放大学办学地位、性质、任务以及职责。
4． 经费支持。国际上，各国政府都比较重视开放大学在保障教育权利，促进教育公平，推动高等教育多样化、现代化、大众化进程当中的作用，因此，都从多个渠道给予经费支持。部分国家如英国、美国、马来西亚等，还参照普通高校建立生均拨款制度。建议我国政府和教育行政部门加大对我国开放大学建设的经费支持力度，并探索建立多元化的经费投入模式。
［1］ 国家教育体制改革领导小组办公室．让学习伴随终生———上海国际终身学习论坛观点辑要［J］．教育体制改革简报,2011(04)．
［2］ 任为民．建设开放大学的几点思考［J］．现代远程教育研究,2010(03)．
［3］ 夏征农．辞海［M］．上海:上海辞书出版社,2000．
［4］ 韦润芳．英国开放大学再认识:结构篇［J］．中国远程教育,2009(11)．
［5］ 董琦．日本放送大学的现状与课题［J］．中国电化教育,1996(01)．
［6］ 华翼网．马来西亚两华人政党办大学［EB/OL］．华翼网新闻中心,．［］/cgi-bin/i.cgi?id=cq3．
［7］ Ho Chi Minh City Open University. About us［EB/OL］.［］.http://www.ou.edu.vn/english/.
［8］ 丁新．国际远程教育研究［M］．北京:高等教育出版社,2008：232-250．
［9］ The Open University, UK. Annual Report 2008/09［R］.［］.http://www.open.ac.uk/.
［10］ 韦润芳．英国开放大学再认识:研究篇［J］．中国远程教育,2009(08)．
［11］ 张雪．法国远程教育发展现状［J］．中小学电教,2010(03)．
［12］ 毛汉领．英国开放大学办学状况初探［J］．广西广播电视大学学报,2007(03)．
［13］ University of Phoenix. Academic Annual Report of theUniversity of Phoenix(2009)［R］.［］http://www.phoenix.edu/.
［14］ 中国人民大学网络教育学院网络教育研究中心．印度英迪拉·甘地国立开放大学［J/OL］．e-learning 研究与动态(第42 期)．［］.cn/websitedm/elearning/guest/magazine/paperpre.asp?PaperID=5237．
［15］ Bowon Kim．开放大学院校评估的标准(下)［J］．农民科技培训,2005(09)．
［16］ 王一兵．中国电大的定位和走向“世界一流开放大学”的道路———国外经验和国际比较的视角［J］．中国远程教育,2006(04)．
［17］ The Open University of Japan. OUJ Brochure［EB/OL］.［］http://www.ouj.ac.jp/eng/index.html.
［18］ 徐辉,李旭．面向未来,面向学习型社会,面向终身教育———南非大学远程教育特点研究［J］．浙江师范大学学报:社会科学版,2004(02)．
［19］ Open University Malaysia. Study @ OUM ［EB/OL］.［］http://www.oum.edu.my/oum/v2/studyOUM004b.html.
［20］ Open Universities Australia. OUA Corporate partnerships［EB/OL］.［2012-01-20］http://www.open.edu.au/public/about-us/who-we-are/corporate-partnerships.
［21］ 丁新,武丽志．远程教育质量:一种服务的观点［J］．中国远程教育,2005(05)．
［22］ 范丽．试论电信企业的管理体制及改革建议［J］．科学之友,2010(09)．
［23］ 夏珑．中美电力管理体制比较分析［J］．华北电力大学学报:社会科学版,2010(02).
［24］ 赵静．中国电力行业管理体制改革的现状分析与政策建议［J］．福建省社会主义学院学报,2005(02)．
［25］ 姜鲲．反思中国国有商业银行扁平化管理体制的改革［J］．沿海企业与科技,2004(04).
［26］ 王磊．推进组织结构变革加快银行管理体制创新步伐［J］．银行家,2008(11)．
————————
主办单位：中华人民共和国教育部中国高等教育学会&Copyright@2014&版权所有&未经许可不得转载、复制或建立镜像
京ICP备号&京公网安备：号