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土地整理与农村建设的关系及我国的策略_高明秀
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官方公共微信三中全会将激活15亿亩农村土地 价格或达百万亿|农村建设用地|耕地|土地流转_新浪新闻
&&&&&&&&&正文
三中全会将激活15亿亩农村土地 价格或达百万亿
中国经济周刊封面
　　让农民捧上金饭碗：农村建设用地价格或高达百万亿
　　三中全会将激活15亿亩农村土地
　　承包耕地每年或撬动1.3万亿资金
　　《中国经济周刊》 记者& 刘德炳& 姚冬琴|北京报道
　　土地制度改革再次迎来历史性节点。
　　日前召开的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下称《决定》)。在土地制度改革方面，《决定》提出建立城乡统一的建设用地市场，新赋予农民对土地承包经营权抵押、担保权能等财产权利。
　　公开信息显示，截至2011年上半年，全国实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；截至2010年，农村集体建设用地约为2.5亿亩。即便不包括农民承包的林地、草地等，十八届三中全会将激活的农村土地至少达15亿亩。
　　据专家估算，仅承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金；而农村建设用地的价格可能高达130万亿元。
　　激活土地这一农民最大的资产，必将唤起沉睡的巨量资本，给农民、农村及相关产业带来无穷的想象力。
　　因土地流转而改变的乡村生活
　　秋冬之际，正午的太阳暖洋洋地照在河北省东光县古树于村王大妈的院子，50多岁的王大妈慢悠悠地晒着棉桃。
　　以前，王大妈可没有这么悠闲。她对《中国经济周刊》说，“我家里有十几亩地，过去在秋季，正是收获的季节，我真是忙不过来，仅仅玉米棒子，就有一座小山那么高，还有很多棉花，还要种麦子，往往累得腰都直不起来。”
　　王大妈一家的变化始于2008年。
　　这一年的10月，中央召开了十七届三中全会，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，其中明确提出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。
　　正是在这一年，古树于村村民王杰华在村里开始进行土地流转，王大妈等村民的生活就此改变。
　　王杰华告诉《中国经济周刊》，“我们是通过合作社的模式来进行土地流转。2008年我和其他4个村民成立了古树于合作社，经过近5年的发展，现有社员2300人。从2008年秋后开始，合作社吸收村民流转的土地入社，2008年合作社共接受流转和入股土地890亩，种植收入稳定的小麦、玉米等大宗作物，如今我们经营的耕地已达到3000亩。”
　　如今已是古树于村合作社会长的王杰华告诉《中国经济周刊》，以合作社的模式进行土地流转，给这个村子带来的变化是意想不到的。
　　一是增加了土地种植面积，在2009年，对社员流转进入合作社的土地，由合作社进行统一整理，增加种植面积90亩。二是提高了抗灾增产的能力。2009年开春时，麦田面临严重的干旱灾害，为此合作社迅速采取措施，投资16万元打了一眼300亩的深井，购买了变压器、潜水泵等设备，铺设了2700米管道，小麦得到了及时灌溉和科学管理，亩产达到了1000斤左右，每亩增产20%以上。三是通过土地流转实现了规模化种植，能显著增强农民的市场主体地位，种地成本大大降低。“比如，现在我们的农资，包括农药化肥等，都是直接从厂家购进来的，一吨要便宜300块钱。” 王杰华说。四是解放劳动力，增加农民收入。以前古树于村外出打工的村民不到50人，如今则有120多人。
　　王大妈告诉记者，以前儿子、儿媳均在家务农，收入较低，现在除留了几亩口粮地外，将10亩地流转给合作社了，不用被拴在土地上了，而且每年每亩土地流转费有500元，与自己种地收入相差不太大，现在他们都在外打工，月收入能在4000元左右。
　　王杰华表示，与一般的土地流转方式如种粮大户相比，合作社这种模式具有更大的优势。
　　一是可以用合作社的平台吸纳资金，进而从资金入手，逐步做大，能增强农村发展的内生动力。二是合作社做大了，可以请专业的财务审计人员来管账，各环节均有流程，便于管理和监督，也更容易赢得百姓的信任。三是合作社的模式能吸纳村党委村委两委人员的进驻，有利于工作的推进。
　　自十七届三中全会以来，部分地方开始土地流转的探索。从形式上来看，有专业大户、家庭农场、农民专业合作社等多种模式。
　　比如，2011年以来，安徽省宁国市出台了《宁国市农村土地股份合作社管理办法(试行)》等文件，按照自愿原则，农户以农村土地承包经营权、林地和宅基地使用权入股，成立土地股份合作社，实现土地依法有序流转。
　　王杰华告诉《中国经济周刊》，自己认为，无论采取什么模式，只要是依法合理流转，有效保障农民的财产权利，都在一定程度上为农民、农村、农业的发展打下了基础。
　　三中全会新赋予农民哪些财产权利
　　可用土地承包经营权抵押、担保、入股等
　　土地流转是近年来，尤其是十八届三中全会召开前后，社会各界关注的焦点之一。
　　7月22日，习近平总书记到湖北武汉农村综合产权交易所调研。在交易所大厅，他向工作人员详细了解涉农产权交易尤其是土地流转交易情况。习近平总书记强调，这是一个积极探索。如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？一系列问题在下一步改革中要好好研究。
　　为了深入弄清情况，参与《决定》稿起草工作的文件起草组立即成立专题调研小组，并委托有关单位，进农村，访农民，开展有关农村土地问题专题调研。
　　11月15日《决定》公布，明确提出“赋予农民更多财产权利”。习近平总书记在关于《决定》的说明中指出，赋予农民更多财产权利，主要是依法维护农民土地承包经营权，保障农民集体经济组织成员权利，保障农户宅基地用益物权，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让试点。
　　农业部农村经济体制与经营管理司副司长黄延信在接受《中国经济周刊》采访时表示，对于《决定》中的涉农章节，他最关心的有两条，一是“赋予农民更多财产权利”，二是“建立农村产权流转交易市场”。“不进行市场交换，农民的财产权利就不能实现价值，也没有增值的空间，这是农村贫穷落后的根源。”黄延信说，给了农民财产权利，又建立了市场，其要义在于“激活农村的要素，尤其是资产要素”，此举不光是增加农民收入，对实现城乡要素优化组合，进而对整个宏观经济都有好处。
　　《决定》给予农民的更多财产权利有哪些？“‘赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能’，其中，抵押和担保权能是新的提法。‘允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营’，这也是新的提法。‘鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营’，公开市场，也是第一次提及。”农业部农村经济体制与经营管理司副巡视员赵鲲对《中国经济周刊》说。
　　今年9月，赵鲲曾去湖南桃江调研农村土地经营权确权登记试点工作。这项工作与《决定》中提到的“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”相呼应，就是为了让农民心里踏实，放心地进行土地流转。
　　在赵鲲看来，《决定》中的一些政策相当有魄力。“比如，土地承包经营权允不允许抵押、担保，原先一直有争议，担心农民将土地承包经营权抵押、担保后，还不上钱了，银行把地收了怎么办？包括宅基地也是一样。原先一直提让有条件的地方去试点，这次直接放开了。”赵鲲建议，为了避免农民流离失所的情况发生，应当出台一系列的配套政策。“比如说有些地方，政府出资成立担保公司，或者限制抵押的比例，以确保不出现风险。”
　　《决定》中提到，“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，这是否意味着“小产权房”有转正的希望？黄延信向《中国经济周刊》表示，并不能如此关联。“抵押、担保，主要是解决农民贷款难的问题，至于转让，是大可做文章的，具体的还要研究相关制度，并不是想转让就能转，肯定是有条件的。”
　　上海易居房地产研究院研究员严跃进认为，《决定》中提出的农民财产权利，应该特指农业领域的财产权利，即农业性质户口所带来的财产权利，就是关于土地和集体经济的财产权利。
　　严跃进表示，农民在土地上拥有以下几类财产权利：一、对土地拥有一定年限内的经营权，并可以将拥有的土地进行财产化，作为法律及经济地位的象征。如使用、收益、流转土地的权利。二、在土地增值的情况下，拥有对增值部分的摄取权利。如土地流转中租金升值的部分，也同样归农民享有。三、在让渡土地相应权益时，拥有获取等值补偿金的权利。旧城改造、城乡一体化建设等过程中，更应强化这种权利。如在拆迁中，很多农民并没有拿到与其土地价值相符的补偿款。
　　对此，湖北孝感籍的大学毕业生彭帅(化名)颇有感慨。彭帅的户口在农村老家，2009年他刚工作时，正值房价迅速上涨的前夜，当时他想在自己工作的二线城市买套房子，但还差一大笔钱，于是还不太懂土地相关法规的他产生了一个朴素的想法，就是用家里的承包地作抵押进行贷款，结果打听了一圈，才发现根本行不通，没有一家银行给他贷款，最终他只能看着房价高涨，望房兴叹。他告诉《中国经济周刊》，“如果当时赋予了承包经营权抵押、担保权能这些财产权利，我当时就能买上房了。”
　　激活15亿亩农村土地
　　严跃进认为，十八届三中全会在土地制度改革上的魄力，首先体现在建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。
　　根据我国的土地管理法等相关法规，我国土地分为农村集体土地和城市国有土地，其中农村集体土地又分为农用地、建设用地、未利用地，而建设用地又分为经营性和非经营性两类，其中，农村集体非经营性建设用地主要指宅基地。
　　根据《全国土地利用总体规划纲要 (年) 》，到2010年全国城乡建设用地规模为2488万公顷，其中城镇工矿建设用地848万公顷。据专家介绍，城乡建设用地可分为城镇工矿建设用地和农村建设用地两类。由此可估算出，2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2.46亿亩。
　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田告诉《中国经济周刊》，土地是农民最大的资产，但过去农村集体经营性建设用地一直无法上市交易，不能与国有土地享有平等权益，这不仅损害了农民的权利，屡屡造成征地矛盾，引发了一系列的拆迁冲突，而且造成了高地价、高房价和经济过度依赖房地产业的问题。
　　安徽财经大学中国合作社研究院副院长唐敏表示，正因为如此，十七届三中全会提出，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”
　　严跃进向《中国经济周刊》表示，相比于十七届三中全会的提法，十八届三中全会将“建立城乡统一的建设用地市场”这一思路进一步深化，一是去掉了“逐步”两个字，二是明确提出了“实行与国有土地同等入市、同权同价”，比之前笼统的提法“与国有土地享有平等权益”更加具体、更有针对性。
　　在严跃进看来，建立城乡统一的建设用地市场，将改变过去城乡二元结构下的土地市场格局。长期以来，国有土地承担了城市建设用地的供应等功能，但面临数量减少且日益触碰18亿亩耕地的红线；而农村集体用地则面临着僵硬、未盘活的状态。盘活农村集体用地、弥补国有建设用地不足并形成统一的用地市场，已是时代所趋，这将加快城乡建设用地增减挂钩制度的继续深化步伐。同时，在不改变耕地数量等前提下，土地资源的利用程度将提高，并能实现土地价值的最大化。此外，这对于房地产市场和推进新型城镇化也是极大的利好消息。
　　郑风田告诉《中国经济周刊》，目前在农民的整体收入中，来自财产权利的收入不足3%，这和农民拥有的巨量财产其实是不相适应的。全国2.46亿亩农村集体建设用地，其中近两亿亩为宅基地，0.5亿亩左右为经营性建设用地。这个巨大的土地资产，目前基本上处于沉睡状态，还没有给农民带来财产性收入。暂且不论宅基地，仅0.5亿亩(300多亿平方米)的经营性建设用地，就足以对房地产市场产生巨大的冲击。
　　国土部公报显示，2012年我国住宅用地供应量为11.08万公顷(11.08亿平方米)。这意味着，理论上，仅农村集体经营性建设用地就足以满足房地产住宅用地30年的供应。
　　据国土部公布，2012年全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元，据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。
　　郑风田表示，如果允许农村集体经营性建设用地上市，必将唤起沉睡的巨量资本，给农村及相关产业带来无穷的想象力。
　　此外，《决定》对于宅基地及农民住房也提出了具体改革任务，即保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。
　　记者了解到，11月12日，在十八届三中全会闭幕当天，安徽省下发了《安徽省人民政府关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，其中提出了“建立宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度”。对此，分析人士指出，这不排除可能增加集体建设用地的供应面积，比如通过宅基地腾退，将多余出来的宅基地进行流转。
　　此外，据新华社报道，截至2011年上半年，全国土地承包经营权流转总面积达2.07亿亩，占承包耕地总面积的16.2%。以此计算，截至2011年上半年全国承包耕地面积为12.77亿亩。据郑风田介绍，目前国内部分试点地区每亩耕地一年可抵押贷款近千元，这一价格并不算高。照此计算，即便不包括农民承包的林地、草地，仅农民承包的耕地一项，每年将撬动1.3万亿元的资金。
（编辑：SN054）
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作者：陆建佑 坎俊锋 王义
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当前，城镇化过程中出现的&城市病&和农村土地开发整理质量不高等问题困扰着地方的可持续发展。江苏省常熟市虞山镇在将城镇化和农村土地开发整理整合推进方面做了一些有益的探索。
& & & & 当前，城镇化过程中出现的&城市病&和农村土地开发整理质量不高等问题困扰着地方的可持续发展。江苏省常熟市虞山镇在将城镇化和农村土地开发整理整合推进方面做了一些有益的探索。
新模式的思路和推进办法
& & & &&虞山镇一些村庄村民宅基地分布零散，坑塘水面零星分布利用率不高，农村道路路网不齐整，农田分布不够规整不利于大型机械化操作，村民日常生活交通不够便利，农用地和建设用地土地利用率不够高，与新型城镇化和农业现代化的要求还有很大一段差距。新模式的具体思路和方法分三步来进行。&
& & & &&第一步，归并村落方案设计，包括新址选定和新村庄规划设计。新址选定主要遵循城镇规划总体设计方案，主要从农民切身利益、土地集约利用和生活农作合理布局3个方面来设计：一是满足农民&不离土&的切身需求，摈弃以高楼安置为主的方案；二是遵循土地集约利用原则。江南地区宅基地基本都以独栋房屋为主，村落归并如果沿用独栋设计势必不会起到节约土地的效果，现改为六联排房屋的设计，这样既能保证每家每户房屋落地独门独院、又能大大节约土地，一举两得；三是生活和农作需要合理布局。新村庄的设计要有生活配套设施、社区用房和公共场地设施、农作物的晾晒场等等，还要和农田形成有效的交通布局。最终建成的村庄，要满足村民日益丰富的业余生活、日益增长的汽车需求、日常的体育锻炼需求以及农村红白喜事风俗文化等硬件需求。&
& & & &&第二步，地方政府引导并推进建设。地方政府要加大宣传力度，要让农民对城镇化有直观的认识和理解，明白城镇化的好处，明白生活和劳作发生的改变，提高他们参与的积极性。江南地区属于经济发达地区，农村富裕程度比周边地区相对较高，村落合并过程中，新村建设的总体支出可以由政府和村民共同承担，其中供地、基础设施、公共设施的建设完全由政府来负责，村民房屋的建设支出可以采取以各户为主、政府补助的方法来分摊，并由政府统一设计建造。&
& & & &&第三步，重新规划农田布局，推进农村土地开发整理。新村建设完毕，农民乔迁新家，老宅基地陆续拆除之后，地方政府结合当地的交通、水利、地形等条件重新规划农田布局，开始全面推进农村土地的开发整理。开发整理过程中，地方政府按照国家&土地整理复垦开发&的精神，对一些坑塘水面和未利用地进行开发、对宅基地拆除以后的建设用地进行复垦，对整个区域进行土地整治。同时，结合新村居住点和农业现代化要求进行配套的农村道路设计，为现代化农业打下扎实基础。
新模式发展的优点
& & & &&以上这种农村土地开发整理和城镇化规划建设结合发展的新模式相比现有模式，有如下优点：
& & & &&充分尊重和照顾农民在城镇化过程中的利益诉求。既保证家家户户独门独户，改善了生活环境，让农民从城镇化过程中获益，又让城镇宜业宜居，保留了江南水乡的特色风貌。
& & & &&能够很好地满足新农村建设和农业现代化要求。农村土地开发整理一改零星复垦的现状，达到高平整度、高集中度、高齐整度，满足农业现代化的需求。同时，新农村建设充分结合农作现代化需求，设计建造了农村道路网、农用设施等，满足新型城镇化的要求。
& & & &&大大减轻&城市病&给地方政府带来的巨大财政压力。相比高楼建设，房屋建设的成本减少，加上农村各户对房屋建设支出的承担，大大减轻了地方财政压力。这样地方政府能够腾出更多资金和精力来完善基础设施，改善民生环境，创造更好的投资环境。
& & & &&土地利用集约节约，能够复垦出大量耕地，并提高耕地质量。农村建设用地更加集约节约，通过复垦和农村土地开发整理，增加大量耕地面积，为农业现代化打下扎实基础，为现代化工业创造出更多的土地空间。通过虞山镇两个村（简称A村和B村）的数字统计，就能够清晰看到土地的明显变化（见下表）。
& & & & 从左表所反映数字可以分析出：耕地面积增加了1200亩左右，如果保留部分坑塘和河流用作养殖业，那耕地数量保守估计也能增加至少800亩以上；新村绿化率的提高，使园地面积增加了；土地开发整理后，配套农业现代化的农村道路面积也有所增加；农用设施整合到新村建设中。
（作者供职于江苏省常熟市国土资源局）
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建设用地规模控制问题的研究——以伊宁市为例.pdf57页
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