當前和今後一個時期 加強反腐倡廉建設的 指導思想、基本要求 - 新疆哲學社會科學網
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當前和今後一個時期 加強反腐倡廉建設的 指導思想、基本要求
日 15:21:45
反腐倡廉建設學習讀本 作者︰
胡錦濤在中紀委二次全會上指出︰當前和今後一個時期，加強反腐倡廉建設，必須全面貫徹黨的十七大精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，以完善懲治和預防腐敗體系為重點，強化權力制約和監督，深化改革和創新體制，拓展從源頭上防治腐敗工作領域，努力形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制，切實提高反腐倡廉建設成效，為全面建設小康社會提供有力政治保證。這為當前和今後一個時期內加強反腐倡廉建設明確了指導思想，提出了基本要求。
一、全面貫徹黨的十七大精神，堅持用中國特色社會主義理論體系指導反腐倡廉建設
(一)黨的十七大為當前加強反腐倡廉建設提供了新的理論指南
中國共產黨第十七次全國代表大會是在我國改革開放發展關鍵階段召開的一次非常重要的大會，它承前啟後、繼往開來，科學回答了黨在改革發展關鍵階段舉什麼旗、走什麼路、以什麼樣的精神狀態、朝著什麼樣的發展目標繼續前進等重大問題，對繼續推進改革開放和社會主義現代化建設、實現全面建設小康社會的宏偉目標作出了全面部署。在這次大會上，胡錦濤代表黨中央向全黨提出了要以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程的新要求，指出‘c要切實改進黨的作風，著力加強反腐倡廉建設”，從而為當前和今後一個時期內加強反腐倡廉建設提供了新的理論指南。
十七大報告對反腐倡廉有許多重要論述，一方面，重申了十六大以來堅持方針、構建體系、拓展領域的新時期反腐倡廉的總體思路；另一方面，有許多新提法、新論斷，傳遞出反腐倡廉的新信息。
對反腐倡廉作出新概括，表明黨中央對新時期新階段反腐倡廉規律性的深刻認識和準確把握達到了新的高度。“反腐倡廉建設，是十七大對黨風廉政建設和反腐敗斗爭的新概括。過去通常的提法，是黨風廉政建設、反腐敗斗爭、反腐倡廉工作。“反腐倡廉建設’’的提法，更符合反腐敗斗爭長期性、復雜性、艱巨性的特點和經常化、制度化、法制化的路子；更適應中國特色社會主義總體布局，有利于更好地把反腐倡廉融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設之中，拓展從源頭上防治腐敗工作領域；有利于更好地整合反腐倡廉力量，把堅決懲治腐敗和有效預防腐敗有機地結合起來、統一起來，做到兩手抓、兩手都要硬。
把反腐倡廉建設作為“五大建設”之一，納入黨的建設的總體布局。過去，黨風廉政建設和反腐敗斗爭是作為黨的作風建設的重要組成部分，納入黨的建設的總體布局。十七大報告把反腐倡廉建設單列出來，形成了把黨的執政能力建設和先進性建設作為主線，以堅定理想信念為重點加強思想建設，以造就高素質黨員、干部隊伍為重點加強組織建設，以保持黨同人民群眾的血肉聯系為重點加強作風建設，以健全民主集中制為重點加強制度建設，以完善懲治和預防腐敗體系為重點加強反腐倡廉建設這樣“一條主線、五大建設”融為一體的黨的建設新的偉大工程的總體布局。很顯然，這一總體布局向全黨全社會發出了一個明確的信號，“把反腐倡廉建設放在更加突出的位置”，提升了反腐倡廉建設的地位和作用，理順了黨的反腐倡廉建設和黨的思想建設、組織建設、作風建設、制度建設的關系，進一步明確了反腐倡廉建設是提高黨的執政能力建設和先進性建設的一項重大政治任務。
“一個堅決、三個更加”是對反腐倡廉戰略方針、構建懲治和預防腐敗體系的發展和深化。十七大報告提出︰“在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。”這“一個堅決、三個更加”是一個完整的整體，二者不可分割、不可偏廢。堅決懲治腐敗，是貫徹從嚴治黨方針、推進反腐倡廉建設的重要任務，是解決當前“消極腐敗現象仍然比較嚴重”的必然要求，任何時候都不能放松。因此，必須“堅決查處違紀違法案件，對任何腐敗分子，都必須依法嚴懲，決不姑息!”
“更加注重治本”，強調了貫徹標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防方針的基本著力點和發展方向。治標和治本，是反腐倡廉相輔相成、相互促進的兩個方面，要始終貫穿于反腐倡廉的全過程。隨著反腐倡廉建設向縱深發展，更加注重治本的條件基本具備，時機比較成熟，應當在治本上投入更多的力量，采取更有效的措施。
“更加注重預防”，是對貫徹反腐倡廉方針立足點的深刻闡釋。注重預防是許多國家應對腐敗的普遍做法，也是建立健全懲治和預防腐敗體系的目的之所在，使領導干部不犯或少犯錯誤。更加注重預防，就是解決教育不扎實、制度不完善、監督不得力的問題，治病于未發之前。國家預防腐敗局的建立，就是更加注重預防的重大措施。
“更加注重制度建設”，是構建懲治和預防腐敗體系的決定性因素。更加注重治本和更加注重預防，都有賴于更加注重制度建設。制度建設不落實，治本和預防都不可能收到明顯效果。加強對權力的制約和監督，是有效預防腐敗的關鍵，也是治本的關鍵。十七大報告明確提出︰“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”，“重點加強對領導干部特別是主要領導干部、人財物管理使用、關鍵崗位的監督，健全質詢、問責、經濟責任審計、引咎辭職、罷免等制度”。這是對十六大報告提出的“建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制”的深化和具體化，也為更加注重制度建設的著力點、重點提出了明確、具體的思路。依靠制度推進反腐倡廉建設，必將為十七大以後反腐倡廉打下堅實的基礎，開闢更廣闊的道路。這些都體現了以改革創新精神推進反腐倡廉建設的鮮明特征。
(二)中國特色社會主義理論體系成為加強反腐倡廉建設的永恆靈魂
中國特色社會主義理論體系，堅持和發展了馬列主義、毛澤東思想，凝結了幾代中國共產黨人帶領人民不懈探索實踐的智慧和心血，是馬克思主義中國化的最新成果，是黨最可寶貴的政治和精神財富，是全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎，也因此成為了加強反腐倡廉的永恆靈魂。
中國特色社會主義理論是馬克思主義中國化的最新成果。中國共產黨是一貫重視理論指導和勇于進行理論創新的黨。以毛澤東為主要代表的中國共產黨人，把馬克思列寧主義的基本原理同中國革命的具體實踐相結合，形成了適合中國國情特點的新民主主義革命理論，創立了毛澤東思想。以鄧小平為主要代表的中國共產黨人，開闢了改革開放和社會主義現代化建設的新時期，創立了建設有中國特色社會主義理論。以江澤民為主要代表的中國共產黨人，在建設中國特色社會主義的偉大實踐中，創立了“三個代表”重要思想。黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央，緊緊圍繞建設中國特色社會主義這個主題，形成了以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀等重大戰略思想。鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀等重大戰略思想，都屬于中國特色社會主義理論體系的重要組成部分，是馬克思主義中國化的最新成果。
中國特色社會主義理論是我們黨最可寶貴的政治和精神財富。中國特色社會主義理論是中國共產黨人長期探索的理論成果，它凝結著全黨和全國人民集體的智慧，是中國共產黨和中國人民最可寶貴的政治和精神財富。這一理論在中國特色社會主義發展道路、發展階段、根本任務、發展動力、外部條件、政治保證、戰略步驟、領導力量和依靠力量、祖國統一等重大問題上，形成的一系列相互聯系的基本觀點，構成了這一理論體系的基本內容。
中國特色社會主義理論是全國各族人民團結奮斗的共同思想基礎。共同的思想基礎是推進偉大事業的思想保證。黨的十七大報告明確指出，中國特色社會主義，是當代中國發展進步的旗幟，是全黨全國各族人民團結奮斗的旗幟。高舉中國特色社會主義偉大旗幟，最根本的就是要堅持中國特色社會主義道路和中國特色社會主義理論體系。這條道路和理論體系集中體現了中國最廣大人民的根本利益，表達了黨和人民的共同願望和目標追求，具有令人信服的必然性、廣泛性和包容性，具有強大的感召力、親和力和凝聚力，是引領、激勵我們團結奮斗的巨大精神力量。
中國特色社會主義理論體系是發展中國特色社會主義必須長期堅持的重要指導思想。既然中國特色社會主義理論體系是包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀等重大戰略思想在內的科學理論體系，而鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及科學發展觀等重大戰略思想是我們黨的指導思想，那麼理所當然，中國特色社會主義理論體系是發展中國特色社會主義必須長期堅持的重要指導思想。正如黨的十七大報告所強調的那樣，在當代中國，堅持中國特色社會主義理論體系，就是真正堅持馬克思主義。
中國特色社會主義理論體系是當代中國的馬克思主義，是我們各項工作的理論指南。具體來說，堅持用中國特色社會主義理論體系指導反腐倡廉工作，就必須做到以下幾點︰
第一，要堅持用鄧小平理論指導當前反腐倡廉工作。
鄧小平理論是中國特色社會主義理論體系的基礎形態，是馬克思主義在中國發展的新階段，是黨和人民偉大實踐與集體智慧的結晶，是在新的歷史條件下對毛澤東思想的繼承和創造性發展，為我們開創中國特色社會主義事業的嶄新局面做出了重大貢獻。在新的歷史階段，堅持馬列主義、毛澤東思想，關鍵要堅持用鄧小平理論去觀察當今世界、觀察當代中國，不斷總結實踐經驗，不斷作出新的理論概括，不斷開拓前進。鄧小平黨風廉政建設和反腐敗理論在鄧小平理論特別是黨的建設理論中佔有十分重要的位置。鄧小平作為我國社會主義改革開放和現代化建設的總設計師，在領導全黨開闢建設中國特色社會主義新道路的實踐中，始終高度重視黨風廉政建設和反腐敗斗爭。他立足于中國實際，著眼于建設有中國特色社會主義的總目標和實現中國社會主義現代化的偉大歷史任務，圍繞在改革開放和現代化建設條件下為什麼必須加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭、怎樣加強黨風廉政建設和反腐敗斗爭這兩個根本性的問題，提出了一系列新思想、新觀點、新論斷，深刻地揭示了新時期黨風廉政建設和反腐敗斗爭的規律，形成了新時期黨風廉政建設和反腐敗理論。鄧小平黨風廉政建設和反腐敗理論，從新時期黨風廉政建設和反腐敗斗爭的地位、形勢、任務和特點，黨內不正之風和腐敗現象滋生蔓延的根源，到克服黨內不正之風和腐敗現象的方針、原則、途徑和方法，都作了科學的論斷和精闢的闡述。這一理論是鄧小平理論特別是黨的建設理論的重要組成部分，是新時期黨風廉政建設和反腐敗斗爭的根本指導思想。
第二，要堅持用“三個代表”重要思想指導當前反腐倡廉工作。
“三個代表”重要思想是中國特色社會主義理論體系的發展形態。“三個代表”重要思想是以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體對中國特色社會主義理論的繼承和發展，它反映了當代世界和中國的發展變化對黨和國家工作的新要求，是加強和改進黨的建設、推進我國社會主義自我完善和發展的強大理論武器。“三個代表”重要思想深化了對中國特色社會主義的認識，豐富和發展了中國特色社會主義理論體系。黨的十三屆四中全會以來，以江澤民同志為核心的黨的第三代中央領導集體，堅持以經濟建設為中心，始終把黨風廉政建設和反腐敗斗爭放在重要位置，作出了一系列重大決策和部署，取得了明顯成效，積累了寶貴經驗，保證了改革開放和經濟建設的順利進行，初步探索出一條適合我國現階段基本國情的有效開展反腐倡廉的路子。特別是江澤民同志連續十次在中央紀委全體會議上發表重要講話，系統闡明了黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要思想，豐富和發展了黨的反腐倡廉理論，有力地指導了新形勢下黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實踐。可見，江澤民關于黨風廉政建設建設和反腐敗斗爭的重要論述，已成為“三個代表”重要思想的組成部分。認真學習和領會這些重要論述，對于深刻理解和全面貫徹“三個代表”重要思想，推動新時期新階段黨風廉政建設和反腐敗斗爭的實踐，保持我們黨的先進性和純潔性，為全面建設小康社會和實現社會主義現代化提供強有力的政治保證，具有十分重要的意義。
第三，要堅持用科學發展觀來指導和統領當前的反腐倡廉工作。
科學發展觀等重大戰略思想是中國特色社會主義理論體系的最新成果。以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀，是以胡錦濤為總書記的黨中央提出的重大戰略思想。科學發展觀對“什麼是發展”、“靠誰發展”和“為誰發展”、“怎樣發展”等基本問題，做出了科學的回答，極大地深化了對人類社會發展規律、社會主義建設規律與共產黨執政規律的認識，是馬克思主義中國化的最新成果，是馬克思主義關于發展的世界觀和方法論的集中體現，是我國經濟社會發展的重要指導方針，是發展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰略思想。為了保證中國特色社會主義能健康全面協調可持續發展，十六大以來，以胡錦濤為總書記的新一屆中央領導集體在實踐中豐富和發展了鄧小平、江澤民反腐倡廉理論，相繼提出了一些新觀點、新論斷。黨的十六屆三中全會提出，要“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系”。十六屆四中全會根據新形勢下黨風廉政建設和反腐敗斗爭的需要，明確提出了“堅持標本兼治、綜合治理，懲防並舉、注重預防”的反腐倡廉十六字戰略方針。2007年，胡錦濤在“6o25”講話中強調︰“在果斷懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設”，“把反腐倡廉建設放在更加突出位置”。ヾ這些要求，進一步明確了懲治腐敗和預防腐敗兩項工作相輔相成、同等重要的辯證關系；進一步揭示了反腐倡廉工作必須最大限度地遏制和防止腐敗，盡最大可能減少和消除因腐敗造成損失和危害的根本目的；進一步強調了黨風廉政建設和反腐敗斗爭必須堅持治標與治本兩手抓、兩手硬的基本方針和原則；進一步指明了反腐倡廉建設必須立足于從體制機制制度以及思想意識等源頭上消除腐敗隱患和漏洞，從根本上治理和防止腐敗的基本思路和方法；進一步揭示了反腐倡廉工作的基本規律，拓展了反腐倡廉工作的視野，確立了反腐倡廉工作的基本目標和基本著力點，為進一步深化有關預防腐敗的經濟、政治、文化、社會體制機制制度改革創新敲定了調子，打開了空間，掃清了思想障礙。反腐倡廉理論的新發展，表明黨中央已把反腐倡廉建設放在更加突出的位置，更加適應反腐敗斗爭關系人心向背、關系黨的生死存亡、關系國家的長治久安的極端重要的客觀地位。進一步擺正了反腐倡廉工作的位置，提升了反腐倡廉工作的重要程度，理順了反腐倡廉建設與經濟、政治、文化、社會以及黨的建設之間的關系。這一理論必將指導著反腐倡廉建設的穩步、持續發展。
(三)走中國特色反腐倡廉道路，為貫徹落實十七大精神提供堅強保證
胡錦濤同志在十七大報告中指出︰“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務。”這不僅說明我們黨已經把反腐倡廉建設放在了更加突出的位置，而且表明只有走中國特色反腐倡廉道路，才能在政治上、思想上、作風上、制度上、紀律上為貫徹落實十七大精神提供有力保證。
強化監督檢查，為貫徹落實十七大精神提供政治保證。保證黨的政治綱領和政治目標的實現，是黨的紀律檢查工作的基本職責。要按照黨的十七大的戰略部署，圍繞樹立和貫徹落實科學發展觀，加強和改善宏觀調控、增強自主創新能力、健全就業和社會保障制度、建設社會主義新農村、構建社會主義和諧社會等重大政策和改革措施開展監督檢查，保證十七大精神的貫徹落實。
深入開展理想信念和廉潔從政教育，為貫徹落實十七大精神提供思想保證。理想信念是思想和行動的“總開關”，理想的動搖是最危險的動搖，信念的滑坡是最致命的滑坡。要堅持以領導干部為重點，加強理想信念、權力觀和黨紀國法教育，加強對領導干部廉潔自律情況的監督檢查，教育和引導廣大黨員干部特別是領導干部堅定不移地走中國特色社會主義道路。
加強黨員干部作風建設，為貫徹落實十七大精神提供作風保證。作風決定形象，作風決定成敗。要認真落實“八個堅持、八個反對”的要求，大力倡導八個方面的良好風氣，努力促進領導干部作風的進一步轉變。把認真糾正損害群眾利益的突出問題作為作風建設的重要內容，堅決糾正各種損害群眾利益的不正之風。
大力推進改革和制度建設，為貫徹落實十七大精神提供制度保證。制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。要在黨委的統一領導下，繼續推進干部人事制度、財政管理制度、金融體制、投資體制、國有資產經營體制以及行政審批制度等改革。同時要探索建立制度執行情況量化考核體系，切實提高制度的執行力。
堅持從嚴治黨、嚴格執行黨的紀律，為貫徹落實十七大精神提供紀律保證。嚴明的紀律是奪取全面建設小康社會新勝利、開創中國特色社會主義事業新局面的重要保證。要繼續重點查辦領導干部濫用職權、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職的案件，查辦官商勾結、權錢交易、權色交易和嚴重侵害群眾利益的案件，繼續深入開展治理商業賄賂專項工作，不斷以黨風廉政建設和反腐敗工作的實際成效取信于民。
二、堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針
2005年，在黨的十六屆四中全會上，胡錦濤根據新形勢下黨風廉政建設和反腐敗斗爭的需要，明確提出了“堅持標本兼治、綜合治理，懲防並舉、注重預防”的嶄新論述，這一論述成為新時期新階段指導反腐倡廉建設的十六字戰略方針。
(一)反腐敗標本兼治、綜合治理的理性必然
標本兼治，綜合治理，是中共中央很早就對反腐敗工作規律的基本認識。這里的“標”與“本”是一對相對的範疇。從其原始意義上講，“標”是“非根本的”，“本”是“事物的根源和根基”。因此，從層次關系上看，標和本是深淺對比的關系，處在事物表層的、淺層次關系上的東西是標，而處在事物深層次的東西是本；從程度上看，標和本是輕與重的關系。通常，人們把處在一般程度的狀態稱之為輕，把處在深刻程度的狀態稱之為重。以標和本論之，則處在較輕程度的為標，而處在較重程度的為本；從強度上看，標和本還可以體現為弱與強的關系，弱為標，強為本。另外，標和本還可以表現為表與里、低與高等關系。在弄清楚標和本的相對關系之後，就不難理解在反腐敗領域中治標與治本的對應範疇了。通常來說二者表現為︰
第一，治意識為治本，治行為為治標。
所謂治意識就是在反腐敗領域中，通過法律手段、道德手段、經濟手段或者其他綜合手段根治腐敗生成的意識因素。對于行政系統的權力行使者來說，意識的東西就是存在于其思想觀念中的東西。治意識就是說治存在于意識之中的腐敗因素。所謂治行為就是指治腐敗的外在行為表現，即法律所禁止的屬于腐敗範疇的行為。在我國長期以來，人們對治標與治本的關系存在片面認識，沒有把作為治本的治意識放在適當地位上，而一味地強調作為治標的治行為，因而難于從根本上解決腐敗問題。
第二，治體制為治本，治人員為治標。
一個國家的政治體制由若干部分組成，一般包括政黨體制、政權體制、司法體制和行政體制。這些體制以不同的制度、不同的方式組合以後就構成了一個國家的總的政治體制及其框架。在各支體制中還包括一些具體的體制形式或體制中的組合方式。每一種體制最終都是由個人組成的，沒有個人的參與，政體便不可想象。對于腐敗而言，其作為一種現象都是從體制中的官員身上表現出來的。因此，人們便忽視了產生腐敗的一些體制因素，在反腐敗中多以治不法人員為主，而忽視了對造成不法行為的體制因素的治理。其實在治體制與治人員的治理關系中，治體制為治本而治實施腐敗的行為人為治標。
第三，治全局為治本，治局部為治標。
在反腐敗中，還可分為治全局和治局部兩個方面。治全局就是從國家政權體系，尤其是從行政體系的全局出發，進行全面治理。把整個反腐敗當成一個有機聯系的系統工程，從全局上運籌、制定全方位的治理對策。治局部就是從政權體系尤其是從行政體系的局部出發，對腐敗比較嚴重的局部進行針對性治理。在治全局和治局部的關系中，治全局應當是治本，即把反腐敗作為一個立體工程來治理。針對局部腐敗的現象進行治理，應當說是治標。單治局部既不能解決反腐敗的全方位問題，也難于解決根本問題。
第四，以法治為治本，以政策治為治標。
所謂法治手段就是按照憲法、法律和相關法規進行治理，發揮法律在反腐敗中的作用。所謂政策治就是以黨和國家在一定歷史階段、一定時期的政策精神為取向進行治理。盡管二者在絕大多數情況下是相容的，不是背反關系，是可以並存的，但二者的地位是不能等同的。應當說，法治是治本，政策治是治標。因為法治具有穩定性、連續性等特點，而政策治沒有這些特點。政策治的最大特點就是靈活，能從一定時期國家的大政方針出發收到階段性的效果，但往往缺乏連貫性和確定性，使反腐敗取得的成果難以得到鞏固。
第五，治高層為治本，治低層為治標。
行政機構體系是一個金字塔型的結構，從塔底到塔頂分為由低到高的若干層次。基于此，行政機構體系中的公職人員也有高層人員與低層人員之分。低層人員受高層人員的管轄與節制，高層人員位高權重，作用力和影響力都很大。通常來說，對高層行政機構、高層行政人員的治理應當是治本的，而對低層行政機構、低層行政人員的治理應是治標的。因為，在絕大多數情況下，低層機構、低層行政人員的腐敗是由高層行政機構、高層行政人員的腐敗中派生出來的。我國行政機構體系中存在著明顯的上下級包容關系，下級常以上級的行為取向為準則，當上級的行為健康合法時，下級由于受其影響和制約在絕大多數情況下也是健康的，反之亦然。當然，這種情況也並非絕對。
第六，以戰略治為治本，以權宜治為治標。
就反腐敗而論，究競將其置于國家政治生活中的什麼地位，或者是以什麼態度對待這一問題一向是非常關鍵的。一般來說，可以將其作為一個國家治國安邦的權宜之計，因為國家統治是對全社會的統治，主要是對國家機構體系以外的社會因素和社會力量的治理。國家政權體系內部的治理只是治國安邦的一個較小範圍的問題，因此將反腐敗作為權宜之計並不為過。但統治者還可以將其作為治理國家的長期戰略目標，因為統治秩序的全方位理順必須以內部統治秩序的理順為前提，也就是說，內部統治一旦理順，全部統治秩序就容易理順。反腐敗無疑是內部統治秩序問題，這是由腐敗是對統治權力的濫用所決定的。問題是如何擺正反腐敗中戰略治理與權宜治理的關系。標本論的原理為我們擺正二者的關系提供了依據。可以說，把反腐敗當成治國安邦的總戰略是治本，而將其作為權宜之計是治標。這一原理告訴人們，權宜之計的反腐敗無論如何都無法置于較高地位。
正確處理反腐敗治標與治本的關系從一定意義上講是反腐敗斗爭成敗的關鍵。因此，正確認識二者在操作層面的關系對于反腐敗斗爭的成功與否有著重要的關系。
首先，反腐敗治標與治本具有共容互通性。通過上述分析不難看出，反腐敗治標與治本二者是對立統一的。從形式上看，二者是對立的，但這種對立不是絕對的對立，二者還是相互轉化，相互依存的。具體而言，治標的反腐敗手段和治本的反腐敗手段也不是相互排斥的，大多時候是互通有無的。因為在~定場合、一定條件下是治本的東西，在另一條件下則是治標的東西。
其次，反腐敗治標與治本具有互補性。反腐敗中治標與治本的手段各有優勢，任何一方都無法取代另一方而獨自存在。譬如治標，具有靈活性，能從實際出發，根據不同的腐敗事件、腐敗行為和腐敗在不同環境的表現采取不同的對策，從而具有更為明顯的效果性，改變一時一地的腐敗現象，迅速淨化一方的治理環境；具有低成本投入性，一般而言，反腐敗中為了治標而采用的手段，其成本的投入都較為低廉，不需要動用大規模的人力、物力、財力等等。這些優點是治本手段所無法具備的。然而，就治本而論也有一些突出的優點︰能夠從較為根本的方面解決問題，具有長期的社會效果性，能夠產生深刻的社會影響等等，這些優點又是治標手段所不具備的。可見，反腐敗中治標與治本是相互補充的，二者不能截然分開。
再次，反腐敗治標與治本具有主從性。在反腐敗手段中，治標和治本二者並非絕對平均對等的，往往存在著主從關系。在大多數情況下，治本應是反腐敗的主要手段，它決定著反腐敗的宏觀方面、根本方面和全局方面，也只有本治好了，反腐敗才能最終取得成功。但是，在某些特殊情況下，在腐敗行為以比較激烈的形式表現出來的時候，首先采用治標的手段緩解局勢，往往也會收到事半功倍的效果。
綜上所述，應當看到在反腐敗斗爭中，治標與治本二者是不可偏廢的，應當協調起來，標本兼治，采用多種手段綜合治理，才能多管齊下，收到良好的效益。所以，胡錦濤同志多次強調︰治標和治本，是反腐倡廉相輔相成、相互促進的兩個方面。只有抓緊治標，嚴懲腐敗行為，有效抑制腐敗分子的猖獗活動，才能為治本創造前提條件。只有抓好治本，從源頭上不斷鏟除腐敗滋生蔓延的土壤，才能鞏固和發展反腐敗取得的成果，從根本上解決腐敗問題。
(二)懲防並舉、注重預防的現實意義
對于反腐敗斗爭，十六大以前，黨中央的提法是要“反對腐敗”，而十六大報告則提出要“反對和防止腐敗”。加上“防止”一詞，即轉到了“懲防並舉、注重預防”上來。這改變了我國反腐敗工作的重心，對我國的反腐敗斗爭具有深遠的意義。
首先，懲治腐敗和注重預防是反腐敗斗爭的兩種主要形式，二者協調一致，互為前提。完善懲治和預防腐敗體系，必須堅持懲治和預防兩手抓兩手都要硬。堅決懲治腐敗是我們黨執政能力的重要體現，有效預防腐敗更是我們黨執政能力的重要標志。懲治和預防是反腐倡廉建設相輔相成、相互促進的兩個方面。進行有效預防本身就要求實行嚴肅懲治，而實行嚴肅懲治本身又有利于進行有效預防。黨的十七大報告強調，要在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。這就是說，懲治腐敗是基礎，是條件。在堅決懲治腐敗的同時，進一步提高有效防治腐敗的能力，鞏固和發展反腐倡廉建設的成果。實現三個“更加”，要依靠完善懲治預防腐敗體系來實現。因此，我們要按照中央的部署，始終抓好兩手，既堅持從嚴治黨，繼續保持懲治腐敗工作力度，一刻也不能放松；又要進一步加大預防腐敗工作力度，深化改革、創新體制，將預防腐敗的要求與改革舉措結合起來，努力從源頭上預防和解決腐敗問題。
其次，懲防並舉、注重預防拓寬了反腐敗斗爭的工作範疇，大大提高反腐工作的成效。腐敗行為從過程上來說，畢竟是一個首先由思想滑坡、蛻變而引起的墮落行為。從近年來查處的大量的腐敗案件的發案機理來看，發生在思想方面的問題不容忽視。深入地剖析引致腐敗的一系列思想方面的原因，深刻地警醒我們，必須在思想深處築起預防腐敗的防線。單單懲治腐敗分子雖然對一部分思想蛻變者有警示效應，但這並不能大量地、有效地遏制新腐敗行為的發生。因此，懲治腐敗與注重預防要緊緊地結合起來，並要以預防為主，及時地給那些思想滑坡的人提個醒，從而達到預防腐敗的目的。這應成為提高反腐工作成效的主要途徑。
再次，當前缺乏有效的預防機制不容忽視。從近年來查處的大量的腐敗案件的發案機理來看，缺乏有效的預防腐敗機制也是一個不容忽視的問題。預防腐敗機制的缺失主要表現在以下幾個方面︰一是法制預防缺失，我們目前還沒有一部《預防腐敗法》，有關方面的法律法規對預防腐敗的規定也很不夠；二是體制、制度預防缺失，過去我們沒有預防腐敗的專門機構，對預防腐敗問題重視和研究不夠，有關預防腐敗方面的制度規定既少又不嚴密；三是監督預防缺失，許多行政決策事項缺乏公開透明，缺乏有效監督；四是事前、事中預防缺失，沒有有效地把預防腐敗作為權力運行的內在機制加以重視，超前防範和過程防範明顯不夠；五是事後跟進預防缺失，在一些領域，腐敗問題查而復發，領導干部“前腐後繼”，對如何防治這方面的腐敗問題的規律研究不夠，缺乏舉一反三、建立防範腐敗的有效工作機制。
深入剖析引致腐敗的這一系列預防缺失的原因，警醒我們必須盡快地建立有效預防腐敗的工作機制。這一機制至少應包含以下層面︰一是，應充分發揮國家預防腐敗機構的職能作用。國家預防腐敗局在我國反腐倡廉建設向縱深發展的進程中應運而生。充分發揮這一機構的職能作用，必將不斷拓展預防腐敗工作領域，不斷增強預防腐敗工作能力，不斷形成預防腐敗工作合力，進而推動形成全社會預防腐敗的良好局面。二是，應加快預防腐敗法制建設。依法防腐、依法治腐是實施依法治國方略的重要內容。要加快預防腐敗法制建設，建立健全預防腐敗方面的法律法規，盡快出台與建立健全社會主義市場經濟體制相適應的預防腐敗法律法規，將預防腐敗工作納入法制化的軌道。三是，在各級各部門各項權力的運行中，建立有效的預防腐敗工作機制。凡有權力行使，都要預防腐敗。各級黨委、政府和紀檢監察機關都要把預防腐敗作為反腐倡廉建設的大事來抓。
另外，當前在我國要真正地、長久地貫徹落實懲防並舉、注重預防方針，還必須盡快地、全面地弘揚廉潔文化。從近年來查處的大量的腐敗案件的發案機理來看，腐敗作為一種丑惡的社會歷史現象，其發生和發展有著深刻的社會原因。因此，要抓好預防腐敗的工作，必須注重有效動員社會各方面的力量，形成全社會預防腐敗的良好環境。這就要求我們︰一要加強全社會廉潔教育。在全體公民中大力弘揚廉潔文化，深刻揭露腐敗思想和行為對全社會的整體利益以及公民本人的個體利益的嚴重危害，增強廣大公民的廉潔意識和抵制不廉潔行為的自覺性，努力形成“以廉為美、崇廉尚潔”的良好社會風尚。二要大力推進全社會誠信體系的建設。加強企業誠信體系建設。改進企業注冊登記管理工作，有效防止企業注冊登記中的欺詐行為；通過依法誠信建立起各級各類企業經營服務業績檔案，建立信譽企業紅名單和失信企業黑名單制度，形成鼓勵誠信、懲戒失信的市場監督和淘汰約束機制。加強中介組織和行業協會的規範管理，加強有關法規制度建設，防止中介組織的違規和失範、失信行為，強化中介組織的誠信體系建設。推進金融管理方面的改革，積極推進實行金融業務實名制。三要繼續深入推進治理商業賄賂工作。在各重點領域認真自查自糾和查處典型案件的基礎上，深入剖析商業賄賂行為發生的特點和規律，從法制、體制和制度等方面著力推進治理商業賄賂長效機制的建設。四要切實依法加大對行賄行為的打擊力度。深刻認識行賄與受賄行為是一對腐敗的孿生兄弟，切實改變事實上存在的對行賄行為打擊不夠的狀況。不能因為把查處腐敗的重點放在黨政領導干部上，就放松對非黨政領導干部行賄行為的查處，如果這樣，行賄的成本就相對較低、而收益卻很大，這就等于建立起了一個不斷查處、不斷腐敗的機制。因此，應切實依法加大對行賄行為的打擊力度，不僅讓受賄者怕查處，而且讓行賄者也怕查處。五要發揮人民群眾和新聞媒體的監督作用。暢通人民群眾信訪舉報渠道，建立鼓勵實名舉報的制度。充分發揮新聞媒體的宣傳導向和監督作用，加強對有效預防腐敗工作及其經驗的宣傳報道，有效發揮新聞媒體的監督作用，增強監督的合力和實效。
總之，胡錦濤提出十六字方針後，國內外輿論普遍認為，該戰略戰略方針體現了對黨的執政規律和反腐倡廉工作規律認識的深化，是中國共產黨的反腐新智慧；顯示中央將堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設，拓展從源頭上防治腐敗工作領域。只有注重治本，才能打牢反腐倡廉的政治基礎和思想基礎；只有注重預防，才能防患于未然，掌握反腐倡廉的主動權；只有注重制度建設，才能保證反腐倡廉工作穩定、持續、科學發展。
三、以完善懲治和預防腐敗體系為重點
建立健全懲治和預防腐敗體系，是黨中央在總結歷史經驗、科學判斷形勢基礎上做出的重大戰略決策，反映了黨對執政規律和反腐倡廉工作規律認識的深化。十六大以來，以胡錦濤為總書記的黨中央，明確提出要堅持標本兼治、綜合治理、懲防並舉、注重預防的方針，抓緊建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系。胡錦濤對建立健全懲治和預防腐敗體系多次提出要求。他在中央紀委全會上多次明確指出，當前加大預防腐敗工作力度，條件基本具備，時機比較成熟。要繼續在加強教育、完善制度、強化監督上下工夫，以改革統攬預防腐敗的各項工作，經過努力，建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，建成完善的懲治和預防腐敗體系。
(一)構建和完善懲治與預防腐敗體系的重要性
構建懲治與預防腐敗體系是深刻總結反腐倡廉工作經驗的必然選擇。我國古代注重“教化”和“德治”的作用，強調“為政以教、為政以德”，用道德教化手段促使官吏明廉恥、克私欲，以德防腐、以教防腐。西方近現代更注重“法治”的作用，建立了一整套公務員監管制度，強調用嚴格的法律和制度懲治腐敗。這兩種不同的反腐思路都發揮過重要作用，但也存在著一些自身無法克服的缺陷。改革開放特別是黨的十三屆四中全會以來，我們黨不斷總結反腐倡廉工作經驗，越來越明確地認識到，教育不到位、制度不完善、監督不得力是腐敗滋生蔓延的主要原因。十六屆三中全會提出要建立健全教育、制度、監督三者並重的懲治與預防腐敗體系，既借鑒了古今中外反腐倡廉工作的有益經驗，又體現了鮮明的時代特征，體現了德治與法治的統一，懲治與預防並舉，為深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭指明了方向。
構建懲治與預防腐敗體系是不斷深化反腐倡廉規律認識的必然結果。我們黨提出建立健全這一體系，經過了一個不斷發展的過程。黨的十二大提出，要在黨內進行普遍深入的思想教育。黨的十三大在加強教育的基礎上，提出了“經常性地加強監督”的任務。黨的十四大提出，廉政建設要靠教育，更要靠法制。黨的十五大明確指出，反對腐敗要堅持標本兼治，教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵。黨的十六大強調，反對和防止腐敗，要加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題。十六屆三中全會第一次將建立健全教育、制度、監督並重的懲治與預防腐敗體系寫進了中央文件。建立健全這一體系，是我們黨對反腐倡廉規律認識不斷深化的必然結果，是辯證唯物主義的知行統一觀和關于事物發展的內外因辯證統一原理在反腐倡廉工作上的具體運用和發展。
構建懲治與預防腐敗體系是實現反腐倡廉標本兼治的必然要求。教育、制度、監督都是解決腐敗問題的有效手段和方法，三者共同構成一個相互支撐、優勢互補、缺一不可的整體。加強教育，要通過法規制度來設定教育的內容、方法和途徑，增強針對性，同時依據法律法規進行監督檢查，抓好落實；健全制度，要通過教育來提高黨員干部遵紀守規的自覺性，並依靠監督促進其有效執行，同時根據監督情況及時修訂制度，促進制度建設；強化監督，既要通過及時修訂制度，促進制度建設；強化監督，既要通過教育增強黨員干部自覺接受監督的意識，又要嚴格按照有關制度規定，對違反制度的行為進行查處，為實施有效監督提供保證。建立健全教育、制度、監督三者並重的懲治與預防腐敗體系，把教育、制度、監督貫穿于反腐倡廉工作的各個環節，既有利于發揮各自的職能，也有利于形成綜合效應，實現反腐倡廉標本兼治。
(二)懲治和預防腐敗體系建設的基本內涵和功能
教育是基礎。教育在反腐倡廉建設中處于基礎地位，基礎築得牢，事業成功率就高。“基礎不牢，地動山搖”，什麼事情都難辦好。教育在反腐倡廉工作中具有“清心健腦”的獨特療效和抵抗預防的持久作用。任何腐敗分子，都是先從思想變質開始的。而教育則側重于對人的思想靈魂的矯治，主要解決人的思想道德問題，重在幫助人們尤其是領導干部築牢思想道德防線，增強拒腐防變的自覺性和主動性。但教育費時費力，短期內不易收到立竿見影的效果，必須要有針對性，持之以恆，常抓不懈。
制度是保證。制度在反腐敗斗爭中具有很強的約束、規誡和預防作用，好的制度在反腐倡廉建設中可以收到很好的效果，可以增加腐敗難度，降低反腐成本。抓好制度建設可以從源頭上鏟除滋生腐敗的土壤，使腐敗不易得逞。但制定制度必須具有嚴謹的科學性、很強的操作性和一定的前瞻性，執行制度必須具有強制性。
監督是關鍵。監督在反腐倡廉建設中就是對腐敗的揭露、批評與懲處，是對制度的執行落實的檢查和督辦，是保障制度不折不扣落實的關鍵。缺乏監督，制度就形同虛設，監督不力，再好的法律、制度也得不到正確的執行和落實，法律制度的約束、規誡作用就得不到應有的發揮，預防和懲治腐敗就成為一句空話。干部需要監督，監督保護干部，但是，監督工作在實際運行中還存在一些漏洞和薄弱環節，各級領導干部接受監督的意識還很薄弱，對監督抱有錯誤理念和偏見，必須進一步增強各級領導干部和司法行政干警自覺接受監督的意識，充分運用各種監督手段，加大監督力度，強化監督職能。
只有正確處理教育、制度、監督之間的關系，把三者科學整合，綜合運用，才能取長補短，充分發揮三者的綜合功能。而不能顧此失彼、重此輕彼，更不能將其簡單地割裂開來，為抓教育而抓教育，為抓制度而抓制度，為抓監督而抓監督，要力求做到教育、制度、監督互相滲透，科學組合，綜合運用，使三者的綜合懲防效能得到充分發揮，進而達到懲防並舉、標本兼治之目的。
(三)懲治和預防腐敗體系建設的主要問題
改革開放30年來，特別是近些年來，我們黨始終堅持從嚴治黨、從嚴治政，堅持標本兼治、綜合治理，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得了較好成效。但是，盡管反腐敗力度日益加大，腐敗仍處在易發高發時期。除了社會轉型、經濟轉軌等歷史、客觀原因外，反腐倡廉觀念認識上存在著一些不容忽視的問題。總體來看，當前在構建和完善反腐倡廉體系的觀念認識上，主要有四種誤區︰
懲防矛盾論。有的人認為，抓懲處是打擊腐敗最直接最犀利的手段，不僅傷筋動骨、成效明顯，而且發現漏洞、以儆效尤；而抓預防不過是在防治腐敗的門窗上加上幾把鎖、安上防盜網，加之從源頭上預防腐敗是一場“權力的革命”，很大程度上削弱了領導干部的權力，使之對抓預防態度消極、敷衍應付，影響了預防腐敗的效果。于是工作中畸輕畸重、偏執一方，此時抓懲處、彼時抓源頭，致使兩項工作開展不平衡、難以統籌兼顧。特別是近幾年來，從上到下治本的呼聲越來越高，標本兼治、逐步以治本為主是大勢所趨。當前，有的把辦案視為治標，把抓源頭治腐視為治本，自覺或不自覺地放松對辦案工作要求，辦案力度沒有以往大，甚至有不得罪人的潛意識作怪，有意忽略辦案，致使辦案工作的輿論氛圍比不上前幾年。 ‘
懲防多元論。懲處、教育、制度、監督，是黨風廉政建設和反腐敗斗爭的重要內容，甚至是關鍵環節，都不能放棄，因此“眉毛胡子一把抓”、“一個都不能少”，否則就是搞單打一或亂彈琴，致使工作樣樣都在抓，樣樣沒亮點、缺特色、少創新、無經驗。抓教育，內容單調，缺乏包容性；形式呆板，缺乏生動性；客體不明，缺乏針對性；主體不主，缺乏創新性；評價缺失，缺乏有效性。抓制度，但制度落後于形勢，執行落實不到位；尤其是制度特殊化傾向明顯，線性化特點突出，往往把制度當作約束下屬的“尚方寶劍”，使制度成為強加于人的“不平等條約”，成為長官意志、“皇帝詔日”。抓監督，但監督主客體權力不對稱，制度不完善，監督機構缺權威，監督功能被弱化，使監督流于形式。
懲處一元論。有的認為構建懲防腐敗體系，關鍵在懲處。加大對腐敗分子懲處力度，在當前反腐敗斗爭中最具殺傷力。如果放棄懲處，就如同放棄反腐敗的主動權，使之成為一把沒有脊梁的犁耙、一條沒有堤岸的河川。教育、制度和監督則是虛功，必須建立在有效懲處上，否則就是空中樓閣、鏡中水月。于是，過分強調辦案工作的作用，忽視加強教育、制度、監督的新途徑、新辦法的探索和創新，一味死拼硬打，致使社會上有了“防火防盜防紀委”之說。
體系虛無論。有的認為體系是看不見、摸不著的意識形態之物，是形而上的東西，不像風花雪月、蟲魚鳥獸一樣可感可觸、直觀具體。構建懲防腐敗體系，恰似竹籃打水、虛實難分，不能以物質為載體將抽象的體系予以物質化、形象化。于是形式主義搶佔上風，大多是唱高調、擺架子，走過場、做樣子。比如在建立政府政務服務中心的問題上，有的認為是政府搞收權和壟斷，將之與計劃經濟時代的供給制等而視之，沒有認識到這是源頭治腐的物質基礎，不是從進窗口的初始工作做起，一步步規範行政行為，而是將審批項目明進暗不進、搞“雙軌制”運行，使政務服務中心成為一具空殼、一架空“機器”。
綜上所述，構建懲防腐敗體系現狀不容樂觀。產生問題的原因有三個︰
構建觀念適應性差。構建懲防腐敗體系，目的是懲防並舉、注重預防，從根本上遏制腐敗，使之具備適應外部環境復雜多變、面目常改的特點，最大限度地完成教育、制度和監督的整體作用，建立起從主觀到客觀全面控制腐敗產生的良性循環系統。而當前構建懲防腐敗體系，盡管目的明確，也能做到有的放矢，但是由于缺乏唯物辯證法的指導和科學設計原理的應用，受主體認知的限定、自身能力的制約以及實踐經驗的欠缺，使構建懲防腐敗體系觀念具有相當大的片面性，以至于懲處一元論、懲防矛盾論、懲防多元論和體系虛無論等觀念佔有一席之地，影響了懲防腐敗體系的構建進程。
構建方法滿意率低。構建體系，必須遵循滿意法則，就是建立健全一個尋找、評價和比較的機制，直至找到一個在所有各方面都滿意(即“足夠好”)的方案，才算大功告成。當前構建懲防腐敗體系的問題在于缺乏這樣一種自評內省機制。管中窺豹，從制度建設看，就會發現我們的制度不能較好地對黨紀政紀法規規定進行自我評價和優劣比較，才使教育效果與初衷大相徑庭、制定制度與執行制度相互抵觸、監督機構與監督客體相互重疊。實際上，黨紀政紀法規制度漏洞大多數是在實踐中發現的，而修補這些缺陷或問題則需要一個相當長的時期，制度建設總是滯後于形勢發展，構建懲防腐敗體系的滿意率總是不盡人意。
構建模式關聯度小。構建體系，必須建立起有限時間內順次處理大量信息組塊的處理系統，需要遵循順序串聯的處理方式，即串行原則。構建懲防腐敗體系，需要將教育、制度、監督放在同一時間跨度、同一工作平面進行協調處理，建立起復雜系統的等級結構，具備可分解性，形成母系統和子系統相互關聯的統一體。在實踐中，構建懲防腐敗體系，往往忽視事物之間的聯系，致使在對待懲防問題上難以找到綜合協調的支點，使懲治腐敗與預防腐敗相對孤立，缺乏相互聯通、相互切換的可行性路徑。體系中的教育、制度、監督三個小環境成為孤立的“小城堡”，難以互相滲透、互相支持、互相配合、互相促進。大多數情況下，教育只限于就事論事，大多重教輕育，制度只限于準與不準、重規輕罰，監督只限于以上對下、重順輕逆。
(四)建立健全懲治和預防腐敗體系的基本要求
面對復雜的情況，以胡錦濤同志為總書記的黨中央不僅已把反腐倡廉建設作為新時期黨的工作的重中之重，而且在不斷探索一條“以完善懲治和預防腐敗體系為重點”的行之有效的“反腐倡廉”新路子。為了建立健全懲治和預防腐敗體系，2005年1月中共中央制定和實施了《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》。該綱要明確了建立健全懲治和預防腐敗體系的指導思想、主要目標、工作任務和基本要求，體現了標本兼治、注重預防、從源頭上防治腐敗的精神，是深入開展黨風廉政建設和反腐敗工作的指導性文件，對于提高黨的執政能力、落實科學發展觀、全面建設小康社會，具有重要意義。日，中共中央政治局召開會議，研究部署2008年黨風廉政建設和反腐敗工作。會議再次強調，要加強以完善懲治和預防腐敗體系為重點的反腐倡廉建設，堅持改革創新，突出工作重點，加大工作力度，狠抓任務落實。要抓緊制定並實施《建立健全懲治和預防腐敗體系年工作規劃》，為全面建設小康社會提供有力保證。具體說來，當前建立健全懲治和預防腐敗體系必須與學習貫徹
《實施綱要》與十七大報告結合起來，應當注意把握好以下幾個重要問題。
第一，要堅持與中國特色社會主義事業總體布局相適應
反腐倡廉建設既要通過完善懲治和預防腐敗體系，服務、保障和促進經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設，又要在開展經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設中，推動懲治和預防腐敗體系的不斷完善和發展。通過抓住防止謀取非法利益這個重點，著力建立防治商業賄賂長效機制；抓住正確行使權力這個關鍵，建立健全有效監督權力運行的體制機制；抓住思想道德教育這個基礎，加強面向全黨全社會的廉政文化建設；抓住維護群眾利益這個根本，防止和糾正損害群眾利益的不正之風，切實解決群眾最關心、最直接、最現實的問題。
第二，要堅持整體推進、系統治理
懲治和預防腐敗體系是一項系統工程，既包括從嚴治標的措施，又突出重在治本的內容；既立足當前，又著眼長遠。教育、制度、監督、改革、懲處既是懲治和預防腐敗體系的具體任務，也是實體部分。教育側重于教化，是基礎；制度側重于規範，是保障；監督側重于制約，是關鍵；改革側重于創新，是動力；懲處側重于處罰，是手段。五者相互依存，相互配套，相互促進，是一個密不可分的整體，缺一不可。我們要按照《建立健全教育、制度、監督並重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》的要求，通過加強理想信念和從政道德教育、黨的優良傳統和作風教育、黨紀條規和國家法律法規教育，築牢拒腐防變的思想道德防線，同時要大力加強廉政文化建設，在全社會形成以廉為榮、以貪為恥的道德價值觀念和社會風尚；通過建立健全反腐倡廉基本制度、完善相關法律和規範從政行為、完善對違紀行為的懲處制度，充分發揮制度在懲治和預防腐敗中的保證作用；通過加強對領導機關和領導干部、重點環節和重點部位的監督，發揮各監督主體的積極作用，建立健全依法行使權力的制約機制，確保權力正確行使。總之，完善懲治和預防腐敗體系，必須通過加強教育、完善制度、強化監督、深化改革、嚴厲懲處，做到全面部署、整體推進、協調發展。
第三，要堅持依靠發展民主來防治腐敗
用發展民主來防治腐敗，是我們黨反腐倡廉的一條重要經驗。《實施綱要》在通過發展民主防治腐敗方面做了新的探索。我們要大力發展黨內民主，認真貫徹黨員權利保障條例，逐步推進黨務公開，推進決策的科學化民主化，使廣大黨員更好地了解、參與和管理黨內事務。要進一步發展人民民主，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。要通過建立健全黨和國家各項民主制度，不斷增強全黨全社會的民主意識，切實保障廣大黨員和人民群眾的民主權利，充分發揮人民群眾在反腐倡廉工作中的重要作用。
第四，要堅持以改革統攬預防腐敗的各項工作
把反腐敗寓于各項重要改革措施之中，用改革的辦法解決導致腐敗現象發生的深層次問題，是有效預防腐敗的根本途徑。《實施綱要》明確提出要加大治本抓源頭工作力度，積極推進各個方面的改革。要認真總結從源頭上防治腐敗的經驗，繼續深化干部人事制度、司法體制、行政審批制度改革和財政金融體制、投資體制、國有資產監管等方面的改革，大力推行工程建設項目招標投標、經營性土地使用權出讓、產權交易和政府采購等制度，深化政務公開、廠務公開、村務公開，努力減少和遏制腐敗現象的發生。
第五，要堅持懲治和預防腐敗相統一
懲治和預防是反腐倡廉相輔相成、相互促進的兩個方面。
《實施綱要》突出了加大預防腐敗力度的精神。黨的十七大報告強調，要在堅決懲治腐敗的同時，更加注重治本，更加注重預防，更加注重制度建設。這就是說，加大預防力度絕不是要放松懲治腐敗的工作，懲治腐敗是基礎，是條件，在堅決懲治腐敗的同時，進一步提高有效防治腐敗的能力，鞏固和發展反腐倡廉建設的成果。因此，我們要按照中央的部署，始終抓好兩手，既堅持從嚴治黨，繼續保持懲治腐敗工作力度，一刻也不能放松；又要進一步加大預防腐敗工作力度，要認真研究完善社會主義市場經濟體制過程中反腐倡廉面臨的新情況新問題，有針對性地提出新措施新辦法，深化改革、創新體制，將預防腐敗的要求與改革發展的舉措有機結合起來，努力從源頭上預防和解決腐敗問題。
第六，要堅持抓住重要領域和關鍵環節。
在市場經濟條件下，腐敗現象和腐敗問題存在于諸多領域，涉及方方面面，但程度不同，多少不同，大小不同。遏制腐敗滋生蔓延的勢頭如果輕重不分，平均使用力量，往往達不到最好效果，必須抓住重要領域和關鍵環節，力求重點突破。要針對黨政機關掌握著干部人事權、行政審批權、行政執法權等權力的特點，制定符合機關實際的懲治和預防腐敗體系，加強機關構建。要緊緊抓住金融、財稅、司法、工商、環保和社會保障等重要領域，完善體制機制，加強行業構建。要以工程建設、房地產開發、土地批租和交通等部門為重點，針對容易滋生腐敗的崗位，加強專業構建。要圍繞建設社會主義新農村，緊密結合農村綜合改革，從農村基層黨風廉政建設入手，加強基層構建。
第七，要堅持與時俱進、開拓創新。
《實施綱要》反映了我們黨在反腐倡廉方面積極探索的最新成果，又對反腐倡廉建設必須進一步適應新形勢提出了明確要求。建立健全懲治和預防腐敗體系是一個動態的開放的系統工程，必須在實踐中不斷完善和發展。我們要堅持指導思想上的與時俱進，用發展著的馬克思主義指導懲治和預防腐敗體系的構建工作。要不斷研究新情況，總結新經驗，使懲治和預防腐敗的各項措施更好地適應經濟社會發展的要求。要加強國際交流與合作，注意研究國外在反腐倡廉方面的有益做法，並結合我國國情加以借鑒。
四、強化權力制約和監督，深化改革和創新體制，拓展從源頭上防治腐敗工作領域
日，中共中央總書記胡錦濤在中國共產黨第十七屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上發表了重要講話。強化權力制約和監督，深化改革和創新體制，拓展從源頭上防治腐敗工作領域，努力形成拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制，切實提高反腐倡廉建設成效。
(一)正本清源︰讓權力必自法出
腐敗是伴隨公共權力產生的一種社會歷史現象，其形成、發展和轉化的機理是社會發展規律的組成部分。我國的權力管理體系是在計劃經濟體制下建立起來的，改革開放以來，尤其是發展社會主義市場經濟以來，國家的權力體系為適應生產力發展的要求做了一系列的調整和變革，撤銷了微觀經濟管理部門，“小政府、大社會”的模式逐漸形成。這使政府職能由對微觀經濟的管理逐步過渡到宏觀調控。但是，這種變革還相對地滯後于社會主義市場經濟的發展，公共權力的越位和缺位的問題依然存在，社會管理機制出現了制度性、政策性空隙，成為滋生腐敗的重要源頭。因此，要從源頭預防和治理腐敗，就必須要首先正本清源，從權力本身人手。要從權力的架構和配置等基礎性環節抓起。按照市場經濟的要求，調整權力結構，使權力在各部門之間、在各部門內部實行優化配置和合理分解。強化地方人大的法律監督職權，堅持立法和法律監督並舉的同時，加強對公共權力進行法律監督，把法律實施的監督作為一項重要任務，對超越法律授權許可的行政行為，堅決予以追究，轉變政府職能，弱化政府對微觀經濟活動的管制權，加強宏觀經濟管理權利，並對由市場解決的合同采購和項目安排等公共性資源分配、各種生產要素的配置等，放松管制，引入市場競爭機制進行處理，對一般性領域的市場準入等許可權，減少審批項目和審批環節，把政府的主要精力放在對經濟運行的監控、完善社會保障、提供信息服務等方面。在政府系統內部，要按照精簡、統一、效能的原則，調整機構的設置，減少重疊和交叉，以組織結構的合理化推動權力結構、權力配置的合理化；完善地方黨的代表大會制度，實行黨的代表大會常任制，加強黨委全委會和常委會建設，賦予全委會更多的職權。重大事項要集體討論決定，實行“票決制”，進一步完善黨內決策、執行、監督體系。要法定公共權力，使權力的配置法制化，按照市場經濟的要求，對決策權、人事權、辦事權和財權、物權、法權的形成和授予做出實體上的、程序上的法律規定。尤其要法定政府職能，通過立法，對各級政府的職權做出科學界定，如政府的經濟管理權力，應限定在制定政策、統籌規劃、組織協調、提供服務、市場監控等方面。要壓縮行政權力，對現有的各類法規、文件和各種行政權力進行全面清理，收縮經濟管理權，凡與市場經濟體制相違背的都應取消，對諸如土地轉讓、產權交易、藥品購銷、公共產品采購等可用市場機制替代的事項，應用市場手段來處理。要以法確定事權，政府部門的具體行政權，都應由法律授權產生，地方規章和規範性文件不得擅自設定審批、許可、收費和強制措施；公共權力的設定，應按實體和程序上的法律規定，對必須設立的，應對其負面效應，即管制風險包括腐敗問題進行研究論證，分析可能出現腐敗的環節及其方式，在權力安排和法制建設上采取有針對性地防範措施，把反腐倡廉寓于制度安排之中。要使所有的權力都依法作出，確保權力必自法出，只有這樣，才能使權力具有合法性，從而不至于出現權力泛濫的現象。
(二)監督制約︰讓權力在陽光下運行
不受制約的權力最容易導致權力濫用，進而滋生各種腐敗。搞好新形勢下的反腐倡廉建設，既要優化權力的形成，更要強化對權力的監督制約，確保權力在陽光下運行。就其內容而言，一是要用規範制約權力，二是要讓權力監督“實”起來。
用規範制約權力，就是要通過一系列的程序性、制度性規範來實現對權力的約束，構建科學的權力運行機制。權力運行的各個環節是否規範有序、科學合理，直接決定著權力運行的合法性和廉潔性，要對公共權力活動的程序進行優化和控制。通過改革行政管理制度，使行政管理程序繁簡適度、科學合理，既有利于提高行政效率，又有利于監督控制。對運行程序繁瑣的要簡化，而程序太簡單又容易產生腐敗的，則適度分解。目前，我們正在推行的政務大廳集中辦公制度、競爭上崗、向社會公開招聘選拔干部制度等，正是對公共權力活動的程序進行優化和控制的有益探索。要健全權力運行規則，權力運行要有一套合理的規則作保障，鄧小平曾講過，我們過去發生的各種錯誤，固然與有些領導人的思想、作風有關，但組織制度、工作制度方面的問題更重要，這方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。健全權力運行機制，主要是對權力的各個要素及其運行的範圍、方式、各個環節的聯系，做出明確的規定，防止隨意性。比如在決策權力運行規則建設方面，應該把民主集中制的原則具體化為一整套具有可操作性的、科學的制度和程序，健全議事規則、決策程序和決策失誤責任追究制，確保重大事項決策，重要項目安排、重要干部任免等，在充分發揚民主的基礎上進行集體決策；在行政執行權力運行規則方面，逐步實現權力運行的各個環節都有程序性的規定，尤其是就結合職能特點，健全辦事制度，規範辦事依據、程序、時限和要求，明確公共權力執行者的責任，把責任與權力統一起來，確保權力運行的制度化、法制化，要強化權力運行各環節之間的分工制約，讓權力制約權力。權力運行機制的好壞，一個重要的判斷標準，是各個環節之間是否形成一個既相互協調、相互促進、又相互依賴、相互制約的體系。因此，要在既有利于提高效率又有利于加強制約的原則指導下，對權力運行適當分解，形成分工制約機制。在權力運行的宏觀領域，要堅持決策權、執行權、監督權相分離，在微觀領域則應在縱向和橫向之間進行權力分解和職能交叉，比如在稅收征管改革中建立征收、管理、稽查分工制約機制，在行政許可權調整中，建立受理初審、審核勘驗、核準同意等相互聯系、環環相扣的制約機制，防止權力的過于集中。
讓權力監督“實”起來，就是要通過創新監督機制真正讓監督形成力，同時強化外部監督。創新監督機制，形成監督合力。加強權力的監督，重要的是在權力的監督方式上進行突破，使監督機制貫穿于權力運行的各個環節，成為一種有形或無形的力量體現在權力運行的過程中，成為一種政治的、社會的自在機制，並使這種機制不因領導人或環境的改變而發生變化。要以權制權，強化權力監督機制，要堅持和完善監督形式，必須確保監督主體到位，解決好虛位、缺位的問題，充分發揮各監督職能部門整體合力。權力監督的對象主要是黨和政府的各級各類公職人員。我們黨和國家對監督問題是十分重視的，經過長期的探索，已建立了中國特色的社會主義監督體系，這包括人民代表大會及其常務委員會的監督、法律監督、審判監督、政府內部監督、政府專門機構的監督、政黨監督、社會監督、群眾監督等，與這些方面的監督相適應，已經設立了若干專職監督部門，諸如負責法律監督的人民檢察院，負責審判監督的人民法院，負責對國家行政機關及其工作人員進行監督的行政監察機關，負責財政和財務監督的審計機關，負責黨的紀律監督的紀委等。長期以來，這些監督部門根據法定職責，在各自的監督工作中取得了很大成果，並且在工作中互通情況，協作配合，在一定程度上發揮了各監督部門的整體監督合力。但是，這種監督合力的發揮還是不夠的，一是相互協作配合的制度化法制化程度不高；二是進行相互協作配合仍缺少必要的組織保證，至今還沒有一個適當的組織來有效地協調各監督部門的工作，以致造成各監督部門之間在工作上有時相互脫節，出現監督的空當和盲區。
當前的客觀形勢，迫切要求強化各監督部門的工作，充分發揮監督的整體合力。發揮各部門監督的整體合力，就是在各監督部門做好各自監督工作的過程中，各監督部門經常互通情況，密切聯系，協同配合，強化整個監督體系的監督力度。一是各監督部門之間，要制定保持經常有序聯系、互通情況、協調配合的雙邊或多邊的規定，建立聯系制度。例如，行政監督機關應同檢察機關、人民法院、審計機關，就情況交流、案件、案情材料移送、聯合辦案等有關事項，分別作出正式規定，並同組織、人事部門，就干部違紀情況的交流、行政監察機關參與組織人事部門組織的干部例行考核，參與組織人事部門對提升職務干部的考察並听取檢察機關的意見，等等。目前，有的部門之間，已經簽署了這種規範性文件，如監察部同最高人民檢察院早在1988年就制定了《在案件工作中協調配合的規定》，但這只是初步的，沒有形成普遍性，層次也不夠高，需要日後加以完善，通過建立這樣的協作機制，腐敗分子搞腐敗的成本自然提高，從而有利于反腐倡廉。二是為了使各監督部門保持密切聯系和協調配合，還應建立由各監督部門組成的協調組織。比如建立類似“監督協調委員會”，賦予其法定的協調交流職責，成立這樣一個組織，雖然不是權力機關，但為大家提供一個交流平台。
強化外部監督，尤其要發揚民主，搞好群眾、社會、輿論監督。民主是最好的防腐劑。毛澤東曾講，只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責，才不會人亡政息。因此，必須依靠發揚民主，讓權力置于社會公眾目光下，才能讓權力保持廉潔性。要提高權力運行的透明度，除秘密事項外，一切公共權力和事務都要公開，包括向所有相關方和監督者提供有用、及時、真實的信息；保存和隨時準備將這些信息用于咨詢和舉證；在公務人員采取行動的事前、事中和事後都要及時公布有關信息，使權力置于群眾的監督之下，為民主制權創造條件，要不斷拓展民主監督的渠道，使民主監督有固定渠道作保障，在充分運用新聞媒體、出版物、文件、會議、信訪欄等傳統渠道開展政務公開的同時，創造新的監督渠道如網絡，全面推行干部考核、干部選拔任用的民主評議、民主測評制度，任前公示制度，群眾推薦制度；逐步實行政府有關文件、政務資料開放制度，討論重要公共事務的會議向公眾和輿論開放的制度；對具體行政行為，包括行政處罰、人事任免、財務收支、職務消費等，實行質詢、停征、報告制度；建立政務公開的信息平台，利用網絡搞公開，凡是可以公開的文件、資料都可以在政府網站上發布，並開闢討論、征求意見專欄，讓群眾真正參與到監督中。
(三)責任追究︰讓權責相伴始終
實行責任追究是落實黨風廉政建設責任制的關鍵環節和保障，也是反腐倡廉的題中應有之義。當前，在落實責任追究制方面還存在一些明顯的不足，比如，責任區分易、責任認定難，組織處理易、紀律處分難，直接責任追究易、相關責任追究難，個人決策過錯追究易、集體決定過錯追究難，典型問題追究易、普遍問題追究難，硬指標責任追究易、軟指標責任追究難，一般性追究易、與獎懲掛鉤追究難，紀律追究程序執行易、組織追究程序執行難，等等。這些問題的存在不同程度地對嚴格落實好責任追究制帶來了不良影響，也使得一些腐敗現象被漠視，助長了一些人的腐敗行為。對于上述情況，必須要采取切實可行的措施加以糾正，可以從以下幾個方面來著手。
第一，加強教育，提高認識，營造真追實究的氛圍。
要針對當前責任追究中存在的問題，采取有力措施，廣泛深入地開展宣傳教育，提高各級領導干部特別是領導班子中黨政一把手對責任追究工作的思想認識，深刻地而不是斷章取義地領會責任制的精神實質，正確把握其科學概念和涵蓋範圍，嚴格按照中央的有關政策和胡總書記的講話精神實行責任追究，做到確實、翔實、不含水分；上級黨政領導機關，要抓住群眾反響強烈的典型案例，帶頭實行責任追究，為下級做出表率，增強廣大黨員干部做好責任追究工作的信心和主動性。
第二，確定標準，完善制度，規範操作程序。
量化處理的標準，掌握處理的尺度，是保證責任追究到位的前提和基礎，要依據上級有關規定，結合各個地區和部門的實際，制定責任追究辦法，對責任追究的有關問題做出明確規定，進行制度的細化和配套化。一是要把各項任務分解細化，落實到每個領導同志和有關部門頭上，如果在某個方面出了問題，由誰負直接責任，誰負間接責任，誰負主要領導責任及重要領導責任等，都要細化，形成一套客觀、全面的責任認定辦法。形成橫向到邊、縱向到底、環環相扣、逐級負責的責任網絡。同時，由各級紀檢監察機關的法規、審理職能單位整理黨風廉政建設責任制責任追究的典型案例，從案件的提起、立案、查證、審理和處分等環節，做出定性、定量的法規性詮釋，為各地區、部門實施責任追究提供具體依據。做到制度完善，操作性強，使責任人想推諉沒有借口，想拖延沒有余地。一旦出現問題，就可以按照責任鏈對號入座，有的放矢地實施責任追究。二是要明確責任要求和工作標準。對領導干部在黨風廉政建設中所承擔的任務，應達到什麼標準、出了問題應負什麼責任，怎樣追究等，都要一一予以明確。三要明確完成的時限。每項任務的部署、實施、完成要有具體的時間要求，保證各項工作按計劃、有步驟地健康發展。四要實行責任公開。對每位領導同志在黨風廉政建設中所負的責任、出了問題如何追究等，要在一定範圍內公開，接受群眾監督。
第三，區分類別、明確責任，確保追究到位。
責任越明確，就越便于負責，也越便于追究。在明確責任追究的主體是各級黨委、政府及其法責任人，紀檢監察機關和組織人事部門在責任追究的具體執行的基礎上，實施責任追究時，要注意區分作為和不作為兩種不同行為的界限以及當事人的責任和領導者的責任、集體的責任和個人的責任、主要領導責任和重要領導責任。對嚴重失職、瀆職、縱容下屬違紀違法，對下屬疏于管理而出現的重大問題，或對下屬的違紀違法放任不管，導致重大問題發生的領導干部，要從重追究；對平時嚴格要求下屬，下屬出了問題積極堅決查處的，應從輕處理，或免予追究。對原任領導班子和領導干部遺留下來的問題，能認真解決，但仍出現重大問題的，要以追究原責任人為主，對現責任人從輕處理或免予追究。嚴格區分報與不報、抓與不抓、查與不查、處理與不處理的界限，保證責任追究客觀、公開、準確，真正達到“懲前毖後、治病救人”的目的。要采取多種形式予以追究，比如，對有重大失職、瀆職行為的人，給予相應的黨紀政紀處分。對違反黨風廉政建設責任制規定，不適合擔任現職的領導干部，給予責令辭職、免職、降職、調離等組織處理；對群眾反映較大並經過核實有問題的領導干部，誡勉或通報批評；對不認真履行黨風廉政建設責任制，有問題苗頭的領導干部，進行廉政談話，防止出現責任追究中的空當和斷層，切實保證處理到位，不能用處理當事人來代替追究責任人。
第四，跟蹤普查，糾偏補漏，確保責任制的落實。
各級黨委、政府要旗幟鮮明地做黨風廉政建設責任追究工作的堅強後盾，有關責任人也必須負起責任，紀檢監察機關和組織人事部門更要恪盡職守，秉公執紀。各級黨委、政府和紀檢監察機關要定期對責任追究執行情況進行檢查和考核，及時糾正責任追究工作中的偏差，彌補責任追究過程中的疏漏，要制定並實行監督責任追究工作責任制，明確各級黨委、紀委以及組織人事部門的監督責任，嚴肅監督紀律，建立健全五項制度︰一是專題報告制度。即在每年年底，各級黨委要逐級向上一級黨委和紀委專題報告一次本年度本地區本部門落實責任追究的工作情況。二是檢查考核制度。抓好責任考核，是落實責任制的重要手段。各級黨委要定期對下級黨委和領導干部執行黨風廉政建設責任制的情況進行專門檢查和考核，通過檢查考核，發現責任追究問題，並將考核結果作為單位評比和領導干部業績評定、獎勵懲處、選拔任用的重要依據，對意欲護短、好人主義等現象要嚴肅查處。三是監督聯系制度。在責任追究的執行部門建立相互監督、相互聯系、互通情況、相互督促制度，保證責任制追究的紀律處理、組織處理等各種形式都落到實處。尤其要加強紀檢監察機關與有關職能部門的配合和協調，沖破關系網，走出單槍匹馬，頂住說情風。堅持原則，秉公辦事，加大責任追究力度，維護黨紀國法的嚴肅性、權威性。四要實行追究公開制。對處結的每一起責任追究案件，都要在適當範圍內公開，將追究情況向廣大黨員、干部、群眾公布，為責任追究營造良好的社會氛圍。五是要實行終身追究制，要避免領導干部的短期行為和僥幸心理。有些違紀違法問題需要經過一段時間的沉澱才會露出馬腳，而這時應該負責的領導干部可能已經離任，責任追究往往難以繼續進行。因此，必須實行終身追究，對于領導干部在任期內發生的違法違紀行為，不論在什麼時候暴露出來，也不論其職務發生了怎樣的變化，都要嚴格追究其領導責任，決不能失之于寬，只有這樣才能有效地搞好反腐倡廉建設。
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