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英国高等教育管理的特色及对我国教育现状的启发
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发达国家高等教育财政拨款体制比较及其对我国的启示——以美、英、德、日为例
发布日期：日&&&
理论导刊 作者：赵婧轩 宋玉
简介：发达国家高等教育财政拨款体制比较及其对我国的启示&&以美、英、德、日为例赵婧轩 宋玉 摘要: 高等教育作为一种具有非竞争性和非排他性的&准公共产品&，存在&市场失灵&问题，必须依靠市场以外的力...
摘要: 高等教育作为一种具有非竞争性和非排他性的&准公共产品&，存在&市场失灵&问题，必须依靠市场以外的力量，即政府的力量来弥补由于市场失灵所带来的公共产品短缺状况，而财政拨款恰恰就是政府发挥调控力量的有效手段。对美、英、德、日等发达国家高等教育财政拨款体制的比较研究表明，政府可以通过加大财政投入来保障高等教育事业的顺利发展，也可以通过对不同类别、不同层次和不同专业高等学校拨款数量、拨款方式的变化和拨款绩效的考评来调节其发展方向和发展速度，实现高等教育的均衡发展和质量发展。发达国家高等教育财政拨款体制各有特色，值得我们认真总结和借鉴。
关键词: 发达国家; 高等教育; 财政拨款体制; 比较研究
美国、英国、德国和日本四国的科技与经济发展水平之所以处于世界领先地位，与其具有完善的国民教育体系密切相关。这四个国家的高等教育有一个共同的特点，就是财政拨款体制健全。本文旨在通过对四国高等教育财政拨款体制特征和经验的分析总结，探索其对我国高等教育财政拨款体制改革的启示。
一、高等教育财政拨款体制: 理论解释与功能定位
高等教育财政拨款体制是指政府财政向高等学校提供财政资金的资金总量、拨付方式以及资金使用的过程与结果等方面的体系和制度安排。其中拨款主体指的是高等教育财政经费由谁来提供、由谁来负责分配的问题，拨款机制通常包括供给机制、分配机制和问责机制，指的是政府财政能够提供多少资金、如何提供、向谁提供以及财政资金如何在高等学校之间进行分配、财政资金使用的过程与结果如何等等问题。
高等教育财政拨款体制是一个国家教育体制和财政体制状况的集中反映，是一个国家实现高等教育事业顺利发展的重要经济支撑，也是国家控制高等教育，实现高等教育均衡发展和质量发展的重要手段。公共产品理论认为，高等教育财政拨款的范畴是国家财政性教育经费在高等教育领域的分配，但实质是由于高等教育作为一种具有非竞争性和非排他性的&准公共产品&，存在&市场失灵&问题，必须依靠市场以外的力量，即政府的力量来弥补由于市场失灵所带来的公共产品短缺状况。而财政拨款恰恰就是政府发挥调控力量的有效手段，政府可以通过加大财政投入来保障高等教育事业的顺利发展，也可以通过对不同类别、不同层次和不同专业高等学校拨款数量、拨款方式的变化和拨款绩效的考评来调节其发展方向和发展速度，实现高等教育的均衡发展和质量发展。
二、美、英、德、日的财政拨款体制比较
1． 财政拨款的主体。高等教育财政拨款主体的设置通常跟一个国家的政治体制有关。美国属于典型的分权制国家，联邦政府对高等教育没有实际管理权，真正的管理权和财政权掌握在州政府手里，所以财政拨款主体呈现典型的分权制下的分散型特点，主要财政资金由州政府提供，联邦政府只负责宏观指导及提供一定的经费支持，各州政府通过各种&协调委员会&或&管理委员会&等附属于政府机构的中介组织进行经费分配，如田纳西州的高等教育管理委员会( THEC) 、德克萨斯州的高等教育协调委员会( THEGB) 等。与美国相比，英国高等教育财政拨款具有典型的中央集权性质，中央政府决定高等教育的拨款总数、拨款的总体原则及比例，但政府不直接向高等学校划拨经费，而是由独立的拨款机构&&高等教育基金委员会( HEFC) 来负责经费划拨，高等教育基金委员会是一个非官方的独立运作机构，在政府和大学之间扮演&缓冲器&的角色。［1］德国是联邦制国家，联邦政府和州政府共同承担高等教育的财政拨款责任，财政拨付权也由官方按照相关协议实施。日本高等教育实行的是中央与地方的两级管理体制，对于不同的办学主体其经费来源存在显著差异，国立大学属于国库依存型学校，其经费来源由中央政府负责，而公立大学是地方依存型学校，经费来源由都府道县和市等地方政府负责。
从上述四国拨款主体的设置来看，英国设置了独立的拨款机构，业务上接受政府指导，但不受政府控制，而美国、德国和日本的财政拨款则由政府机构负责，其设立的一些缓冲组织仍附属于政府有关职能部门，主要起咨询服务作用。但从总体情况来说，各国均不同程度的强调了中央政府和地方政府的重要地位，形成了显著的&中央加地方&的混合拨款特点。
2． 财政拨款的规模。根据美国联邦政府教育部教育统计的相关数据，2010 － 2012 年间美国政府拨款占公立高等学校教育经费的比重分别为54. 23%、61. 76%、64. 04%，呈现逐年递增趋势，其中，州政府所占比重最高，平均达到48. 23%， 联邦政府约占10. 25%， 地方政府约占1. 53%，政府拨款尤其是州政府的拨款成为美国公立高等学校教育经费的主要来源。在英国，高等学校中除了白金汉大学和开放大学外，其余均由政府通过高等教育基金委员会拨款，拨款所占的比重基本保持在70% 左右。德国《教育统计摘要2010》显示，2010 年德国高等教育经费总额的97%来自州政府和联邦政府的拨款，其中州政府约占90%，联邦政府约占7%，政府几乎负担了所有的高等教育经费。在日本，政府对国立大学的拨款基本保持在50%－ 60%左右的水平。
以上数据表明，美国、英国、德国和日本高等教育财政拨款的数额都比较大，政府拨款成为这些国家高等教育经费的首要来源。
3． 财政拨款的类别及方法。美国高等教育财政拨款主要包括教学日常经费拨款、科研拨款和对学生的资助等一些特殊性专项拨款，联邦政府主要提供科研拨款和少量对学生的资助，州政府主要提供教学日常经费拨款和专项拨款，拨款方法通常采用合同拨款法、协商拨款法、绩效拨款法等形式，各州政府一般根据实际需要选择一种或多种拨款方法混合使用。英国高等教育拨款主要包括教学拨款、科研拨款和特别计划专项拨款，保证拨款的独立性、公平性与竞争性是英国政府选择高等教育基金委员会( HEFC) 来负责拨款的主要原因，并由此保证了英国高等教育教学与科研质量的稳定性与长期性。德国高等教育经费主要来自于联邦政府的辅助性资助和州政府的基本资助两个方面，联邦政府主要提供基本建设费、少量的科研费和学生资助经费，州政府主要提供日常性经费、分担的基本建设费、科研费以及按照《联邦培训资助法》对学生的资助经费，对于基本建设费，通常由联邦政府和州政府采取直接拨付给建筑商的方法，中间不经过高等学校。日本高等教育由于办学主体的多元化特征，涉及到具体的拨款类别及方法也呈现出多样化特征，国立学校拨款项目主要包括学校教育事业费、基本建设费和科研经费三种，私立学校拨款主要涉及部分教育事业费补助、学生资助经费等，具体拨款程序很多是通过具有缓冲性质的中介机构间接地进行分配。
在上述四国拨款的类别及方法中，各国均区分了日常性经费和专项性经费，日常性经费和专项性经费分开拨付的主要原因是两种经费的用途和性质不同，日常性经费主要是保障学校的正常运行和发展，而专项性经费则具有特定的计划和用途，必须专款专用。在拨款方法的选择上，英国采用了间接拨款方法，而美国、德国和日本则形成了显著的&直接加间接&的混合拨款方法，但各国在拨款程序上均凸显了通过中介组织拨款的重要性。
4． 财政拨款的绩效。绩效管理思想在美国、英国、德国和日本的高等教育财政拨款政策中已有所体现。美国田纳西州是最早制定绩效拨款评估体系并实施绩效拨款政策的州，具体的做法是由田纳西州高等教育管理委员会( THEC) 根据事先制定的绩效评估方案对高等学校进行绩效评估，得满分的学校可额外得到5. 45% 的增加拨款，该方案涉及的评估指标及权重一般以5 年为周期，每隔5 年调整一次。英国绩效管理的特点也是以绩效评估的结果作为增加或减少拨款的依据，英国高等教育基金会( HEFC) 一般每3 至4 年对高等学校进行一次教学和科研水平评估，其评估的结果将作为向高等学校分配资源的依据。德国基于绩效分配的总额大约占整个大学拨款总额的10%，绩效标准主要以&毕业生质量&、&获得的第三方资助经费&和&大学研究水平的专家评估意见&等为计算指标，不同指标设置有相应的权重，一般分别为80%、10%、10%。而日本绩效管理的理念则主要体现在推进高等教育的国际化和提高科学研究水平的项目上，为了打造30 所国际一流大学，日本充分引入了市场竞争机制，实施了根据业绩评估结果进行资源配置的绩效拨款方式。为了提高科研创新水平，日本第二次《科学技术基本计划》将2001 ～ 2005 期间竞争性科学研究经费增加了一倍，由原先的8. 9%提升到20%。从上述四国绩效拨款实施的基本情况来看，各国高等教育财政拨款均体现了从&投入导向型&向&产出导向型&转变的趋势，注重引入市场竞争机制，但目前各国的绩效拨款模式仍然处在以投入拨款为主引入部分绩效因素为辅的阶段。
5． 财政拨款的评估。美国十分重视对高等学校的拨款经费评估，各州也形成了各具特点的拨款经费考评体系，如田纳西州设立了学生满意度、毕业生质量、学术水平评价、规划与协作等四个考评指标，肯塔基州在教学质量、科研水平、机会均等、学习和改进等方面设立了25 考评指标，取得了很好的效果，成为美国其他各州实施绩效拨款考评的代表。英国科研拨款是最典型的将科研质量评估结果直接与拨款数额挂钩的一种绩效拨款模式，通过考评活动将高等学校的科研质量划分为7 个等级，不同的等级对应不同的拨款数额，英国高等教育基金会( HEFC) 评估的结果为其进行科研拨款决策提供了直接的参考依据。德国高等教育的考评机制更多地体现出多元化和社会化的特征，政府可以组织社会上的专家对大学的专业、学科进行评估，也可以聘请社会上的专业评估机构来对大学进行评估，评估的最终结果影响着大学的拨款数额。日本高等教育拨款的考评机制相对完善，除了法律规定大学必须进行自我评估以外，政府还会聘请第三方的评估机构进行再评估，评估注重大学教育科研质量，评估的结果成为政府划拨竞争总体来看，美、英、德、日四国虽然对高等教育评估的重点及评估指标的设置不尽相同，但各国均高度重视评估与教育资源配置的关系，并在一定程度上形成了系统的、多层面、多元化的高等教育质量考评机制。
6． 财政拨款的法案保障。健全法制体系，重视运用法律手段来保障高等教育投入是美、英、德、日四国高等教育财政拨款体制的共同特点。美国关于高等教育财政支持的立法历史悠久，从1862 年《莫雷尔法案》( MorrilAct) ，到1874 年《哈钦法案》( HatchAct) 、1917 年《史密斯一休斯法》( Smith． Hughes Act) 、1965 年《高等教育法》，基本上完成了高等教育财政支持的立法体系建设，形成了以州政府为主导、联邦政府和地方政府共同参与的财政拨款体制。英国十分重视运用法律手段来保障高等教育的财政投入，英国《1902 教育法》《教育改革法》《继续教育和高等教育法》《1962 年教育法》都对高等教育财政投入做出了明确的规定，从而用法律手段保障了高等教育财政投入的顺利进行。
德国《高等教育建设法》《联邦培训资助法》等都明确地对德国高等教育的基本建设费、科研费和对学生的资助投入做出了规定。日本战后先后制定了《教育法》《教育基本法》《社会教育法》《国立学校设置法》《私立学校设置法》等，通过立法明确了政府对高等教育财政投入的责任，保障了日本高等教育经费筹资工作的顺利进行。
三、对我国高等教育财政拨款体制改革的启示
对美、英、德、日高等教育财政拨款体制的比较研究可以看出，四国在高等教育财政拨款的主体设置和拨款机制的运作方面无疑取得了成功的经验，主要表现在: 设立具有&缓冲器&性质的拨款中介; 拨款过程充分引入市场竞争机制并适当考虑绩效因素; 建立了拨款的监督、评估和问责机制; 强化政府财政投入的法律保障等等。我国高等教育财政拨款体制经过20 多年的演变和发展，虽然取得了很大的成就，但依然存在许多问题，如政府对高等教育的财政投入总量偏低，中央政府和地方政府之间负担比例失衡，东部地区和中西部地区之间、中央所属和地方所属高等学校之间拨款水平相差悬殊，财政拨款的依据不够充分，拨款导向作用单一，拨款程序不够透明，拨款引入绩效因素较少，拨款参数设置过于简单，拨款的公平性、科学性不高，拨款中的正常经费和专项经费结构不合理，拨款的法律保障不够健全等等。我国应积极借鉴发达国家的成功经验，从以下几方面对高等教育财政拨款体制加以改进与完善:
1． 增加政府尤其是中央政府财政拨款，切实保障对高等教育经费的总量投入和均衡投入。当前，各级政府尤其是中央政府一方面要立足我国的实际国情，制定高等教育中长期投入计划，加大对高等教育的投入力度; 另一方面中央政府要提高财政分担的比例，加大对中西部地区和省市属高等学校财政转移支付的力度，避免出现财政拨款水平相差悬殊的情况，实现我国高等教育地区间、校际间财政性经费来源结构的合理化、规范化。
2． 设立拨款&缓冲&机构，实现拨款方法由&政府&高等学校&的单线模式转变为&政府&中介&高等学校&的双向互动模式，增加财政拨款的公正性和透明度。当前，我国对高等教育财政拨款采用的是&政府&高等学校&的单线拨款模式，这种拨款模式的最大缺点是纯粹官方操作，受政府直接控制，人为影响因素较大且缺乏透明度。而英国等发达国家在政府与大学之间设立了一个相对独立的具有缓冲性质的拨款机构，包括各种基金委员会、协调委员会等，很大程度上增加了财政拨款的透明度，保证了高等教育财政拨款的公正性、公平性和科学性。我国应借鉴这些经验，设立拨款的&缓冲&机构，包括拨款中介、评估中介以及一些人才交流、信息交流、咨询服务等中介机构，将目前&政府&高等学校&的直接操作模式转变为&政府&中介&高等学校&的三方协调运作模式，通过中介评估，将评估结果与拨款数额挂钩，从而提高拨款数额核定和下达的公正性和透明度，促进高等学校进入&克服成本最大化行为&提高资源利用效率&提高高等教育质量&获得更多绩效拨款&的良性循环。
3． 构建绩效拨款机制，实现拨款模式由&基本支出加项目支出预算拨款&转变为&非竞争性和竞争性拨款相结合&，促进高等教育资源的最优化配置。我国目前高等教育采用的是&基本支出预算加项目支出预算&拨款模式，与传统的&基数加发展&拨款模式相比有了很大进步，促进了高等教育事业的快速发展。但该拨款模式仍然显得过于笼统，缺乏竞争性和绩效性，一定程度上还造成了许多高等学校重视扩大办学规模而忽视办学质量和办学风险的严重后果。因此，引入以公平、竞争和绩效为导向的绩效拨款机制，对于促进我国高等学校之间的良性竞争，提高高等学校办学质量，实现高等教育资源的最优化配置无疑具有重要意义。
构建绩效拨款机制，除了要设立拨款的中介机构以外，还需从重新设计拨款模式、建立科学的绩效拨款公式和构建合理的绩效评估体系等三个方面加以推进。首先，在拨款模式设计方面，要改变过去的&基本支出预算加项目支出预算&的拨款模式，建立新的&非竞争性和竞争性拨款相结合&拨款模式，非竞争性拨款主要是为保障高等教育的公平性和公益性，指向全国所有普通高等学校的基本办学条件;竞争性拨款主要是促进高等学校的特色发展和良性竞争，指向高等教育发展的重点领域，严格按照竞争机制来进行;其次，在绩效拨款公式设计方面，可以借鉴德国的设计经验，将高等教育财政拨款分为教学类经费、科研类经费、基本建设类经费三大块。对于教学类经费拨款，主要以培养的学生数和生均成本为基本测算依据，辅以绩效权重和相关政策参数。对于科研类经费拨款，应采取招投标和竞争遴选的方式。对于基本建设类经费拨款，应采用协商谈判和合同拨款的方式;第三，在绩效评估体系的选定方面，应主要从高等学校的人才培养质量、人才培养能力、人才培养潜力和科学研究能力等四个方面加以综合考虑和构建。
4． 建立健全高等教育质量评估制度，切实强化评估拨款导向作用。我国应构建多层次、全方位的具有专业性和权威性的高等教育质量评估机构和评估指标体系，并将评估结果与高等学校的财政拨款紧密联系，切实转变拨款机制的导向作用，强化高等学校的绩效和竞争观念，促进高等学校之间的合理、有效和良性竞争，实现高等教育资源的最优化配置。应针对不同类别和层次的高等学校制定不同的绩效拨款指标体系。要形成高等学校自评与引入社会中介再评价的相结合机制，突出评估过程的公正性、公平性和透明性。通过这些措施，引导高等学校把有限的教育资源用得更充分、更有效。
5． 强化政府对高等教育财政拨款的立法保障。完善的教育法制体系，是美、英、德、日等国家保障高等教育财政拨款体制成功运转的重要基石。针对目前我国教育法制体系不健全的实际情况，应积极借鉴发达国家的成功经验，加快高等教育财政投入的立法进程，在具体立法及执法方面，应明确全国人大委员会对财政资金分配的决策权，明确各级政府财政分担的责任、比例以及相关的约束条款，明确财政拨款的监督和审查机构，明确财政拨款的绩效本位体系等等。
发达国家的高等教育财政拨款体制各有特点，有许多值得我国借鉴，但是高等教育财政拨款体制改革工作是一项复杂的系统工程，既需要建立有效的工作机制，又离不开政府相关政策法规的支持，更需要从根本上转变高等学校的办学理念，才能提高财政资金使用效率，最终达到提高高等教育质量的目的。我国高等教育财政拨款体制的改革工作应在坚持公平性、公益性、导向性、绩效性和差异性等基本原则前提下，坚持从以下几个方面加以推进: 一是要注重国外先进经验借鉴与我国实际国情的紧密结合，坚持按照我国的教育规律、经济规律和社会发展规律办事;二是要注重在拨款机制、拨款模式和拨款观念的转变上下功夫，注重前后机制衔接; 三是要遵循有序推进原则，坚持先试点后推广，同时切实做好高等教育管理体制、资源供给机制、分配机制、高等学校内部资源分配制度等的配套改革工作。
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英国成人教育改革与发展的主要特色及启示
作为&现代成人教育的发祥地&和&世界继续教育之乡&的英国,其成人教育在长期的历史发展进程中不断变革与创新,形成了自身的发展特色:实行地方分权和灵活化的成人教育管理体制;高度重视成人教育的法制化建设;充分发挥大学和民间团体在成人教育发展中的重要作用;建立了便于成人学习的开放学习系统.英国成人教育的这些特色为我国成人教育的改革与发展提供了有益的借鉴.
Yue Chuanyong
作者单位：
宁波大学成人教育研究所
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