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阿拉善盟草原确权承包工作开展情况、存在的问题及相关建议
日期： 15:08
来源：内蒙古农牧业信息网
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　　落实草原家庭承包经营责任制是党在农村牧区的一项基本政策，我盟结合农村牧区特点和实际，从上世纪80年代初到90年代末，利用近20年的时间，经过三个阶段，基本完成了牧区草原“双权一制”落实工作。截止2014年底，落实草原权属面积27481.43万亩，落实草原承包到户面积25765.83万亩，有效调动了广大牧民保护建设草原的积极性，为加强草原生态保护与建设奠定了坚实的基础。为了全面完善我盟草原确权承包工作，盟农牧业局高度重视，认真组织，全面落实，大力推进这项工作。
　　一、草原确权承包工作开展情况
　　盟农牧业局根据工作要求和我盟实际情况，选取阿左旗为全区草原确权承包试点地区，试点旗阿左旗党委成立了相应的工作领导小组，制定了工作方案，召开动员大会，举办培训班，加强督查指导，在具体工作中，按照“难易结合、逐步推进”的方针，选择矛盾较大的超格图呼热苏木和相对确权工作基础较好的银根、乌力吉苏木初步确定为完善牧区草原确权承包工作先期试点苏木镇，其他苏木镇后期跟进。目前，阿左旗草原确权工作正在按预定方案有序推进，各苏木镇均已进入外业入户信息采集与内业录入同步推进的阶段，现已完成全部工作的60%左右。乌力吉、银根等北部苏木镇已基本完成草原确权工作，已进入发证阶段；巴彦浩特、温都尔勒图、巴润别立镇等中南部苏木因人口密集，工作量较大，矛盾较多，现已推进了30%左右，与此同时草原确权工作小组的相关业务人员也在同期跟进，进行现场技术指导工作，确保草原确权工作按期保质完成。
　　二、存在的问题及相关建议
　　阿左旗在草原确权试点工作推进中，也陆续出现了一系列问题，这些问题主要体现在以下几个方面：
　　（一）草原“双权一制”工作历史落实程度不一。阿左旗已落实基本草原面积7980万亩，涉及12998户，40342人。 其中草原确权基础较好的、四至界限明确、“证、帐、地”相符，草原彻底划分到户的2223万亩，占阿左旗草原总面积的28%，涉及875户3040人，占比8%。需进一步完善确权的草原为5757万亩，占阿左旗草原总面积的72%，涉及1人，占比92%。此情况分为三类：
　　一是承包到户，但四至界限不明确、“证、帐、地”不相符的4717万亩，占阿左旗草原总面积的59%，涉及人，占总户数的48%，占总人口的51%；
　　二是联户形式承包草原面积1040万亩，占阿左旗草原面积的13%，涉及人，占总户数的28%，占人口的31%。
　　三是享受草原补奖政策无草场承包合同的分支户和搬迁户有人，占总户数的16%，占人口的10%。
　　针对这类问题，阿左旗主要采取“先易后难”的应对方法，在阿左旗确权工作推进中，先集中主要精力做好矛盾较小的，易推进的区域，矛盾问题频发的地区留待后期专项解决。针对无法划分到户的，允许联户承包“确权不确地”；可划分到户的，要严格四至界限，内外业同步，做好确权工作。
　　（二）“林草争地”现象严重。草原属性确认面临新挑战，阿左旗大部分草原均存在一地两证现象。针对此类问题，阿左旗严格以二轮承包时草原界限为准，在此次确权承包中不区分公益林、草原，一律按照草原进行确权。
　　（三）1998年草原“双权一制”落实时遗留矛盾多。特别是沿山地区依据当时牧民拥有的生产资料和经营状况，在同一嘎查内存在牧业、农业、三产之分，草场的承包也依据当时拥有的生产资料和劳动方式来确定，多数三产牧民未划分到草场。2010年，阿左旗认真按照自治区《关于进一步落实完善草原双权一制有关事宜的通知》要求，对草场进行划分，部分嘎查经村民大会决定将过去未划分到草场的人员以联户承包的方式纳入到草场分配中，因此彻底打乱了原有的承包关系。对此，阿左旗充分放权，认可苏木镇对2010年草原微调面积的认定结果。
　　（四）“证、帐、地”不符，确权矛盾大。牧民持有的草原承包经营权证面积与实际差距较大，个别嘎查存在草原承包面积大于本嘎查土地面积的现状，重新核实面积，严格按草原面积确权，牧民受利益驱动，抵触情绪大。针对此类问题，阿左旗农牧与民政部门通力合作，明确民政边界，严格以民政界限为准，对边界地居住牧民，加大政策宣传、说服力度，在草原确权上采取灵活的“边界地插花承包方式”，认可双方苏木镇或嘎查达成的协议，在“尊重历史、照顾现实”的基础上，认可原边界双方对土地的所有权，但可协议承包给对方集体经济成员。
　　（五）不规范征占用草场的现有承包关系难界定。近年来，随着城镇建设规模的扩大，产业、工业园区的建设，不规范的草原征占用导致草原合法权属难以界定。许多草原临时、永久性征占用后，牧民手上仍持有草原合同、经营权证；部分工矿企业私自与牧户达成补偿协议，未办理草原征占用手续的现象也较多，造成目前确权矛盾较尖锐。针对此类问题，阿左旗草原监理部门加大草原案件清理整顿力度。在此次确权中，若草原征占用合法合规，且已全额补偿的，按照正常征转对待，被流转方无权继续承包草原，进行草原确权；若未合法合规进行草原征占用，且补偿未足额到位，视同流转无效，草原仍确权给原承包人。
　　(六)现实存在的迫切分户要求。98年二轮承包至今已16年，由于婚丧嫁娶、离异等因素影响，原有的草原承包关系已严重与现有家庭结构脱节，故牧民要求分户的现象增多。加之原有的草原承包经营关系对贷款与政策享受方面的桎梏越来越凸显，如不分户易引发新的矛盾。由于分户问题与现有草原补奖政策生产资料综合补贴发放密切相关，为了稳步开展草原确权工作，阿左旗原则上不同意分户，但具有分户意向的牧户，确权工作结束后可按照程序向嘎查申请分户。
　　（七）不同的统计标准导致差异。由于部门间的统计口径与标准不同，造成土地二调数据与现有嘎查草原实际界限不符。阿左旗在实施时综合考虑两部门数据，以国土二调数据为基础，同时参考2011年草原普查数据进行草原确权工作。
　　（八）草原确权历史痼疾难调和。二轮承包时，受水井、饮水、畜种、牧户点分布不均等因素的影响，划分草原面积差异大。针对此类问题，阿左旗严格遵守二轮草原承包三十年不变的原则，但同样认可经嘎查村民大会通过，草原微调的结果。
　　以上问题均是在不同时期由于政策制定执行的不同所遗留下来的问题，在此次确权工作中，只要做耐心细致的宣传、解释和政策引导工作，都是应该能化解的。但是也存在一些问题是苏木镇无法解决的，这些问题历史成因复杂，涉及范围广，人口数量多，是草原确权工作的难点。这些问题包括：
　　（一）贺兰山一二期搬迁牧户，搬迁后草原全部转为国有林地，现无生产资料。2011年阿左旗统筹考虑，一二期搬迁牧户已全部纳入草原补奖机制政策，此次搬迁牧户要求确权，矛盾隐患大。此类牧户主要分布在宗别立镇、巴彦浩特镇。现宗别立镇与宁蒙交界牧户要求在全部转入公益林的基础上可以不要求草原确权。另同时存在无生产资料享受草原补奖的嘎查例如巴彦浩特镇红石头嘎查，在未来依法行政逐步推进中，无生产资料将很难享受国家草原补奖政策，这将可能引发大的上访隐患。建议在政策允许的情况下，阿左旗统筹考虑将贺兰山一二期搬迁全部转入公益林，以解决一二期搬迁户因保护贺兰山生态失去生产资料的问题。同时红石头之类因生态保护禁牧等原因纳入补奖政策的嘎查在此次确权中不进行草原确权，不改变其原草原补奖享受标准，仍保留其享受草原补奖的权利。
　　（二）哈什哈苏木2004年搬迁至孪井滩牧户，在当时已进行生产资料安置，这部分人有些草原证已上缴，有些草原证仍在原承包户手中，致使出现个别牧户两地同时拥有生产资料的现象，现该类牧户要求草原确权，极易引发同类搬迁户草原确权攀比，矛盾隐患大。建议此次草原不确权，不改变其享受草原补奖的标准与权利。
　　（三）原国有、社办林场、加工厂等改制职工在改制时都享有程度不同的安置政策，在1998年未分配到草场，于2011年阿左旗统筹考虑全部纳入草原补奖机制。此次草原确权难度大，无草场分配，且易在后期草原项目享受上留有隐患。建议在此次确权中不进行草原确权，但仍保留其享受草原补奖的权利。
　　（四）98年因种种原因未分到草场的本嘎查集体经济成员和所谓的“挂名户”在此次确权中要求分配草场与草原确权。但部分嘎查无机动草场可解决此类问题，此类牧户上访倾向高。建议经嘎查村民大会甄别，确定其合理权益。
　　（五）阿左旗苏木镇不同程度存在草原不规范流转现象，现流转双方在草原确权时均声称自己享有草原确权权利。虽部分案件已经法院判决结案，但多数未诉诸于司法程序，仅在苏木嘎查层面上访，未得到有效解决。建议区别对待此类问题，已经法院判决或者流转关系明确的，可按照正常流转对待，流转方享有确权权利，如流转关系不明确的建议流转双方经司法程序解决。
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爱新舍里镇召开草原确权工作讨论会
作者：&&&&文章来源：本站原创&&&&点击数：74&&&&更新时间：
讨论会现场
为深入贯彻落实自治县草原确权工作会议精神，扎实做好各项工作任务。9月18日下午，镇党委书记海灵主持召开全镇草原确权工作会议。县人大副主任道吾来提、县畜牧局、县草原监理站、林业局、国土局、测绘局、镇兽医站及四个村委会等相关部门主要负责人参加了此次讨论会。　　
会上，镇主管畜牧业副镇长韩江胜对爱新舍里镇草原确权工作进行了汇报，并征求了与会人员的意见和建议。爱新舍里镇党委书记海灵做重要讲话，他在讲话中指出，草原承包经营权确权登记颁证，是促进草场流转、发展适度规模经营，完善牧区基本经营制度，化解草场纠纷、维护牧区稳定的重要性基础工作，各单位、各部门要充分认识草原确权工作的重大意义，早行动，早见效，使草原确权工作扎扎实实地开展起来。他要求，草原确权登记颁证是一项政策性很强、敏感性很高的工作。任务量大、技术要求高，各单位、各部门要高度重视、周密部署，认真抓好工作落实。一是要健全工作机制；二是要大胆探索创新；三是要加强调研督导；四是要强化成果运用。要按照自治县的统一部署，周密安排，明确责任，扎实推进，确保按时完成各项工作任务，为促进牧区繁荣稳定和经济社会持续健康发展作出新的更大的贡献！
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技术支持：中共察布查尔锡伯自治县委员会组织部电教中心草原确权承包工作实施方案
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草原确权承包工作实施方案为进一步完善草原确权承包工作，促进草原承包经营体制改革，结合深入落实草原“双权一制”（所有权、使用权、承包经营责任制）和草原生态保护与建设补助奖励机制，有效解决我县草原“四至界限”不清，“证、账、地”不符，农牧民在草原上的利益缺乏法律保障等问题。按照《内蒙古自治区草原确权承包工作实施方案》要求，结合我县草原承包工作实际，特制定本方案。一、指导思想、总体目标和基本原则（一）指导思想。以《内蒙古自治区草原确权承包工作实施方案》为指导，认真落实自治区、市有关会议精神，从我县草原面积小，农业人口多，不宜落实一家一户承包经营草原的农区特点出发，在1986年全县集体草原所有权划界颁证基础上，采取“确权、确股、不确地”的办法，全面开展草原确权工作。通过建立数字化、信息化、规范化草原股份经营管理模式，健全草原保护与建设责任、草原使用权力与收益清晰的运行机制，切实有效地保障农牧民对集体草原占有、使用、抵押、入股、流转收益等合法权益，进一步激发广大农牧民对草原生态保护与建设的积极性，推动全县草原生态文明建设迈上新台阶。（二）总体目标。一是解决草原权属纠纷和历史遗留问题，稳定现有草原承包关系。二是为农村牧区集体草原资产上市交易提供依据。三是为草原流转、规模经营和工商资本引入打下基础。四是为落实第二轮草原生态保护与建设补助奖励政策打下基础。（三）基本原则。1.坚持社会稳定原则。在开展草原确权工作中，要保障广大农牧民的知情权、参与权，尊重他们的意愿，征求他们的意见。要充分发挥农牧民自治组织的调节作用，重大事项由嘎查村集体经济组织成员民主讨论决定，要积极稳妥地解决问题，不得强行推进，避免引发社会矛盾，确保社会稳定。2.坚持原有草原权属和流转关系不变的原则。开展草原确权工作是对现有草原所有权、使用权和流转形式等管理关系的进一步完善，不是推倒重来、打乱重分，不能借机随意调整、改变已经形成的权属及经营关系。要以现有的草原划界登记、使用权证为依据确认草原归属，维持现有依法流转、承包、租赁草原经营面积和期限不变，也不改变原有草原权属和经营关系的惠牧政策和相关责任义务。对个别存在纠纷，大部分群众要求调整的，按照法律法规和政策规定，慎重把握，妥善处理。3.坚持依法、民主、公开原则。草原确权工作要依据《草原法》、《物权法》、《土地承包法》和自治区《草原管理条例》的相关规定依法开展。对于工作中出现的问题，有法律法规和政策明确规定的，要严格按照规定执行，尚未作出明确规定的，要依据法律法规和政策的基本精神，结合当地实际，按照嘎查村民主决策的原则妥善处理。草原确权的整个工作程序、结果要做到公开、公正、透明。对于一些疑难问题，在不违背法律法规和政策精神前提下，通过民主协商解决。草原权属一时解决不了的，暂不进行确权。4.坚持以农牧民群众为主体的原则。要向群众做好深入细致的宣传、动员和解释工作，让他们充分了解草原确权的目的、意义、作用和程序。嘎查村的确权方案要在集体成员内部充分讨论，达成一致，切实做到农牧民的事让农牧民自己做主。草原权属四至登记表、所有权证及农牧户股权登记备案表要分别经村民议事小组成员和农牧户签字确认。对外出农牧户要千方百计通知到户到人，保障其知情权、选择权、决策权。5.坚持进度服从质量的原则。草原确权是长久大计，不能怕麻烦，图省事，必须做细做实，时间服从质量。各乡镇要结合实际，统筹安排，把握好各个关键环节，积极稳妥地推进。6.坚持分级负责的原则。农牧主管部门具体负责全县草原确权登记汇总、信息录入及颁证等技术工作。各乡镇政府承担草原勘界、地块坐标打点、基础数据采集工作。二、工作内容及任务一是根据草原“双权一制”落实情况，对全县所有嘎查村集体草原所有权和农牧（林）场、水库等国有草原使用权情况进行核实，对无争议纠纷的集体草原所有权确认到自然村，建立草原所有权登记备案台账，同时换发或补发（包括损坏、遗失或漏发的）草原所有权证。国有草原使用权确认到实际使用单位并颁发使用权证。对有争议纠纷的草原要先行解决争议纠纷，然后再确认所有权。对换发、补发的草原所有权证、使用权证，要注明原证颁发时间。对新确认或调整后颁发的草原所有权证和使用权证，按实际颁证时间填写。对近年来各类工程建设和矿藏开采占用的草原要严格按照审核、审批部门的批准文件和有效的草原征占用补偿协议进行确认。凡依法履行草原征占用手续，按规定兑付补偿资金，经县草原行政主管部门审核同意，不列入此次草原确权面积范围。凡没有依法履行草原征占用手续，属违法占用草原的，要进行依法处理，根据处理情况，由县草原行政主管部门决定是否计入全县草原确权面积。对近年来一些村民违法开垦草原变为农田的，要在土地确权基础上，重新划入草原范围进行所有权确立。二是对现有草原流转、承包、租质等经营情况进行核实。凡符合法律法规和政策规定的，维持原经营关系不变，对不符合法律法规和政策规定的予以废止。三是各乡镇要以村民小组（自然村）为单位，建立集体资产股份合作经营组织，建立集体草原股份经营登记台账，将股权确权到农牧户，保障农牧民对集体草原资产占有、收益等合法权利。四是对现有草原流转、承包、租赁等进行规范管理，按合同规定颁发草原使用权或承包经营权证，建立健全电子档案和信息平台。五是凡饲用灌木草场，可按“一地双证”办法，在获得“林权”证的同时，可颁发草原所有权证。草原确权要采用地理信息系统实现草原面积、四至GPS定位，明确四至界限；系统确认困难的，采用实地勘测方法确定。三、工作时间和步骤2015年9月上旬各相关单位要明确工作内容、任务和责任，同时上报方案，组织召开动员会。农牧部门组织开展业务和法律法规培训，做好前期准备工作。2015年9月至12月为实施阶段。一是各乡镇要成立领导小组，组织开展摸底调查，收集原有草原划界和所有权证发放情况，登记核实原有草原流转、租赁和承包经营情况，核实划界、所有权证、承包（租质）合同、台账、面积四至等草原地理信息。二是以自然村为单位，认真填写由自治区统一制定的草原基本信息登记表，经各乡镇汇总后上报，由农牧部门建立草原确权登记表，采用纸质、电子版两种，并在县档案馆进行异地备份，长久保存。三是县草原管理部门将数字、影象、图表和文字资料汇总，建立全县草原确权和流转、经营数据库及数字信息系统，实现草原管理信息化。四是按照国家、自治区有关文件规定，县、乡、村分别收集管理草原确权工作中形成的相关文件、资料分级归档。五是统一发放草原所有权、草原使用权和草原承包经营权证书，建立农牧民集体草原股份经营登记备案表。2016年1月至3月底开展全面自查和回头看，查漏补缺，总结经验，完善信息软件管理，做好验收和确权成果应用工作。四、工作要求（一）加强组织领导，健全工作机制。要建立健全统一领导、乡镇部门分工协作、农牧民广泛参与的工作机制，统筹协调，加强工作调度和督促检查，合力推进。领导小组各成员单位按照各自职能和任务分工，认真履行职责。乡镇政府负责辖区内草原确权工作的组织领导，综合协调和组织实施，建立以自然村为单位的集体草原股份制经营管理机制。农牧部门负责全县信息汇总，数字化信息平台建立和日常业务管理、业务指导；开展督促检查，发现问题及时解决。财政部门负责统筹安排相关资金并加强管理。国土部门负责提供最新国土调查成果，并配合乡镇做好草原确权与不动产登记的有效衔接。档案部门负责指导有关档案归档、管理。（二）开展宣传培训，营造工作氛围。县委宣传部门要采用多种形式，利用各种媒体开展宣传活动，引导和营造稳步推进草原确权工作的良好舆论氛围和工作环境。各乡镇结合实际，编印明白纸、宣传册，向群众解读政策，答疑解惑，明确工作要求。要把张贴、书写标语和致农牧民公开信等与广播、电视、网络、短信等现代手段相结合，扩大宣传范围，提高宣传效果。县农牧部门要加强业务和操作培训，分层次、分对象将理论讲解与实际操相结合，保证培训的针对性和实用性。（三）探索创新解决问题的办法措施。各乡镇要从实际出发，探索创新解决草原确权工作中遇到的困难和问题。要充分发挥村民自治组织的作用，鼓励采取“一村一策”或“一事一议”等群众能够接受的办法解决问题。（四）强化监督检查，扎实推进落实。领导小组每半个月召开一次工作调度会，听取各乡镇、各成员单位工作汇报，及时掌握工作进度，对发现的问题及时进行研究，提出处理意见，确保按时有效完成工作任务。（五）严格执行保密制度，防止失密泄密。对草原确权相关地籍信息资料要严格按照《测绘管理工作国家秘密范围的规定》进行保管，确保不失密、不泄密。（六）统筹解决工作经费，保障任务落实。县农牧部门要按照工作内容和任务，编制工作经费预算报县政府审批后，列入财政预算，确保资金及时足额到位，不得向农牧民收取费用。
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