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中国人离自由迁徙权还有多远
&&&&在不少人看来，1954年宪法是新中国成立以来最好的一部宪法。 位于西北政法大学校园内的著名雕塑：《宪法顶个球》《宪法顶个球》今年已被拆除，有人称：这下好了，宪法连球都不顶了 　　在北京工作了4年的安徽合肥人程海，因为无法将户口从合肥迁往北京，分别在合肥和北京起诉当地公安部门，要求公安部门依法为他办理迁出、迁入户口。之后，北京市昌平区人民法院裁定不予受理，北京市东城区人民法院和合肥市庐阳区人民法院分别受理了此案。在两宗案件一审尚未落判之前，程海又领衔了一份有28名普通公民签名的公民建议书，向国务院法制办建议对公安部颁布的有关户口管理的部门规章和规范性文件进行全面审查。(《中国青年报》8月18日) 　　作为法律人，尽管我非常赞同程律师建议书的观点，但我仍不得不说，建议书所要求的“对违反上位法的规章文件，予以撤销或宣布废止”，几乎是一项不可能完成的任务。 　　其一，从程律师所提请审查的上位法来看，《中华人民共和国户口登记条例》是由全国人大常委会通过的，虽以“条例”为名但实为法律。行政法规、部委规章与它相冲突的，理应及时撤销或宣布废止。即便在这些法规与规章未撤销或未废止之前，行政执法人员也应遵循“上位法优于下位法”的原则，适用《户口登记条例》而不是适用那些法规或规章来为程律师办理户口迁移手续。但《户口登记条例》又是一份早在日就已通过的法律，是一件典型的“古董法律”。仍在生效的《户口登记条例》与那些不合法且不合理的户籍法规与户籍规章一样，也是应审查的对象。如《户口登记条例》第15条规定“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，由暂住地的户主或者本人在三日以内向户口登记机关申报暂住登记，离开前申报注销……”。第16条还规定，“公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过三个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地……”。这些事实上已形同虚设的规定还能找出许多。如果依据这些至今仍在“生效”的法律条文来展开违法审查或严格依法执行的话，也许我们的出行将会因此而意外蒙受灾难性的后果。 　　其二，《户口登记条例》中关于“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口”的规定，在当时有其宪法依据。1954年《宪法》第90条明文规定，“……中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。”如我们所知，这一宪法依据自1975年《宪法》出台以后，已不复存在。1978年宪法及1982年宪法对“自由迁徙”条款也未作恢复。其实不独《户口登记条例》，1982宪法施行以前颁布，现仍在生效的法律、法规中，有不少都失去了宪法上的依据。这是我国宪法频繁变更之下所结出来的一个苦果。在宪法层面上，程律师的个人遭受及其领衔提出的建议，是一个关乎所有中国人的大事件，也是一个关乎“自由迁徙权”能否在宪法上得到恢复的大事件――户口迁移难题的解决只能是取消户口，而不是承认户口并进而承认应在“经常居住地”登记户口。只要户口制度存在，依附于户口之上的种种特权就不会消失，户口迁移就不会以“常住地”为登记原则。如果依附于户口之上种种特权已皆被取消，户口就没有存在的必要。有居民身份证足矣! 　　基于这两个理由，我悲观的看法是，仅仅建议国务院法制办“对违反上位法的规章文件，予以撤销或宣布废止”，对于被建议方来讲，事实上并没有形成一个“建设性”的方案，因此很难获得采纳。程律师领衔的这次“上书”，与近年来的“公民上书”一样将不会脱离“过程大于实质”的命运。因此在我看来，籍由媒体的关注，吸引更多的公众来讨论“自由迁徙权”再次入宪的可能，以及汲纳更多的民间智慧来为户籍制度的走向贡献力量，就是最大的成功。
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中国人自由迁徙权利是怎样失去的
论公民迁徙自由和宪政建设
2002年3月，我写了《恢复“公民有居住和迁徙自由”的权利——我对修改宪法的一点建议》一文，建议在现行宪法“公民的基本权利与义务”一章中恢复公民居住和迁徙自由的条款, 于《同舟共进》第6期全文发表。文中回顾了1954年中华人民共和国第一部宪法产生的过程，我国第一部宪法中公民居住和迁徙权利的条款是何时以及怎样被删除的，以后多次修宪均未恢复公民这一权利的情况。文章最后郑重地提出了恢复宪法中“中华人民共和国公民有居住和迁徙自由”条款的建议。这篇建议已委托厉以宁委员送交全国人大常委会。
公民必须享有居住和迁徙自由的权利，是我二十余年研究劳动就业和城市化问题得出的必然结论。1993年党的十四届三中全会作出“建立社会主义市场经济体制”的决定，近十年的经济生活进一步证明，恢复公民的居住和迁徙自由，不仅是加速培育全国统一的劳动力市场、建立社会主义市场经济体制的必要条件，也是促进我国经济发展、解决“三农”问题的客观要求和必要条件。
本文拟对上述建议进一步加以说明；同时再提一个建议：现行的宪法不仅需要认真地修改，更重要的是要切实地实施。
一、 我国公民自由居住和迁徙的权利是怎样失去的？
过去我们都认为，日毛泽东颁布主席令：《中华人民共和国户口登记条例》，建立了一套完整的户籍制度，我国公民从此失去了居住和迁徙自由。为此我查阅了有关历史资料。根据这些资料记载，公民失去迁徙自由的时间要早得多。
早在新中国成立之初，我国政府就开始采取了限制公民居住和自由迁徙的户口政策。
1951年7月，公安部颁布实施《城市户口管理暂行条例》，这是最早的一个户口法规，将全国城市居民的户口统一管制起来。尽管这个制度当时还不完善，还不可能严格施行，但（那时开始）城市居民已很难自由选择居住地、很难自由迁徙了。
这时，农村户口还没有建立，农民还可以流动。20世纪50年代上半期，有不少农民跨地区流动或向城市转移。针对这种情况，1955年6月，国务院发布了《关于建立经常户口登记制度的指示》。《指示》规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，开始统一了全国城乡的户口登记工作。
这个时期，一些发生水旱灾荒的地区如安徽、四川、山东等省区，农民为了生存，自发地从农村转移出来，而且逐年增多。对此，政府采取了制止的政策。不到两年的时间，连续颁发了四个限制和控制农民流入城市的文件，并且布置交通部门和地方政府，采取强制措施阻止农民外出。当时我们就知道，一些铁路沿线设有关卡，劝阻农民回乡；有的农民已经上了火车，火车开动后被发现，还要被强迫中途下车，不允许（他们）到达城市。
何以要限制农民进城？直接的因素是当时粮食供应紧张。在计划经济体制下，政府要保证每年供应城市人口五百亿斤粮食，本来就不容易。农民进城，一方面增加城市人口从而增加城市对粮食的需求，另一方面，农民减少则有可能使粮食生产减少。但是，不许劳动力流动与经济社会发展的规律相背离，是行不通的。尽管严加控制，农民还是通过种种途径去城市或其他地区谋生，出现了所谓的“盲流”。这种情况，不能说1958年以前农民有“迁徙自由”，而只是农民以行动冲破了限制、争取到了有限的迁徙权利。
1958年1月全国人大常委通过了《中华人民共和国户口登记条例》，这是1951年公安部和1955年国务院文件的发展，标志着我国户籍制度的正式建立。但是，这个《中华人民共和国户口登记条例》，与1954年全国人民代表大会通过的《中华人民共和国宪法》第三章第十九条第二款：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的基本原则是相抵触的，是违反宪法的。
18年后，于1975年第四届全国人大一次会议修宪时，将第一部宪法中“公民有居住和迁徙的自由”权利刪去，同时还刪掉了其他一些公民的权利。宪法规定的公民权利和义务从原来的十九条减到四条，户口制度获得了某种程度的合法性。
二、 建议本届全国人大将修宪列入议程，恢复宪法中公民有居住和迁徙自由权利的条款。
改革开放二十年来，国内国际形势已发生了巨大变化，现行的宪法已不能完全适应我国经济社会发展的需要。因此，我建议在全国人大第十届第二次大会上，对《中华人民共和国宪法》作一次全面的修定，为我国宪政建设奠定一个良好而且坚实的基础，也为恢复公民居住和迁徙自由提供法律依据。
下面扼要谈谈宪法恢复公民有居住和迁徙自由的条款的必要性和可能性：
第一、当年导致宪法条款中取消公民有居住和迁徙自由的主要因素已经不复存在。
上世纪50年代导致公民失去居住和迁徙自由的决定性因素——粮食紧张的现象已不复存在。现在粮食问题已走到另一极端：存粮过多，有“三年灾荒都不会饿死人”之说，进口粮食为的是品种调剂。
我国自改革开放以来，经济繁荣，居民收入增长迅速，国家财政状况好转；与过去灾害频繁、财政困难的情况不可同日而语。现在各类物资供给丰富，城市居民生活消费品可直接从市场购买，完全不需要由国家计划配给，彻底告别了“短缺经济”。现在完全不用担心城市人口增加造成供给短缺的问题。
第二、公民居住和迁徙自由是发展社会主义市场经济的需要。
市场经济体制要求有全国统一的生产要素市场，通过市场优化配置生产要素，实现劳动力与生产资料的最佳结合，提高经济效益。现在全国统一的劳动力市场还远未形成，主要障碍之一在于公民受户口制度的严格限制，没有居住和迁徙的自由。
近二十年的实践已充分证明，人口流动大大有利于经济建设和社会发展，人才流动对沿海地区和经济特区建设做出了巨大的贡献。没有全国人才向东南沿海的流动，就没有沿海地区和经济特区今日的繁荣。而农村劳动力是城市建筑业、服务业的主力。如果没有这些劳动者的支援，中国东部地区的发展就无法想象。进入城市的农村劳动力对城市GDP增长做出了极大的贡献。以北京和上海为例，2003年人均GDP已分别达到3400美元和5000美元，但这是按本地人口计算的，流动人口未计算在内。而实际上外来人口对北京和上海GDP的贡献在20%左右。
第三、农民迁徙到城市是解决“三农”问题的有效途径。
在我国二元社会条件下，城乡发展不平衡，差距不断扩大。目前农村贫穷，主要穷在缺少资本投入和缺少知识技能。农民有了迁徙自由，可以流动，才能为农业发展带来资金和知识。
不少媒体报道，当前农村居民收入的构成中，非农业收入的比重在有的地区达到五六成。有些农民在城市打工积累了资金，增长了知识，学到经营管理经验，不少人就地或者回乡创业，走上了脱贫致富的道路。农民有了居住自由可在城市定居，他们的后代能够接受与城市儿童同样的教育，有利于普遍提高农民后代的素质。下一代素质的提高可以改变农村缺乏知识技能的状况，有利于农村经济的发展。这些都是有利于解决“三农”问题的。
第四、农村人口减少有利于土地资源集中，促进农业产业化。
进入了21世纪，我国农业大体上还停留在一家一户为生产单位的、自给自足的、规模过小的自然经济时代。十三亿人口的超过70%搞农业，过多的劳动力密集分布在狭小的土地上，成为隐性失业者。
农村要富，必须减少农民、让农民向城市转移。放弃土地的农民应得到足够的补偿；留下的农民获得大面积土地是集中经营大农业、取得规模效益的必要条件，也可以为发展农产品加工业和促进农业产业升级创造条件。
第五、公民自由居住和迁徙，有利于扩大内需。
我国经济增长主要靠投资和出口拉动，消费增长相对缓慢，在GDP中份额较低。人们公认，中国十多亿人口的消费市场潜力无穷。但这个市场并非现实的市场。因为农业生产落后，农民收入增长缓慢，农村总体来说还比较穷，占人口70%的农民并没有多少现实的购买力。农民流动到城市，才有可能真正致富，使这个潜在的市场变成现实的市场。居民迁徙和农民进城，对扩大消费、促进经济发展好处多多。
第六、为了增强国际竞争力，必须恢复公民居住和迁徙的自由。
我国已是世贸组织成员国，必须参与国际经济的分工与竞争。为此，我们必须发挥自己的优势，特别要充分发挥丰富的劳动力资源优势。只有让农村劳动力大规模转移出来，才能使我国外向型的制造业具备劳动力成本优势，在国际竞争中的立于不败之地。这也需要居住和迁徙的自由。
三、认真修改宪法 &切实施行宪法
我国宪法规定，中华人民共和国一切权力属于人民。恢复宪法中公民有居住和迁徙自由的权利，是我国社会进步的一个标志，是顺理成章的。过去由于种种原因取消了宪法中的有关条款，是历史性的错误。现在已具备了恢复这一权利的条件，应该通过法定程序将它恢复。
宪法是国家的根本大法，是一国的国体和政体据以建立和运行的依据，具有至高无上的权威。全国人大、各级政府包括中央政府制定一切法律、行政法规、规章等，都要服从宪法，不能与宪法抵触。
正因为宪法是根本大法，它不可能很具体，而是具有最高原则性、稳定性和普遍适用性。一些只适用于一个时期、一个方面或个别地区的特殊的事情、问题、口号、人物（人们是否知道，上世纪70年代后期，曾有人主张把华主席的名字写进宪法）等等，不应进入宪法。考察世界各个实行宪政的国家，我们看到一种值得深思的现象：一部好的宪法可以管一百年而不须作根本性的修改，这有利于保持社会的稳定。当然，并不排除根据国情的变化对宪法内容作出个别、局部调整。
我国现在的宪法是在1982年宪法的基础上经过三次局部调整修订的，其中一些条款已经过时，另外有些条款也已不符合国家现状和未来发展的需要，还有一些应有的条款是缺失的。例如“公民的权利和义务”这一章，在宪法整个138条中仅占24条，其中公民有居住和迁徙的自由的条款没有了。我认为，目前修宪的时机已经成熟。相信十届人大定能集思广益，对《中华人民共和国宪法》进行一次认真的修改。
户籍制度的实质性作用之一就是限制农民进城，农民群体受害最深最大。农民进城之后还在就业、工资报酬、社会保障、子女教育等各方面备受歧视，没有得到应有的尊严。
修改宪法，恢复了公民居住和迁徙的自由以后，还要大力改革户籍制度，使进城打工和居住的农民享有与市民同等的政治和经济权利，诸如平等的选举权与被选举权、社会保障、劳动安全保护等。宪法要要真正做到保障公民在法律面前一律平等。
我们热切寄予新一届全国人大厚望的另一件更加重要的事情，就是切实实施宪法。
我国宪法条文虽不够完善，总还是有了完整的宪法。但宪法实施方面的问题更大。特别是“文革”期间，有法不依，宪法成为一纸空文。甚至个人凌驾于宪法之上，重大问题都是一个人说了算，演出许多惨痛的悲剧，广大人民深受其害。这种情况不应再让它发生。
现在是法治时代，“和尚打伞，无法无天”的局面已经一去不复返了。我们有了宪法，就要按宪法办事，结束那种有法不依的混乱状态。
有人说，把“迁徙自由”写进宪法，会遇到“那些能够参与资本收益分享的发达地区”的障碍（见《中国改革》2002年第4期）。这是可能的。一些在改革初期赞成和积极参与改革的人，已经成为既得利益者。当进一步改革需要解决深层次的问题时，这些人为了维护其利益，就可能反过来成了继续改革的阻力。这是难以避免的。改革的实质就是利益调整，在社会整体利益增长的同时，并不能排除个别利益集团的利益受到损失。怎样深化改革、调整那些无法绕过的利益矛盾，是个复杂、困难的问题。这个问题不属本文讨论范围，需要人大组织专家学者和有关部门研究解决。
宪法的作用，就是保证公民的权利不受侵犯；就是规范政府的行为，限制公权的滥用；就是调整社会各阶层、各集团的利益关系。所以宪法的制订和修改很重要，实施宪法同样重要、甚至更重要。这是勿庸置疑的。
最后再明确：我们建议宪法中恢复公民居住和迁徙自由的权利；建议新一届全国人大切实实施宪法。从防止违宪的角度出发，长备不懈地进行监督检察，要以新宪法为准绳，对现行的所有法律、行政法规、规章……统统检查一遍，发现违宪之处即修改纠正之。
为了保证宪法能够切实地实施，杜绝和纠正违反宪法的行为，必须有专门的机构负责。有人建议设立宪法委员会，有人建议设立宪法法院。我认为建立宪法法院较妥当。宪法法院应隶属于最高国家权力机构——全国人民代表大会，不受政府和其他外力干预，有权监督政府和地方的人民代表大会。这样，中国公民不仅有法可依，而且对违反宪法的行为投诉有门。当然这只是我国宪政建设的开端，我们希望尽快看到这样一个良好的开端。&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 初稿&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&& 2010年4月修订
（冯兰瑞自注：此文先后刊于《中国经济时报》权威论坛版、体攺研究会主办的内部刊物《改革内参》2003年第11期和《同舟共进》2003年6期，后为全国人大常委办公厅研究室编辑的《研究资料》（十四）日转载，均有刪节。此处收入的是完整文本。）
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近代中国第一次在宪法中明文规定公民享有迁徙自由，是1912年制定的《中华民国临时约法》。约法第二章第六条第六款规定：“人民有居住迁徙之自由。”
此后，无论是袁世凯时代、北洋时代，还是国民政府时代，其制定的宪法及宪法性文件，都明确承认公民有“迁徙之自由”。中共治下的革命根据地，也曾制定过多个宪法性法律文件，对公民“迁徙之自由”的权利也做了肯定，譬如1941年颁布的《陕甘宁边区施政纲领》第三条规定：“保证一切抗日人民(地主、资本家、农民、工人等)的……迁徙之自由权”。
1949年之后，迁徙自由也曾一度进入了宪法，但很快就名存实亡，1975年更是被从宪法中取消掉了，此后，1978年宪法、1982年宪法，均未恢复。这些变迁背后，有怎样的历史背景？
1975年以前：“迁徙自由”尚留在宪法中
新中国成立后制订和颁布的宪法性文件和宪法中，《共同纲领》和1954年宪法都明确规定：承认和保障公民的迁徙自由。但这种保障是否得到了切实的落实，则是一个需要具体讨论的问题。
梁漱溟1953年说：农民进城，“城里不能容，又赶他们回去”1953年9月，毛泽东与梁漱溟在全国政协委员会扩大会议上发生了一场激烈争论。梁漱溟在会上发言说：“过去中国将近三十年的革命中，中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后，工作重点转移于城市，从农民成长起来的干部亦都转入城市，乡村便不免空虚。特别是近几年来，城里的工人生活提高得快，而乡村的农民生活却依然清苦，所以各地乡下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又赶他们回去，形成予盾。有人说，如今工人的生活在九天，农民的生活在九地，有‘九天九地’之差，这话值得引起注意。我们的建国运动如果忽略或遗漏了中国人民的大多数——农民，那是不相宜的，尤其中共之成为领导党，主要亦在过去依靠了农民，今天要忽略了他们，人家会说你们进了城，嫌弃他们了。这一司题，望政府引起重视。”
对梁漱溟的意见，毛泽东是不认可的。他在次日的一次即席讲话，不点名地反击了梁漱溟。毛泽东说：“有人不同意我们的总路线，认为农民生活太苦，要求照顾农民。这大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然须知有大仁政小仁政者，照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政。施小仁政而不施大仁政，便是帮助了美国人。有人竟班门弄斧，似乎我们共产党搞了几十年农民运动，还不了解农民。笑话！我们今天的政权基础是工农联盟，工人农民在根本利益上是一致的，这一基础是不容分裂，不容破坏的！”
所谓“照顾农民是小仁政，发展重工业、打美帝是大仁政”，其实是指当时确立的优先发展重工业、农业为重工业服务的经济方针。在这一方针指导下，农业生产所创造的财富，很大一部分被政府低价或无偿征用，转而用于工业建设。这直接影响了农民收入，拉大了城乡差距，同时也就催生了“各地乡下人都向城里跑”的现象。
1954年制宪：毛泽东不同意将“迁徙自由”写入宪法
虽然1953年已经出现“赶进城农民回村”的现象，但并无法律条文明确限制公民的自由迁徙。1954年宪法，更直接将公民的“迁徙自由权”写入了宪法，其第90条规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。
但据曾参与本次宪法制定的董成美教授回忆，毛泽东本来是不同意将“迁徙自由”写入宪法的。董成美说：“毛主席在宪法起草中是不同意规定迁徙自由的，他认为人不能想到哪儿就到哪儿，得有制度；城里人就是城里人，乡下人就是乡下人，不能随便来回移动。但是后来宪法仍作了规定，没有听毛主席的，我们大都认为规定迁徙自由是有必要的。”
据日宪法起草委员会第五次全体会议记录记载，毛泽东的秘书、担任宪法起草委员会副秘书长的田家英，也是反对将“迁徙自由”写入宪法的：“在讨论时，有人问田家英为什么没有写迁徙自由？他解释说，主要原因还不是怕农民进城，也不是怕建设时搬迁不了的问题。原条文规定了居住自由，可以包括迁徙自由，居住自由比迁徙自由更广泛。比如一个人有多处居所，今天在这里住，明天在那里住，这并非迁徙。最后邓小平说，写上‘迁徙’少费唇舌。”
1958年划分户口：彻底架空了54宪法关于迁徙自由的规定
但是，允许“迁徙自由”的好景，注定是长不了的。因为“社会主义工业化”优先的路线是既定的——土改完成后，1952年的全国粮食生产虽然得到了迅速恢复，比1949年提高了44.8%，但3200亿斤的总量，虽已足够养活全国百姓，却不足以提供工业化发展所需的巨额原始积累。如此，一方面，政府须维持住现有的产量格局，其基本手段就是努力将农民限制在土地上，防止其因收入差距的诱惑进城而造成抛荒；另一方面，又必须采取手段增加农业产量，按照毛泽东的设计，其基本手段则是引导和组织农民走农业集体化的道路。这两者都有一个共同的前提，即严防死守城乡差距，控制农民弃地进城。
正是出于上述原因，从1955年6月到1957年12月，国务院先后发布《关于建立经常户口登记制度的指示》、《关于防止农村人口盲目外流的指示》、《关于防止农民盲目流入城市的通知》、《关于制止农村人口盲目外流的指示》，严格禁止城市部门私自向农村招工，限制农民进入城市——也就是说，54宪法刚刚写入“迁徙自由”，就已经成了一纸空谈。但如果联系到日，毛泽东已正式提出了“取消宪治（法）课，要编新的思想、政治课本”（据中央文献出版社1990年版《建国以来毛泽东文稿》第六册），宪法被架空，也不过是情理之中的事情罢了。
日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第一次以法律的形式，“推翻”了54宪法关于公民居住、迁徙自由的规定。其第10条第2款规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”这意味着对于农村居民来讲，合法转化为城市居民的方式受到了最大可能程度的限制。从此，“城乡二元”这样一种等级制社会结构开始成型。
牺牲“迁徙自由”，并没有换来真正的工业化
1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中非常明确地说出了牺牲“迁徙自由”的目的之所在：“重工业是我国建设的重点。必须优先发展生产资料生产，这是已经定了的。但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。如果没有足够的粮食和其他生活必需品，首先就不能养活工人，还谈什么发展重工业？”
也就是说：农业必须为重工业提供最原始的资本积累。为了尽可能挖掘农业生产的潜力，需要做到两点：其一，必须牢牢地把农民捆绑在土地上；其二，必须牢牢地把农民生产的粮食控制在国家手里。实现前者的手段，是取消“迁徙自由”；实现后者的手段，是实行粮食统购统销。
但这两种手段，结果都没有起到预想的效果，反而产生了巨大的负面作用。优先发展的是重工业，尤其是国防军事工业，这些都属于资本密集型产业，而不是劳动密集型产业，这就意味着其对资金的短缺有强烈的需求，同时又对剩余劳动力有强烈的排斥。也就是说，重工业的发展规模越大，对城乡“迁徙自由”的控制需求也就越盛，这是第一个恶性循环。
第二个恶性循环，是统购统销非但不能使国家掌控到更多的粮食，反而使粮食总产量迅速大幅度减产。正如薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中所说的那样：
“统购统销割断了农民同市场的联系：土地种什么，信息不是来自市场；农民对自己的产品，处理无自主权，即使有余粮，也不能拿到市场出卖，这就排除了价值规律对农业生产的刺激作用。这种弊病在“一五”期间就表现出来，1958年以后就更加明显了。”
农民生产积极性受到抑制的后果，是农业生产长期徘徊不前，粮食产量长期没有大的突破，相当一部分农民的温饱问题长期没能得到妥善解决。后来，国家还不得不从国外进口粮食以补充国内需求之不足，1980年前后，我国每年需进口粮食1300多万吨。原本按设计应该为工业提供原始资本积累的农业，却反过来制约了工业的发展。
当然，受害最深的仍然是农民。正如薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中所言：“由于一开始我们就对发展重工业要求过急，对农民生活的改善注意不够；由于否认价值规律的作用，而且农业税负担又已经定死，因此，在实际上就无法同剪刀差真正决裂。以后，由于‘大跃进’和‘文化大革命’十年动乱的两次大灾难，使国民经济遭受严重破坏，更不得不要求农民承受更大的剪刀差负担了。”
“闯关东”：一个关于自由迁徙的血泪故事
“农民承受更大的剪刀差负担”的结果，是带来了普遍的饥饿。以河南省唐河县为例：
年唐河县农村粮食征购数量占总产量的平均数为24.1%，最高的年份是1958年，征购比率为29.7％。但是到了1959年，征购比率陡然增至54.3％，也就是说农村有一半以上的粮食被征购走了。1960年的征购比率为35.1％。这造成了农村口粮严重透底。（引自田锡全《革命与乡村·国家、省、县与粮食统购统销制度：》，参见《唐河县粮食志》，第70、24页）
这种负担的背后，是唐河县的人口从1958年的73万人(1953年底为78万多人)，减少为1961年的62万。（转引自曹锦清《黄河边的中国：—个学者对乡村社会的观察与思考》）
这样一种背景下，农民对“迁徙自由”的冲击也就可想而知了。最典型的莫过于山东出现的“闯关东”浪潮。《山东商报》编纂的《闯关东那些事儿》一书记载了大量山东百姓冲破迁徙禁令，前往关东求生的故事。譬如其中一篇文章如此写道：
“临沂费县的普通市民祝效远先生，曾经在1970年的时候，也去过关外，他在看到‘山东东北一家亲’的报道后，特意给我打来电话，讲述了他当年闯关东的故事，他满怀深情地说，如果没有当年的闯关东，也许他早已经饿死了，是关外的那片黑土地，让他得以生活下来，每每想到此，祝先生总会泪水盈眶。1970年的中国，对于广大的农民来说，是一个灰色的年月，……祝效远给我特意算了一笔账，一个农民，在地里辛苦耕种一天，才三四个工分，合计起来，连一毛钱都不到。‘生产队的食堂也关了，饭也没的吃了，冬天山上连柴火都没有，还要在大冬天饿着肚子修水库。’祝效远说，正是因为这些严酷的现实，逼得他不得不开始想办法谋生。最后，祝效远决定去东北吉林长白山一带，投靠自己的姐姐。于是，他坐上了前往关外的火车，这一走，就是十年。
“然而，抵达长白山以后的祝效远，却遇到了一个令人尴尬的问题，那就是由于没有身份，自己将面临被抓的危险。‘那些年，偷着去关外的人太多了，这些人大部分都是属于盲流。’祝效远说，那时候在车站，基本上都有一批戴着红袖章的人，专门负责抓盲流，一旦抓住盲流，就直接遣返回原籍。‘光遣返还好了呢，回到村里，批斗会是免不了的，还要关牛棚。’没有介绍信的祝效远，就险些被那些纠察队的人当盲流抓起来，还好他的姐姐及时出现，才算是把他救了出来。”
1975年以后：“迁徙自由”从宪法中消失了
自1975年宪法取消“迁徙自由”之后，之后的78宪法、82宪法都没有恢复这一条款。虽然选择一致，但考虑的出发点，却显然有所不同。
75宪法：为保住文革“果实”而取消“迁徙自由”。75宪法被公认为是一部严重倒退的宪法；严格来说，它根本就不像是一部宪法，而更像是一份政治宣言。
在公民的基本权利和义务这一章中，仅因为毛泽东的建议，增加了一项“罢工自由”，却把54宪法所规定的：公民在法律上一律平等、公民有居住和迁徙的自由、国家关怀青年的发展、公民有进行科学、文艺和其他文化活动的自由等多项基本权利砍掉；更严重的是，原宪法中为了实现公民的经济、文化方面的基本权利而作的各项保证，也被一律删去了。
78宪法：城市就业压力巨大，不可能恢复“迁徙自由”。当然，严格禁止农民流入城市并不意味着不存在“人口迁徙”。据统计，在年期间，全国累计下乡的城镇知识青年有1776万之众，加上几百万的机关干部职工下放农村，总共有2000余万城镇人口流人农村。
1977年11月，国务院批转公安部《关于处理户口迁移的规定》，指出：从农村迁往市、镇(含矿区、区等。下同)，由农业人口转为非农业人口，从其他市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊农村或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。中国民众极其熟悉的“农转非”问题，就此出现。为严格控制农村人口向城市迁徙，公安部还制定了明确的“农转非”控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口职工家属人数，不得超过非农业人口数的1.5&”。
与“农转非”这一名词同时流行起来的，是知青回城。刚刚走出文革的城市，经济体系尚未复原，1000余万知青的回涌，所带来的就业压力空前强大。在这样一种情形下出台的1978年宪法，自然是不可能恢复“迁徙自由”条款的。
82宪法：做不到“迁徙自由”，就不要把它写进宪法
1982年宪法，是建国以后至今，在尊重民意方面做得最好的一部宪法。在修订过程中，曾广泛征求了民众的意见。当年的许多关于宪法修改的群众来信，在今天读来，仍然对灵魂极具触动作用，譬如：
北京的李俊生建议规定“法律面前人人平等”；邢台的刘丙生建议规定“在法律(真理)面前人人平等，不允许有特殊公民”；广东的梁煜春建议宪法规定：人民“有权弹劾国家和政府领导人”，国家和政府领导人“可自动辞职”，而且应废除“领导终身制”；内蒙古的王建彪建议：公民应有权在报刊上对党政领导人的讲话进行评论和批评，他还希望宪法规定“公民有权持不同政见”；宁夏的张先畴认为应制定有关法律，规定各级人民代表的权利、义务和条件，提倡选民毛遂自荐和竞选；天津的席长江建议：宪法规定候选人必须有竞选演说，必须同选民见面。一位叫做镇之的公民建议：在中国共产党领导下，实行社会主义基础上的竞选制。洛阳的冯旭东建议：宪法规定“民心测验制度”，每隔两年测验一下人民对领袖的意见；……（引自许崇德《中华人民共和国宪法史》）
民众对“迁徙自由”也存在着强烈的渴望。上海的沈浩建议：宪法应写上“公民有居住自由”；四川的胡先忠、郑海星，抚顺的赵清史，内蒙古的王建彪等都来信提出应规定“公民有迁徙自由”，后两封信还建议宪法规定“公民有自由选择工作的权利和移居国外的自由”。四川的裴在仁、广州的邝强盛建议宪法给两地分居的夫妻以迁徙与居住在一起的自由权利。
但是，82宪法最终没有恢复“迁徙自由”的条款。据参与本次宪法起草制定工作的法学家吴家麟的解释，理由是这样的：“宪法要建立它的权威，要真正贯彻实施，有保证。有些做不到的就不要写进去。因为有法不依，不如无法。无法盼法，大家还觉得有希望；有法不依，连盼头都没有了。”
同样参加了本次宪法制定工作的法学家肖蔚云的说法也是一样的：“这里面有的还提出来要写上迁徙自由，一九五四年是写了公民有迁徙自由。当时，情况不完全一样。现在要有迁徙自由，住在北京的人都知道，你要都迁到北京来，这也不可能。也解决不了住房、吃饭、上街、交通这些问题。写上也是做不到，做不到的因此就不写，没有别的理由。如果实行迁徙自由，现在农村的人口都往大城市迁，都往北京迁、上海迁，那实际上做不到。做不到写上宪法就是空的，就不能写。”
本次宪法修改委员会秘书长胡乔木的说法则是：“这个问题要考虑到实际不可能实现。不仅目前有困难，将来也是无法采纳的。不能让农村人口自由进城。现在城市很困难，有了权利大家便都到城里住来了，那是不能规定的。”
“自由迁徙”意味着什么？
意味着公民可以自由选择自己的生存环境。故而，“自由迁徙”的权利是公民的“生存权”的一部分；而“生存权”是每个公民与生俱来，不可剥夺的。
1982年宪法很显然没有认识到这一点，而仍然将“自由迁徙”视作一种政府可操控的行政权利；具体到中国社会，城乡二元结构造就了种种福利、待遇差别，没有“迁徙自由”的农民，遂成了这个国家里的“二等公民”，而社会主义最重要的涵义则是“平等”，没有“迁徙自由”，不打破城乡二元结构，又如何体现社会主义之“平等”？
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