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公职人员利益冲突规避制度研究
Ｙｎ１０ ３３２分类ＵＵＤＣ垂萄礞罐霹孽硕士学位论文作者姓名：指导教师姓名职务职称、学做单位地址：申请学位级别：塞垦盎整撞 ：鱼虫堕鎏盘堂：亟±专业名称：鲞盗塑±ｆ塞洼生堑邀造友囱！生旦旦 论文答辩日期：２Ｑ论文提交日期：２Ｑ 学位授予单位和同期： 答辩委员会主席： 评 阅 人：生旦目亘宣丛塑量主鳖皇塞年月日内容摘要随着政府职能日益扩增，公职人员已非昔日纯执行政策的技术官僚， 而是具有行政裁量权与政策影响力的“第四部门”。然尔，个人主义发达的 影响、个人角色与价值观的多元化，组织利益与个人期望不一致，以及行 政革新的冲击，使得公职人员利益的冲突层出不穷，导致了公职人员伦理 式微、行政效率低落、专业水准下降、公众信心不足、腐败现象不断蔓延。 公民期望公职人员公正地为公共利益服务，并且在日常基础上适当地 管理公共资源。公正而可信赖的公共服务可以激发公众的信任，并创造出 一个有利企业发展的环境，因而可以促进运作良好的市场机制及经济成长。 为了增进人民对政府的信赖、提高政府的绩效、确保政府施政的合法性与 决策过程透明化，如何强化公职人员的伦理要求与责任，减少利益冲突的 发生，无疑是问题的关键所在。所以研究如何防止利益冲突不仅具有必要 性，而且也具有实际的价值。本文拟按基本理论研究一一比较借鉴研究一一立法思考的脉络组织文章。全文共分三部分： 第一部分为公职人员利益冲突规避制度基本理论研究。本部分内容在 总结已有理论研究的基础上，对利益冲突规避制度的产生与发展进行了梳 理。以西方人性本质的假定作为利益冲突规避制度的理论基础，以公共利 益优先原则、专职性原则作为利益冲突规避制度的基本原则。在此基础上， 构建我国公职人员利益冲突规避制度的主要内容，分别是利益冲突回避制 度、财产申报制度、离职后行为限制以及经商、兼职等行为的限制。并展 望了利益冲突规避制度的实施前景。 第二部分为公职人员利益冲突规避制度比较研究。本部分对各国或地 区的利益冲突回避制度；财产申报制度；公职人员离职后的行为限制；公 职人员的经商、兼职行为及其他公务活动以外的限制分别作了比较分析。 特别是对美国、韩国，新加坡、印度、苏丹、墨西哥、泰国、埃及、日本、 法国等几十个国家的法律进行归纳比较，并进一步提出了对我国的借鉴意义。第三部分为完善我国公职人员利益冲突规避制度的思考，也是本文的 核心部分。主要通过分析我国公职人员利益冲突规避制度的现状及其缺陷， 试图找寻完善我国公职人员利益冲突规避制度的途径。在这―部分，文章根据利益冲突规避制度的主要内容，分为四个部分分别加―论述。对利益 冲突回避制度、财产申报制度、离职后行为限制以及经商、兼职等行为的 限制的现状及缺陷分别加以分析，并在此基础上提出了解决之道。 规范的主要功能在于节制人的欲望与行为。唯有以制度来规范公职人 员的行为，才能去除公职人员内在贪污的动机，减少利益冲突的发生，建立一个廉洁而值得信赖的政府。ＡｂｓｔｒａｃｔＡｌｏｎｇ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｉｎｃｒｅｍｅｎｔ ｏｆ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｆｕｎｃｔｉｏｎｓ，ｔｈｅ ｏｆｆｉｃｅｈｏｌｄｅｒ ｉｓｎｏｌｏｎｇｅｒａｔｅｃｈｎｉｃａｌ ｂｕｒｅａｕｃｒａｔ ｏｎｌｙ ｃａｒｒｙｉｎｇ ｏｕｔ ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ，ｂｕｔ‘＇ｔｈｅｆｏｕｒｔｈ ｄｅｐａｒｔｍｅｎｔ＇’ｔｈａｔ ｈａｓ ａｄｍｉｎｉｓ仃ａｆｉｏｎ ｔｏ ｃｕｔ ｔｈｅ ｑｕａｎｔｉｔｙ ｐｏｗｅｒ ａｎｄ ｔｈｅ ｐｏｌｉｃｙ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｂｅｉｎｇ ｒｏｌｅｓｕｂｊｅｃｔｅｄａｓｔｏ ｔｈｅ ｉｎｄｉｖｉｄｕａｌｉｓｍ，ｐｅｒｓｏｎａｌａｎｄｔｈｅ ｄｉｖｅｒｓｉｆｉｃａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｖａｌｕｅ，ｔｈｅ ｄｉｆｆｅｒｅｎｔｂｅｎｅｆｉｔｓ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｒｅｆｏｒｍ，ｔｈｅａｎｄｐｅｒｓｏｎａｌ，ａｓ ｗｅｌｌｔｈｅ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｏｆｆｉｃｅｈｏｌｄｅｒ’Ｓ ｂｅｎｅｆｉｔｓ ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｉｓ ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｌｙ，ｗｈｉｃｈ ｃａｕｓｉｎｇｔｏｏｆｆｉｃｅ－ｈｏｌｄｅｒ＇ｓ ｅｔｈｉｃｓｄｅｃｌｉｎｅ，ｔｈｅ ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ ｆａｌｌ，ｔｈｅ ｏｆｆｉｃｅｈｏｌｄｅｒｆａｉｒｌｙ ｆｏｒ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃｐｒｏｆｅｓｓｉｏｎａｌ ｌｅｖｅｌ ｄｒｏｐ，ａｎｄ ｔｈｅ ｃｏｒｒｕｐｔｉｏｎ ｓｐｒｅａｄ ｆａｓｔ． １１ｌｅ ｃｉｔｉｚｅｎ ｅｘｐｅｃｔｓ ｔｈｅｃａｎ ｓｅｒｖｅｂｅｎｅｆｉｔｓ，ａｎｄｍａｎａｇｅ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃｃａｎｒｅｓｏｕｒｃｅｓｐｒｏｐｅｒｌｙ ｉｎ ｔｈｅ ｄａｉｌｙ ｌｉｆｅ．Ｔｏｃｒｅａｔｅａｓｅｒｖｉｃｅ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｅｑｕｉｔａｂｌｙｔｈｅ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ ｔｈａｔ ｉｓｏｂｔａｉｎ ｔｈｅｒｅｌｉａｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｃｉｔｉｚｅｎ，ａｎｄａｄｖａｎｔａｇｅｏｕｓｔｏ ｔｈｅ ｅｎｔｅｒｐｒｉｓｅ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ａｓｒｅｓｕｌｔ ｉｔ ｍａｙ ｐｒｏｍｏｔｅ ｔｈｅ ｍａｒｋｅｔ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｇｏｏｄ Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｈｏｗａｎｄｅｃｏｎｏｍｙａｇｒｏｗｔｈ．ｅｎｈａｎｃｅ ｔｈｅ ｏｆｆｉｃｅｈｏｌｄｅｒ＇ｓ ｅｔｈｉｃｓｒｅｑｕｅｓｔａｎｄ ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｉｌｉｔｙ，ａｎｄ ｒｅｄｕｃｅ ｔｈｅ ｃｏｎｆｌｉｃｔ ｏｆ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｉｓ ｔｈｅ ｋｅｙ ｔｏ ｓｏｌｖｅ ｐｒｏｂｌｅｍ．ｍ圮ｒｅｓｅａｒｃｈ ｏｆｐｒｅｖｅｎｔｉｎｇ ｔｈｅ ａｃｔｕａｌ ｖａｌｕｅ． １１１ｉｓ ｔｈｅｓｉｓ ｉｓ ｄｉｖｉｄｅｄ ｉｎｔｏ ｔｈｒｅｅ ｐａｒｔｓ． ，ｎｌｅ ｆｉｒｓｔ ｐａｒｔ ｅｌａｂｏｒａｔｅｓ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｅｖａｄｉｎｇ ｔｈｅｃｏｎｆｌｉｃｔｏｆ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｉｓｎｏｔｏｎｌｙ ｈａｖｉｎｇ ｎｅｃｅｓｓｉｔｙ ｂｕｔ ａｌｓｏ ｈａｖｉｎｇｃｏｎｆｌｉｃｔｏｆ ｉｎｔｅｒｅｓｔｆｘｏｍ ｔｈｅ ｇｅｎｅｒａｌ ｔｈｅｏｒｙ ａｎｇｔｅ，ａｎｄ ａｎａｌｙｚｅｓ ｉｔ＇ｓ ｂｒｉｎｇｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｅｖａｄｉｎｇ ｔｈｅ ｔｈｅ ｐｆｉｃｉｐｌｅ ｏｆ ｐｒｏｒｉｔｙ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓａｎｄ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．Ｐｒｏｖｉｄｅｄ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｅｓｓｅｎｃｅ ｏｆ ｔｈｅ ｎａｔｕｒｅ ｏｆ ｈｕｍａｎｓ ｉｎ ｔｈｅ ｗｅｓｔ ｉｓ ｔｈｅｃｏｎｆｌｉｃｔｏｆ ｉｎｔｅｒｅｓｔ．Ａｔ ｃｈｅ ｓａｍｅ ｔｉｍｅ，ａｎｄ ｔｈｅ ｐｒｉｎｃｉｐｌｅ ｏｆｅ辎郴ｅｘｃｌｕｓｉｖｅｐｏｗｅｒ ａｎｄ ｄｕｔｙ ａｒｅ ｔｈｅ ｅｓｓｅｎｓｉａｌ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｏｎｅｓ ｏｆ ｔｈｉｓ ｓｙｓｔｅｍ．Ｏｎ ｔｈｉｓ ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ，ｔｈｅ ｃｏｎｔｅｎｔ ｉｓ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｅｄ ｂｙ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍ ｏｆ ｅｖａｄｉｎｇ ｔｈｅ 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在经济全球化的今天，腐败的国际化问题也日趋严重，腐败的国际化趋势使得反腐败不再成为某一个国家所能完成的事业。我国在经济融入世界的同时，同样应该借鉴世界各国预防和制裁腐败的策略和措施，特别是 其他国家一些成功的、先进陛的经验。２００３年１０月３１日，第５８届联大审议通过《联合国反腐败公约》，该公约对各国建立‘‘国家廉政体系’提出了 原则性的建议。《联合国反腐败公约》第七条第四项规定：‘咯缔约国均应当根据本国法律的基本原则，努力采用、维持和加强促进透明度和防止利 益冲突的制度’’。第八条第五项规定：“各缔约国均应当根据本国法律的基 本原则，酌情努力制订措施和建立制度，要求公职人员特别就可能与其公 职人员的职能发生利益冲突的职务外活动、任职、投资、资产以及贵重馈 赠或者重大利益向有关机关申报。”第十二条第五项规定：‘‘在合理的期限 内，对原公职人员的职业活动或者对公职人员辞职或者退休后在私营部门 的任职进行适当的限制，以防止利益冲突，只要这种活动或者任职同这些公职人员任期内曾经担任或者监管的职能直接有关。”因此，建立“国家廉政体系”不仅是我国当前反腐工作的客观要求，也 是同国际接轨，融入国际反腐大潮的客观要求。纵观世界各国，均把‘‘牙０ 益冲突规避制度”作为本国的“国家廉政体系”。联大在“联合国反腐败公约》中也提议各国要建立“防止利益冲突的制度’。世界各国包括美国、英国、加拿大，瑞士、墨西哥、新西兰、泰国、印度、香港、澳门等国家和地区 均建立了自己的‘‘并４益冲突规避制度”。我国在努力提高政府的治理水准的 时候，一直对有可能是所有方法中最重要的这一条思路重视不够，即系统地、有意识罐『构建我国的‘哜０益冲突规避制度’’。尽管我国有很多领域的学者在专注于反腐败的研究，但是这些研究往 往过于片面，或专注于某―领域，许多反腐败策略都因为范围过于偏狭而 失败。因此，我们需要的是有整体陛的解决思路。而借鉴世界各国的先进经验，建立统一的‘利益冲突规避制度”恰｝提解决这一问题的最佳方案。但是，令人不无遗憾的是，国内鲜有学者对‘牙４益冲突规避制度”进行研究，其中利益冲突规避制度的产生与发展，利益冲突规避制度的理论基 础及利益冲突规避制度的主要内容等领域很少有学者涉足。因此，笔者拟就‘‘牙４益冲突规避制度’进行深入研究，以期为我国建立‘‘国家廉政体系’提供借鉴。第一部分公职人员利益冲突规避制度的基本理论一、利益冲突规避制度的产生和发展‘俐益冲突’概念首先由加拿大人提出。１９６４年，当时的加拿大政府总理皮尔森针对自由党的一桩丑闻致函各部首长，首次提出：部长及其手下 人员不能有着一个与其履行公职产生冲突的利益，即使这种利益是很遥远 的。１９６８年，加拿大联邦政府扩充，从工商界吸纳一批精英进入政府部门 工作。他们所参与的行政决策影响到其所拥有的财产、股票、债券等，产 生直接利益冲突。枢密院受命对该问题进行调查，于１９７３年向议会提出了 “议员与利益冲突”的绿皮书。在此基础上形成了‘‘并０益冲突指导原则”的文 件。这被认为是利益冲突立法的雏形。该文件规定了公职人员在发生利益 冲突境况下必需遵循的原则和处理规定。自那时起，利益冲突问题受到加拿大历届政府的重视１。１９７６年，两名退休副部长合伙开设顾问公司，利用原关系网专门代人 游说政府，引发了个人事业与原政府职位之间的利益冲突。加拿大政府为此制定了蚣职人员离职后行为指导原则》。后来又制定关于防止因收受礼品而产生利益冲突的规定。１９８５年，马尔罗尼上台后提出一揽子廉政计划， 其中包括制定―部（《公职人员利益冲突与离职后行为准则》２取代原来分 散的指导原则。任命廉政专员和成立公共部门道德署，专司廉政教育和咨 询，调查违反准则的行为。该准则后来几经修改完善，． 在美国历史上，腐败现象频频发生，特别是在１８１５至１９７５年间，美 国经历了一段腐败泛滥的高发期。在这一深度腐败时期，遭受腐败的不仅 是行政和司法领域，立法机关同样不曾幸免。具体说来主要因为经济的高 速增长，政府规模的急剧膨胀及地方政府支配公共资源权力的加强，以及 法律存在缺陷等原因。曾获得过诺贝尔经济学奖的美国经济学家阿瑟．刘易 斯曾经非常有代表陛地说：“由于经济系统充满缺陷，因此人们总有强烈的 愿望以（政府）管理来弥补不足……这就为各种形式的腐败大开了方便之 门，像行贿和效率低下等等，比试图解决的问题更加严重。＂４１扎祥仁：“利益冲突’与预防腐败”，‘澳门廉政》，澳门廉政公署｝Ｊ；版社，２００４年１２月，季刊第１卜二期，第４页。２该法在法律中明确规定“奉法可简称利益冲突法”。 ３同①。 ４ｌ荑】阿瑟?刘易斯：‘二元经济论’，施炜译，北京：北京经济学院ｉ也版牡，第８７页．３正是在这种历史背景下，美国逐步建立了利益冲突规避制度。其过程 大致如下：针对腐败现象增多的趋势，美国众议院于１９５７年通过了一个《政 府工作人员十项道德规范》，其中涉及到政治家应当向民众公开财产的问 题。１９６１年５月，肯尼迪总统以行政令的方式颁布了政府道德标准，其中 为防止利益冲突目的而新设立的申报财产制度，改变了对联邦政府道德方 面的管理１。１９６５年５月美国约翰逊总统签发了《行政官员道德纲要》，要 求高级政府官员定期地非公开地报告本人家庭财产和各项收入及来源情 况。１９７２年尼克松政府的‘乡Ｋ门事舻’引发了关于从政道德的大辩论。历经 ５年周折，在１９７８年美国国会通过了（（政府道德法》，卡特总统在签署该 法案时表示，这个法案将进一步有助于使美国联邦政府变成一个公开的、 诚实的、不为利益冲突困扰的政府２。为了实施一系列的有关条款，该法案 还规定设置政府道德办公室，授权任命独立的法律顾问来调查对行政部门 高级官员犯罪活动的指控。政府道德办公室有六大任务。其中最主要的任 务就是：为政府各单位培训道德官员，对政府雇员进行有关行为准则和利 益冲突法方面的教育；针对法案所列出的主要领域，以及行政系统的整个 利益冲突和道德领域，制定有关的规章条例。同时，与具体单位的道德官员一起审查经参议院认可的被提名出任公职的候选人的财务公开报铲。１０年后国会又通过了《政府道德改革法》。关于利益冲突的条款写进 了国家法律和法规。一些英联邦国家以及欧洲国家都对利益冲突作出明文 规定，但只有美国将之列入刑事法典中．现在美国已有３６个州政府颁布了 道德法规并设置了道德委员会来负责法规的实施。这些法规的主要内容有 三个方面：―是禁止什么；一－－疋Ｉｚｌ只ｕ１１惩２，罚；三是怎样遵守４。其中洛杉矶市的唰益冲突法规》有１５页之多，十分详尽，涉及到财务利益、礼物、收入、地产收益、投资、家庭直系亲属、财务公开报告的上报期限和各项具体内容，以及处罚等各个方酽。１９９３年６月１５日，我国台湾地区正式通过了《公职人员财产申报法》， 该法第一条规定ｊ‘为端正政风，确立公职人员清廉之作为，建立公职人员利 害事件之规范”。所谓‘呀０害事件’’也就是可能导致发生利益冲突的事件。通１周琪：“从解决‘利益冲突’着手反腐败”，ｈｌｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｓｉｎａ．ｃｏｍｘｎ／。 ２马国泉：《荧国公务员制和道德规范》，北京：清华人学出版社．１９９９年５月第１版．第９４页。’转引自Ｍｉｃｈａｅｌ Ｌ?Ｖａｓｕ，Ｄｅｂｒａ Ｗ Ｓｔｅｗａｒｔ， Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，ｐｐ．３７９－－３８０? ’ＪｅｒｅｍｙＥＰｌａｎｔ。ｃｏｄｅｓｏｆＥｔｈ／ｃｓ?ｉｎＴｅｒｒｙＬ．Ｃｏｏｐｅｒ，ｅｄ．，ＨａｎｄｂｏｏｋｏｆＡｄｍｌｎｌｓｔｒａｔｉｖｅＥｔｈｉｃｓ．Ｐ．２２２。 ２ ＣｏｎｆｌｉｃｔｏｆＩｎｔｅｒｅｓｔ Ｃｏｄｅ―ｃ硒ｏｌＬｏｓＡｎｇｅｌｅｓ?４ｏ Ｄａｖｉｄ Ｇａｒｓｏｎ：Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ Ｂｅｈａｖｉｏｒ ａｎｄ Ｐｕｂｌｉｃ过对公职人员的这些具有利害关系的财产事项加以规范，防止官员以权谋 私，以达到防止利益冲突的目的。２０００年我国台湾正式通过了《公职人员利益冲突回避法）），并于２０００年９月１日正式实施。为了配合蚣职人员利益冲突回避法》的实施，２００２年我国台湾又颁布了《公职人员利益冲突 回避法实施细则》对利益冲突回避法中的一些事项作出了更为具体的规定。 为了防止利益冲突很多国家和地区都制定了严格的法律制度。我国香 港地区为了配合《防止贿赂法》的实施，于２００４年颁布了《接受利益（行 政长官）公告》对如何防止利益）中突作了详细的规定。２００４年意大利通过 了姘０益冲突法》，Ａ ｃ米兰俱乐部老板、意大利现任总理兼临时外长贝卢 斯科尼由于他的俱乐部主席职务其公务身份发生利益冲突，他不得不离开 他所钟爱的球队，不再担任俱乐部的领导职务１。为了防止腐败，联合国大会制定的蚣职人员国际行为守则》第二章‘‘牙０益冲突和回避’中对防止利益冲突作了专门的规定。美国佛罗里达州蝴官员和雇员的道德法》中规定“本法规的意向是，为了保护政府的纯洁性，有利于政府招聘和保住合 格的工作人员；既要提出为防止利益冲突的限制内容，又不要制造不必要 的公务活动的障碍”。ｚ二、基本概念的界定（一）‘‘牙０益冲突’’概念的界定 利益冲突简单地讲就是利益主体基于利益矛盾而产生的利益纠纷与利 益争夺，是利益矛盾达到激化的一种状态。利益冲突有广义与狭义之分， 广义上的利益冲突既包括发生在个人利益与个人利益、集体利益与集体利 益、国家利益与国家利益之间的利益冲突；也包括个．人牙０益、集体牙０益、 国家利益三者之间错综复杂的各种利益上的冲突；同时也包括存在于主体 自身的利益冲突。狭义上的利益冲突则仅指发生在某―领域、某些方面、 某些特定主体之间的利益冲突。本文所谓的利益冲突是狭义上的利益冲突。 它是一个从国外引进来的重要的廉政概念，近年来在美洲和欧洲国家特别流行。在美国等西方国家廉政法规中经常见到这个词。‘‘开４益冲突’概念在西方法治国家深入人Ｊ心，是现代廉政立法的核心，它的英文是ｃｏｎｆｌｉａ ｏｆ ｉｎｔｃ玳ｓｔ，直译就是利益冲突．防止利益冲突被认为是维护政府清廉、预防１ｈＩｔｐ：／／ｓｐｏｆｔｓ曲ｍ．ｃｏｍ，ｃｎ／ｏ／２００２－０２－２３／２３２３９２９９．ｓｈｔｍｌ。５２美国佛罗里达州：《公务官员和雇员道德法》，第三部分，第一百十二章，第１１２?３１１条．官员腐败的一项重要措施。为了界定刷益冲突”，首先让我们先来看一个具体的例子。１９８９年２ 月，刚出任国务卿不久的詹姆斯?贝克，就卖掉了自己拥有的纽约化学银行 的股份，因为这家银行在第三世界中有大量的业务，其中向第三世界国家 的贷款就有４０多亿美元。而化学银行这种经营性质就与主管外交事务的国 务卿职责发生了利益冲突。贝克忍痛割爱卖了据说．是祖父留下来的银行产 业，解决了潜在的利益冲突问题，才为展示自己纵横捭阖的外交才能扫清了障碍。从上面这个例子，我们可以对利益冲突”有一个初步的认识，为了进一步了解利益冲突的概念，让我们再来看一下国内外学者以及有关的法律， 法规是如何给利益冲突’下定义的。国内外学者对利益冲突’进行了一定程度的研究，提出了不同的看法。李雪慧认为‘‘户斤谓利益冲突，就是政府官员公职所代表的公哄利益与其个人 自身具有的私人利益之间的抵触、违背或侵害”１。外事局副局长孔祥仁认 为‘‘牙４益冲突是指政府官员公职上所代表的公共利益与其自身所具有的私 人利益二者之间的冲突”。２从理论上讲，公共职务要求任职者必须百分之 百地为国家利益或公共利益服务，恪尽职守，不得借公职之便谋取个人利 益。为此，必须尽量避免个＾利益与公职可能发生的任何现实的或潜在的 冲突。否则，以职权或职位谋私的腐败现象在所难免。台湾学者管高岳对 所谓利益冲突的概念，也有较精辟及可行性的见解：利益冲突是指公职＾ 员执行职务时，得因其作为或不作为，直接或闷接使本＾或其关系＾获取 利益（目此所谓‘‘利益”不以‘‘不法利益”为限）３．郭文纬认为，目前，大陆 因贪污受贿等问题获罪的官员中，其家人大多也共同犯罪，防止高官贪污 受贿，廉政公署的办法一直兢是申报利益冲突。所谓的利益冲突就是指官 员因私人利益而未能适当地履行其公职。私人利益包括员工本身、家人或 亲属、朋友，以及与其有密切交往，或是其欠下恩惠而必须作出回报的人 的财政或私人利益？。美国学者特里?Ｌ．库珀（Ｔｅｒｒｙ ＬＣｏｏｐｅｒ）认为所谓利 益冲突‘可以被界定为这样一种状况，处于这种状况的公共组织雇员的隐秘１季骘慧，“反腐败法制化：‘利益冲突’概念不可无”，《｝翕察日报》，２００３年１１月１８日。 ２孔祥仁：“利益冲突’与预防腐败”，《澳门廉政》，澳门廉政公署出版社，２００４年１２月，季刊第十二期第４贞。３Ｉ台湾】管高岳：‘公职人员利益冲突问避制度研究》，台大ｅ嘲ｔ嫩辘：妇孵ｂ豇蛹孺细ｇ女城蛹ｈｔｔｐ．＇／／ｗｗｗ．ｍｏｓ．ｇｏｖ．ｃｎ／Ｔｅｍｐｌａｔｅ／ａｔｔｉｃｌｅ／ｄｉｓｐｌａｙｏｄｓｐ？ｍｉｄ＝２００４１２１６００８４３０。６４“香港廉政公署：贪一块钱也一ｉ行”，中华人民共和国监察部嘲站的或个人的利益足以影响公务人员履行公共职务及职责所应有的公正无私 的情况，亦包括兼任其他职务影响公务人员专心致志履行公职的情形。，，１国内外的一些有关廉政方面的法律、法规也对‘牙０益冲突”作了详细具体的规定。例如，澳门《公务人员廉洁操守行为指引》规定刷益冲突指公 务人员的私人利益２与政府及部门（机关）的利益之间出现矛盾或冲突”。３ 该指引认为利益冲突容易导致贪污舞弊、滥用职权行为的出现，公务人员 有责任留意及避免任何可引致实质或可预见利益冲突的情况？。（（香港公务 员行为纪律指引样本》规定利益冲突即公务员的私人利益与部门和政府的 利益出现矛盾或冲突。＂５新西兰《公务员行为准则》规定雇员应诚实地， 不偏袒地执行他们的公务，并避免可能危及他们的廉正，或者引向利益冲突境地的行为。美国佛罗里达州蝣官员和雇员的道德法》规定‘冲突”或‘刑益冲突’堤指：凡顾及私人利益就会导致不能顾及公务或公众利益的状况？。在美国，‘刑益冲突’，在刑法上是这样规定的：任何政府官员或雇员 不得故意亲自或实质上参与任何同自己及其配偶、子女等有着经济利益关 系的特定事项，如果此特定事项对他本人或上述其他人的经济利益直接或 可能产生影响。违者为刑事犯罪，可处以１－５年监禁或最高２５万美元的罚款，或两者并罚７。从上述学者以及有关的法律、法规对利益冲突所下的定义中，可以看 出，利益冲突主要包含以下几层涵义：一、利益冲突的主体具有特定性。 法律、法规对防止利益冲突作出专门的规定，主要是为了防止公职人员徇 私舞弊、以权谋私，因此，利益冲突的主体特指某些公职人员。二、利益冲突中的‘‘开０益’惭指代的范围具有广泛性。‘喇益”并不仅仅指财产上的利益，非物质上的利益。例如，我国台湾蚣职人员利益冲突回避法》规定“本法所称利益，包括财产上利益及非财产上利益～非财产上利益，指有利公 职人员或其关系人于政府机关、公立学校、公营事业机构之任用、升职、ｆ美】特里?Ｌ．库珀（Ｔｅｒｒｙ ＫＣｏｏｐｅｒ）：‘行政伦理学：实现行政责任的途径》，张秀琴译，音正权校，北京； 中国人民大学出版社，２００２年３月第２次印刷第４版，第１１２页。 ２“私人利益”包括公务人员本身、其家人或亲属、友好、所属团体、与其有私人交恶或亲密关系人士的 利益（包括财产利益及非财产利益）。 ３澳ｆ１：‘公务人员廉洁操守行为指弓Ｉ，，澳门特别行政区出版社，２００４年１２月，第５０页。４同上。１’香港：‘香港公务员行为纪律指引样本》，第唧章“利益冲突”部分。 ６美国佛罗攀达州：‘公务官员和雇员的道德法》，第三部分，第一百十二章中第１１２．３１２项。 ７美国：‘美国法典》，第１８章２０８节规定．７调动及其他人事措施”１。三、利益冲突所包含的内容的特定性。利益冲突 特指公共利益和私人利益之间的冲突。公职人员的私人利益与其他人的私 人利益之间的冲突２，以及公职人员所代表的公共利益与其他公共利益之间 的冲突，不在本文所称的听４益冲突”的范围之内。 综上所述，笔者认为，所谓利益冲突是指公职人员在执行职务时，由 于受到公职人员的社会关系、金钱往来或个人信念的影响，从而有可能不 从公共利益出发，不依法秉公办事，使得其担任的公职所代表的公共利益 与个人自身所具有的私人利益二者之间产生抵触、冲突的情形。。（二）公职人员的范围公职人员这个概念，同许多国家实行公务员制度中的‘绘务员”这个概念是不完全相同的。公职人员泛指所有担任国家公共职务，行使一定公共 权力的人员；而公务员的范围则具有特定的法律含义，范围要窄得多。根 据各国的情况，这两个概念的区别大致如下：一是国会议员、在军队中担 任职务的人员属于公职人员，各国都没有把这部分人员纳入互奎务员范畴； 二是法官、行政系统政务和事务人员属于公职人员，但有些国家将其纳入 公务员范畴，有的国家则不纳入公务员范畴；三是在国会职员、法院职员、 国有企业管理人员和公益性事业单位人员等四类人员中，既有公职人员， 也有非公职人员，但对一个国家来说，为了管理方便，或是将某一类人员 全部纳入公务员范畴，或是均不纳入公务员范畴；四是行政系统工勤人员 不属于公职人员，但一些国家将其纳入公务员范畴，五是受有关部门、单 位委托从事公务活动的人员，在委托期内属于公职人员，但不一定属于公务员３．三，公职人员利益冲突规避制度的理论基础（一）理性经济人理论长期以来，行政学研究的一个隐含前提是把政府及其官员看作大公无 私、利他主义的‘公共／＾０’．就是反对政府干预的包括哈耶克在内的自由派 经济学家们一开始也认为，“政府官员（无论是通过选举还是任命的）都无 私地献身于公共事业”。１台湾：‘公职人员利益冲突剜祷法》，第４条。 ２前提条件是这种私人利益的冲突不足以影响到公共利益。 ３彭吉尼：《国家公职人员职务违纪防范与惩治》。北京；中国人事出版社出版，１９９６年第１版，第２―３页。８詹姆斯?布坎南和戈登?塔洛克等人发展起来的公共选择学派首先将经 济人理念纳入政府领域。公共选择理论与主流经济学的不同之处在于，它 出：“经济过程的中心制度是交换制度，通过它能解决不同个人利益之间的把‘‘经济人，徽由经济市场行为推广到政治市场行为分析。布坎南明确指潜在冲突。’破治学亦为“解决各个个人利益间冲突的过程。”“政治是‘牙０益和价值的市场。”“在‘经济’和‘政治制度’之间、‘市场’和‘政府’之间，‘私 营部门’和‘公营部门’之问难以划出一条界限。ｍ在公共选择理论看来， 政治家从事政治活动的目的也是追求自身利益的最大化，一个人不可能在 私人领域或经济领域是利己主义者，而在公共领域或政治领域则转变为利 他主义者。缪勒认为：“同样的人怎么可能仅仅因为从经济市场转入政治市 场之后就由仔细求利的自利者转变成‘大公无私’的利他者呢？这是决不可能的事！’’２公共选择理论不但将蒙在官员身上的一层圣洁的道德面纱揭开，它打 破了人们关于政府英明完美和政府官员大公无私的思维定式。经过长时间 的学术争论，公共选择学派的经济人的假说逐渐被西方理论界所接受。经 济人的假说为构造国家制度的适应性提供了思路。国家制度设计和构建应 以能最大限度地限制政府官员对公众利益的侵犯为原则。在这个严密的制 度体系中，无论政府官员是否是一个如何自私自利的人都无法侵害公众的 利益。西方的廉政制度就是基于这种考虑，一方面制订了规避利益冲突的 规定，防止政府官员侵犯公众的利益，另一方面对违反规定的官员依据法律进行最严厉的制裁。利益冲突规避制度是以“理陛经济人’’理论为其理论基础，即把政府官员假设为“理性经济人，’。“理性经济人’’理论在人Ｊ陛假设上认为人都行々趋利避害”的天性，具有成本收益的分析能力并以此决定自己的行为。“政府组 织人员就是负有特殊责任的公民”。３政府官员手中握有两种权力，首先作 为公民，享有私权，这是法律赋予的；其次，作为政府雇员，手中又掌握 着公权，这是职位赋予的权力。前者诱使其将获得私利作为第一目标，后 者要求其以追求公共利益为目标，这种矛盾符合理性的要求，因而私人利 益与公共利益的冲突使政府官员在人性上产生了双重性。作为政府官员，１【美１布坎南：《自由、市场与国家》，北京：北京经济学院｝Ｉ｛版社，１９８８年，第５３、４９、５２，１９页．２ ３ｆ美】丹尼斯?Ｃ甥勒：《公共选择理论》，北京：中国社会科学出版社，１９９９年，第７３贞。Ｉ美】特里?ｃ－库珀；‘行政伦理学：实现行政责任的途径》，北京：中国人民大学出版社，２００１年版，第９４５贞。始终存在角色的冲突和利益的矛盾。作为社会生活的人，政府官员都有其 自身利益．这正如马克思所说的，“人们奋斗所争取的―切，都同他们的利 益有关。”１他的职业要求是作一个‘忠实公共人’’，他在公权的行使过程中， 要坚持公共利益最大化原则，而不能因为个人私利影响权力的行使。然而， 作为‘‘］里性经济人，’，他必然有其自身的利益，他在行使私权的过程中追求 个人牙０益最大化。这两种权力是不能错位的，用公帜谋取私利，导致公共 权力的非公共运用，这就是我们所说的利益冲突。ｚ那么，在现实中政府公职人员果真如‘理性经济人’惭预设的那样吗？现代行为经济学认为人的本性中有利他的一面，可以从利他中直接得到快乐，不承认利他是从利己派生的，他们认为，人类不只是自私的‘‘理性人ｊ’，他还是“社会人？’，“文化人？’，他还会受到社会价值观的制约，受心里因素 的影响，而做出不会导致自己利用最大化的行为。与传统西方经济学的基 本假设相反，行为经济学认为，人们的行为并不总是理性的。人并不是完 全自私的，人们有时会为慈善基金、教会、乞丐、希望工程或孤儿奉献自 己的一部分财产而不要任何回报，行为经济学家认为这是由于选择行为受 心理因素的影响而作出的非理性的行为。３美国社会学家福山认为，“经济人ｊ吖漩只能解释８０％的人的行为，余下２０％的人的行为无法用“经济人’’假定来解释。福山在谈到“经济人？模式时写到：‘？人类行为的确有百分之八十的情况符合这种模式，问题是隐匿的另外的百分之二十，新古典经济学只能提出难以服人的解释’４．福山认为，这个２０％的动机需要用道德、习俗等文化因素来解释。根据福山的逻辑，如果是用“泛经济人，，１ＢＩ淀，那“经济人？’能解释的将远远超过８０％的人类行为。５ “经济人假设”作为西方经济学中的经典假设，几百年来经历了众多的 批评，但事实证明，它对现今的社会仍具有最强的解释能力和预言能力。长期以来，我国在制度设计上都是从政府官员是‘‘全Ｊ心全意为人民服斧’的‘硷１卜，’为角度着眼的。但是，我国目前严重的腐败现象说明以此为出发点 来设计制度是行不通的。休谟指出：“必须把每个成员都设想为无赖之徒，１马克思：“第六届莱茵省议会的辩论”（第一篇论文），‘马克思思格斯全集》第一卷，北京；人民出版社１９５６年，第８２页。２吴丕主编：‘中国反腐败一现状与理论研究》，黑龙江：黑龙江人们出版社，２００３年１月第１版，第２６６页。３肖晓军、赵学增：“西方经济学理性经济人假设之现实意义”，＜赣南师范学院学报》，２００６年第１期，第１０７贞。４【美】弗朗两斯?福山：《信任：社会道德与繁荣的创造》，评和浩特：远方出版社，１９９８年，第２０页。’吴金群：。行政人是经济人’还是‘公共人’；事实与价值之间”，《探索》，２００３年第５期，第３６贞。１０并设想他们的一切都是为了谋求私利的目标，我们必须利用这种个人利害 来控制他，并使他与公益合作，尽管他本来贪得无厌，野心很大的话，最 终会发现我们的自由或财产除了依靠统治者的善心，别无保障，也就是说 根本没有什么，因此，必须把每个人都设想为无赖之徒，这确实是条正确 的政治格言。”１休谟用他所创立的“应然’’与“实然’’的逻辑区分理论提出了 无赖原理，即把＾＾都是无赖作为政治制度设计的原则性预设。这一预设 在理论（应然）上是真的，在事实（实然）上可能是假的。就是说不一定 ＾＾都是“无赖”，但必须用最坏情形进行制度设计才能保证不受官员品德 的左右，才能保证政府是一个尽可能好的政府。２理陛经济人假设或许不能 解释处于任何情况下的政府公职人员的行为，但至少可以为揭示政府公职 人员的行为，认识政府的腐败现象，建设廉洁的富有效率的政府，构建有 效的利益冲突规避制度，提供―个有解释力的基础性视角。 （二）利益冲突规避制度的基本原则 １，公共利益优先原则 社会主义法历来强调私人利益对公共利益的依赖和服从，当个人权利的行使危及公共利益时，必须确认和贯彻‘讼共利益优先于私人利益”的原则。国外许多国家的利益冲突规避制度也确立了公共牙０益优先原则。例如， 加拿大（（公职人员利益冲突与离职后行为法》规ｊ乏‘如果公职人员的私人利 益与该公职人员之公务与责任之间发生冲突，应以有利于公共利益之方式解决之，’３。 ２、专职性原则所谓“专职性原则’是指公职人员的工作是专门为公共利益服务，具有“不从事不得兼任的活动”的义务，也就是除了本身职务外，未经准许不得 同时兼任其他公共职务或私人职务。政府的管理任务系以公共利益为依托， 而管理工作是通过公职人员履行职务来落实，因此，谋求公共利益，为公 共牙《益作出最大贡献以至维护政府廉洁的声誉等，便成为公职人员履行职 务的最根本要求。无疑，专职陛原则要求公职人员不得兼任其他职务，目 的就是为了确保公务得以正常履行，公共部门得以正常运作，以及维护政 府的声誉。专职性原则蕴含的意义有两个层面：其一、防止公职人员因兼１休谟：‘体谟政治论文选》，北京：商务印书馆，１９９３年版，第１９页。 ２何包钢：“町能是世界与现实的世界一解说休谟政治哲学的一个原理”，‘公共论丛一市场社会与公共秩序》，上海：生活读书－新知三联书店，１９９６版，．第７０页。３加拿大：‘公职人员利益冲突与离职后行为法》，第一部分“目的与原则”，第３条第（５）项。１１任其他职务而产生利益冲突，避免影响公职人员履行公共职务及职责所应有的公正无私，ｏ其二、确保公职人员专心致志、尽心尽力履行公职义务匕有必要说明的是，通过确立专职性原则，对公职人员兼任私务进行约束， 可进一步发挥利益冲突规避的机制。 四、公职人员利益冲突规避制度的主要内容（一）利益冲突回避制度利益冲突回避制度是解决利益冲突的有效办法，是利益冲突规避制度 的重要内容。所谓利益冲突回避制度是指公职人员在执行职务的时候，凡 是涉及其本人或一定亲属关系者的利益有关的事件，为了避免因为参与其 事，以致其相关作为或不作为的公正性，引发民众的质疑或不信任，而回 避不参与其事。‘利益冲突回避制度’’要求公职人员不参与或处理令自己陷 入利益冲突的行政程序或行政行为，旨在确保政府及公职人员以公正无私 的态度开展行政活动，避免公职人员处于瓜田李下的境地２。 （二）财产申报制度？ 所谓财产申报制度，是指规定国家公职人员在任职之初、任职期间或 任期届满后向有关部门申报自己及一定范围的家庭成员的财产及变化状况 的制度。作为利益冲突规避制度的最重要的内容，它是一项极其重要的防 止利益冲突的措施。第一，将个人财务申报使之公诸于世可以揭示政府官 员潜在的利益冲突。第二，财务申报可以使有些人不敢那么明目张胆地利 用职权大捞一把。第三，财务申报（如果不属于对公众保密的话）便于公 众对政府官员的监督。第四，财务申报意味着，政府的道德管理部门或者１“兼职、顾问、合同制雇员和个体经营都可能与行政职责产生利益冲突，冲突情况包括利用公共雇员地 位提Ｉ自ｆ私人雇主（或自己）的身份，将本该用在行政事务中的努力和精力都用在组织外的工作……”，“受 雇在外面工作哑不必然产生利益冲突……。在消防队工作的卜尉完全可以～周在家里花上好几小时画风 景画亚将这些书哂卖出去，而丝毫不会与份内工作产生利益冲突。然而，如果他作为一个放火专家为某 一私人顾问团工作，因为此时他的行政地位明显地具有广告效应，冲突现象肯定就会发生了。他的私人 顾问活动将会从他的消防队上尉角色中收益。或者，如果他的绘画过度地占用了他的精力和时甸致使他 忽视了自己的行政职责，那么也会发生明显的冲突。”ｆ参见【美１丰｝里?Ｌ?库珀（Ｔｅｒｒｙ ＬＣｏｏｐｅｒ）著，张秀 琴译，音正权校，‘行政伦理学；实现行政责任的途径》（第４版），中国人民大学出版社，２００２年３月第２次印刷。第１１３―１１４如。上述著作的学者所指的“利益冲突”，既包括兼任其他职务影响公务人员履行公共职务及职责所应有的公正无私的情况，亦包括兼任其他职务影响公务人员专心致志履行公职的情形。２澳门：‘公务人员廉洁操守指引》，澳门：特别行政区廉政公署ｊ｝；版，第２０页。 ３财产申报制度最早起源十２３０年前的瑞典。早在１７６６年，瑞典公民就有权盘看从一般官员直到首相的 纳税清单，这个制度一直延续下来，并被世界许多国家借鉴，成为极具约束力的反腐机制，故又被称为 “阳光法案”。至２０世纪帅年代后才逐渐为大多数国家所采用并完善。１２道德管理官员必须及早提醒有关人员潜在利益冲突的问题１．当然，财产申 报最主要的目的“并不是将填表人的财产多少一一公诸于众，而只是为了判断出是否有潜在的利益冲突危险’’．２在西方国家，美国的财产申报制度具有一定的代表性，它主要是围绕 研４益冲突’这个康政概念进行制度设计，比较多地体现了现代市场经济条 件下如何维护政府官员廉洁的复杂性。美国在实行家庭财产申报制度之后， 因巨额财产来历不明而受处理的大小官员不计其数，其中影响最大的是众 议院议长赖特违反道德法规案。１９８９年赖特因在过去１０年间先后６９次违 反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职，成为２００年来美国第―位因此 被迫辞职的众议院议长。 （三）公Ｉ职人员离职后的行为限制 政府公职人员当自己还在位谋政时，就已开始考虑和安排自己退职后的 出路了。他们一旦离开政府中的某项职位以后，便利用其对政府事务的熟 悉和政府中朋友的关系，为某些公司企业游说，拉关系；或者，到与其原 来职责有关系的公司里工作，到其原单位争取某些利益。这就是西方公务 员特别是那些高级政府官员所热衷的“回旋门”现象，也是其退职后最受青睐 和最能赚钱的职业。由于这些行为弊端丛生，经常引发各种不正当的或违 法的权钱交易等腐败问题，损害政府职责的公正性，因此，世界各国均对 公务员离职后的就业从业行为作出种种限制，并成为公务员职业道德准则 的―部分。３具体说来各国对离职后行为的限制主要包括以下几个方面：首 先限制他们的再就业；其次限制他们的某些活动；再次不得提供内情服务； 最后要禁止离职后的一段时间内接受酬谢和好处。 （四）公职人员的经商、兼职行为及其他公务活动以外行为的限制 公职人员经商、兼职必然导致导致官商不分，公私不分，产生利益冲 突。如果允许公职人员经商、办企业痛℃是允许他们利用自己手中的公共权 力攫取财富，孟德斯鸠认为法律应当“禁止贵族做买卖，因为如果贵族做买 卖，就是很诚实的话，也可能获得过分的财富”．如果允许兼职，官员接受别人好处后会维护对方的利益威是在国有企业里兼职也是如此。美国学１马国泉：‘美国公务员制和道德规范》，北京：清华大学出版社，１９９９年５月第１版，第１０２页。２马围泉：《美国公务员制和道德规范》，北京：清华大学出版社，１９９９年５月第１版，第１０５页。３中央纪委法规室、监察部法规室：《领导十部收入申报、礼品登记、廉洁自律规定释义》，北京；中国 方正出版杜，１９９５年１０月第１版。第２２２页。 ４【法】盂德斯鸠：‘论法的精神》，张雁深译，商务印书馆出版，１９８７年版，上册，第５３页。１３者苏珊?罗斯?艾克曼说：“如果中国想建立一种更为民主的政府结构，就需要 正视中国企业中广泛存在的冲突问题。中国的政府官员有时在公营和私营部门担任多项职务…”这―传统不仅同国家发展高效率的现代化企业的初衷相矛盾，而且还与建立一个更具问责性的政府的目标相冲突。’’１ 事实上，“专事本职’，乃各国或地区的政府对公职人员的基本要求，而 各国或地区亦多从上述两个层面出发要求其公职人员专事一职，例如在美 国，便订明政府雇员２不可以从事任何与其公务有利益冲突的外间工作或活 动，而所谓有利益冲突的工作或活动，则包括所有会令雇员因回避而不能 正常执行公务，以致其履行工作的能力受到实质妨碍的工作及活动３。 另一方面，政府通过公职人员来实践的公共利益既然关系社会大众的 利益，以及政府政策的落实，不论对广大公民而言，抑或对政府而言，公 职人员能佥心全意、专心一致地履行公务都是十分重要的。虽然公职人员 在本职以外不兼任其他职务，也不代表其履行本职时必然心无旁骛，然而， 可以肯定的是，个人精力毕竟有限，当公职人员在从事公职以外，还勇‘分 心”兼顾其他业务，导致履行本职时须一心二用，又或因兼任而身心俱疲， 即使其有意全力以赴履行本职，亦会有“心”无“力”。 五，公职人员利益冲突规避制度的基本功能、意义与发展前景 （一）利益冲突规避制度的基本功能 利益冲突规避制度的基本功能主要有三，即预防功能、惩罚功能和激 励功能。这三者互相联系，不可分割。利益冲突规避制度的预防功能，表 现为国家与社会采取预防措施，防止腐败的产生，从而避免其对国家与社 会的危害和腐蚀。利益冲突规避制度的惩罚功能，表现为国家与社会采取 有效的手段对腐败行为给予相应的制裁，以产生威慑效应，使腐败分子不 致重蹈覆辙，其他贪婪者悬崖勒马，放弃贪念。利益冲突规避制度的的激 励功能，表现为国家与社会通过教育、奖励、保护等方法侣行廉洁，使广 大公职人员克己奉公，廉政勤政，最终实现民富国强的根本目标。１【美】苏珊．罗斯．芟克曼：‘腐败与政府》，北京；新华辟ｊ版社２０００年版第９４、１７７一１７８页。２指所有在行政部门内丁作的官员（ｏｆｆｉｃｅ）或雇员（ｅｍｐｌｏｙｅｅ），但币包括制服人员ｆｕｎｉｆ０珊ｃｄｓｅｒｖｉｃｅｓ卜一见《行政部门雇员道德行为准则》（《ｓｔａｎｄａｆ出ｏｆＥｔｈｉｃａｌＣｏｎｄｕｃｔｆｏｒＥｍｐｌｏｙｅｅｏｆｔｈｅＥｘｅｃｕｔｉｖｅＢｒａｎｃｈ｝），第３页，第２６３５．Ｘ０２（ｈ）项，２００２年ｌＯ月文本。 ３见上注所引法例第６ｌ贞，第２６３５．８０２项。１４（二）利益冲突规避制度的意义 １，增强政府信任 近几年来，世界许多国家都不同程度地陷入了某种‘信任危机，’之中， 广大民众对于政府越来越多地失去了认同感和凝聚力。导致民众对政府的 ；Ｔ－４言任的原因有很多，教育成本过高、就业难、房价暴涨等等，其中最主 要的则是越来越多的政府官员的腐败问题。由于政府内部出现了日益严重 的腐败问题，公职人员滥用权力，违反公众利益，贪污舞弊等行为严重地 损害了政府形象，使公众对于政府产生了不信任和怀疑的情绪。增强政府 信任，必须从提高政府官员的道德水准开始，强化政府廉政建设。制定和 实施利益冲突规避制度，即是其中一项有价值的措施与手段。从最表层的 意义上说，利益冲突规避制度会起到一种政治宣示作用。公职人员不正当 地谋取经济利益的行为是与责任政府的宗旨不相容的。在近几年来，许多 国家开展的反腐败斗争中，公职人员利益冲突规避制度得到了越来越多国 家的认可。它发挥了这样一个基本作用：增强了广大民众一定的信任与支持。２、强化政府官员的自我约束 在政府的反腐败斗争中，如果政府官员内心能够对于公众利益与私人 利益作出清楚的区分，并且随时想到混淆这种区分可能带来的后果，以及 可能承担某种道德上的、行政上的、刑事上的责任，从而约束自己的行为， 就会有效地抑制贪污舞弊行为的发生。 ３、增大贪污腐败的难度 通过财产申报，每个政府官员的财产总量都是很清楚的。更重要的是 财产发生变动，变动多少都要申报，增加多少？从那里来的？都要说清楚。 通过对申报资料的具体分析，可以判断财产的增加是否与你所担任的公职 存在利益冲突。同时，考虑到利益冲突规避制度严厉的制裁，也使得公职人员想贪而不敢贪。。（三）公职人员利益冲突规避制度的实施前景 公职人员利益冲突规避制度在我国的实施前景如何呢？我国公职人员 的行为能不能受到进一步的制约，中国整个官僚系统的道德面貌能不能得 到进一步的改善将进一步取决于一系列的因素。首先，从一个整体的上面 看，有关键意义的是中国政府主要领导人的决心和能力。古往令来，有没 有决心和能力把可能变成现实一直是对无数政治家的一项重大挑战。其次，从整个体制的下面看，社会公众的倾向，或者说民风，也会对政府官员道 德规范的制定和实施有很大影响。最后，一个完善的规章制度是预防腐败， 防止利益冲突发生的制度保证。 在这里，仍然能够乐观地展现利益冲突规避制度的前景，是基于这样 一些扎实的观察与判断：中国共产党和中国政府有清除腐败现象的坚定决 心与信心，一切有价值的反腐败的手段都在其战略选择的范围之内；中国 政府的各项反腐败行动得到了社会各界的大力支持，制定并实行有关反腐 败方面的法律也是广大民众的愿望；随着中国社会主义市场经济体制的建 立，政治、经济与社会各个领域中改革措施的陆续出台，使与利益冲突规 避制度相配合的其他规章制度正在酝酿或形成，等等。当然，中国社会稳 定、政治稳定、经济发展的大好形势，是―切制度建立和完善的基本前提。 因此，我们有充足的理由相信，在可预见的将来，适合中国国情的有 效的利益冲突规避制度将会建立。中国在建设高度发达的经济形态的同时， 一定能够建设一个廉洁的高效的政府。第二部分域外利益冲突规避制度之比较为了防止利益冲突，许多国家和地区都制定了防止利益冲突的法律制 度．加拿大政府颁布了姘０益冲突章程》，并针对现任和退休的公职人员制定了淞职人员利益冲突与离职后行为法》１．美国的姘４益冲突法））是一部刑事法律，规定了相应的罚金刑和有期徒刑。英国针对高级官员制定了 一项‘‘牙４益声明”制度。从域外的有关法律规定看利益冲突规避制度主要包 括了以下几部分内容：１、利益冲突回避；２；财产申报；３、公职人员离职 后的行为限制；４、公职人员的经商、兼职行为及其他公务活动以外行为的限制。为了更好地了解各个国家和地区的利益冲突规避制度，下面将对这几部分分别加以比较分析。 一，利益冲突回避之比较作为防止利益冲突发生的一项重要措施，各国对利益冲突回避均作出了规定。对利益冲突回避的种类、回避程序、违反回避规定行为的有效陛及违反回避规定的处罚均作出了规定。 （一）利益冲突回避的种类 各国规定的回避种类主要包括：自行回避、申请回避和强制回避三种２．我国台湾地区的蚣职人员利益冲突回避法》规定‘硷．职人员知有利益冲突者，应即自行回避’，‘‘瓜职人员有应自行回避之情事者，利害关系人得向下列机关申请其回避……”，“前条之申请，经调查属实后，应命被申请回 避之公职人员回避，该公职人员不得拒绝”。３新西兰（（公务员行为准则》 规定：‘‘雇员应诚实地、不偏袒地执行他们的公务，并避免可能危及他们廉 正，或引向利益冲突境地的行为．”，“由于完全，有效的和公正的执行公 务而引起实际的或潜在的利益冲突，雇员应通知他们的主管负责官员（通 过他们的上级）．主管负责官员随后将确定冲突的性质和程度，并决定最好 途径来解决它。”４１楚文凯：“关于借箍国外防止利益冲突做法的思考”，‘中国监察》，２００６年第１４期，第５２页。 ２国内学肯将自行【口ｌ避、申请酬避、强制ＩａＪ避称为１日ｌ避的方式，而台湾有些学者（例如管高岳）则将其 称为利益冲突【口ｌ避的种类。本文主要参考，台湾《公职人员利益冲突吲避法》以及台湾有关学者的观点，将其称为利益冲突叫避的种类。３台湾：《公职人员利益冲突ｌ哪避法》，第６、１２、１３条。 ４新西兰；‘公务员行为准则》，第一二项原则，“避免利益冲突或影响廉正”部分。１７（二）回避前所为行为之效力 对于公职人员在回避前所为的行为之效力，各个地区的法律规定各有不同。大致分为两类：＿是明确规定回避前所为行为无效。例如，我国台湾地区的（（公职人员利益冲突回避法》明确规定‘民意代表以外之公职人员 于自行回避前，对该项事务所为之同意、否决、决定、建议、提案、调查 等行为均为无效，应由其职务代理人重新为之’’１。二是效力待定。例如， 澳门《（行政程序法典》规定：“有回避事由之人，在紧急或危险隋况下应采 取不可延迟作出之措施，但该等措施应由代替该人之实体迫认。＂２（三）违反回避规定的处罚各个国家、地区对违反回避规定的行为均作出了处罚规定。例如，我 国台湾（（公职人员利益冲突回避法》规定：“违反第九条规定者，处该交易 行为金额一倍至三倍之罚款’’．澳门《ｃ彳亍政程序法典》规定：“须回避之机 关据位人或行政当局人员曾参与之行为或合同，可依据一般规定撤销；但 特别规定其它制裁者除外。“‘有第四十七条第一款所指之告知义务而不为 告知者，构成严重纪律违犯。弗 二、财产申报之比较（一）立法目的４从国外及我国港台地区的有关财产申报的法律规定看，其立法目的主要有以下几方面：一、通过财产申报，预防和发现政府官员利用职权，不正当地与非法 地谋取经济利益行为，确保公务活动的公正性。二、６ｌ程序上和法律上证 明公职人员个人财产的合法性。三、通过财产申报，增强政府信任，强化 政府公职人员的自我消除广大民众对公职人员的不信任心理，表明政府同 腐败现象作斗争的决Ｊ心，提高政府威信。我国台湾蚣职人员财产申报法》第一条明确规定：“为端正政风，确立公职人员清廉之作为，建立公职人员利害关系之规范，特制定本法。” 原罗马尼亚社会主义共和国《党和国家领导干部必须申报私有贵重物品法》１台湾：《公职人员利益冲突回避法》，第十一条。２澳门：‘行政程序法典》，第四十八条。３澳门：《行政程序法典》，第五十三条。 ‘中央纪委法规室、监察部法规室：《领导干部收入申报、礼品餮记、廉洁自律规定释义》，北京：中国 方正出版社，１９９５年１０月第一版，第２２４－－２３２页。１８前言规定：“为了提高党和国家干部以及其他负责干部的威信，便于劳动人 民对这些干部的工作实施监督，防止任何形式的滥用职权，以及消除诽谤 或猜疑这些干部通过法律规定以外有途径获得财务的可能性，罗马尼亚社 会主义共和国大国民议会特通过本法律。”（－－）立法形式在公职人员财产申报法律规定的形式上，各国差异比较大。有的国家 在宪法中予以规定，有的国家制定了专门的申报法规，有的国家则是在公 职人员行为准则中进行了规定。１、宪法性规定即是在国家宪法中对国家公职人员的财产申报进行原则性规定。例如， 尼日利亚在１９７９年的（（尼日利亚联邦共和国宪法》第５章中对所有公共官 员的财产申报作了原则性规定，还规定建立一个行为规范局，负责管理一 个专门机构的运作，接受所有公共官员的定期财产申报，并调查有关行为不端、财产错报和不报的报告。２、专门性法律规定 即是通过专门法律对公职人员的财产申报作出专门性规定。例如，泰 国于１９８１年２月１３日发布了（（关于国家官员申报资产与负债的王室法令》， 苏丹实行的（（反对非法暴富和可疑非法暴富》法规，要求所有政府工作人 员在任职一个月内，必须申报本人及其亲人的所有财产，包括房地产、动 产、债权债务等，以后每年还要申报其财产变化情况。埃及建立了财产申 报制度。该制度规定，每个公务人员都要向所在部门申报财产，刚开始工 作时申报一次，以后每隔５年申报一次。其他的还包括葡萄牙、泰国、新 加坡、墨西哥、日本、法国等国家。 ３、公职＾员行为准则法律中的规定 相对于专门性法律规定，更多的国家是在有关公职人员行为准则法、 道德法以及公务员管理法中规定财产申报问题，把财产申报视为公职道德府道德法））、韩国的蚣职人员道德法》、菲律宾的似官员与雇员品行 和道德法》、墨西哥的《公务员职责法》以及澳大利亚的蝴人员行为准则》等。的―部分，同其他公职人员的行为准则混合规，定在一起。例如，美国的（礅（三）财产申报的主要内容及其他方面的规定 １、财产申报的对象在各国实际法律规定中，申报的对象不尽相同，大致分为两大类：一 是部分申报，即公职人员中具有一定职级的人员进行申报。例如，突尼斯 政府官员申报个人财产制度规定：申报人主要是政府司长以上官员，同时 还包括国营大企业的董事长和在政府中从事财务工作的人员。墨西哥的（（公 务员职责法》规定：政府部门的科长以上公务员直到总统，共有１２万人， （包括工作性质易产生贪污行为的官员），都要主动向检察机关进行财产申报。二是全部申报，即所有的公职人员都要申报。例如，苏丹实行的（皈对非法暴富和可疑非法暴富》规定：所有政府工作人员在任职一个月内， 必须申报本人及其亲人的所有财产，包括房地产、动产、债权债务等，以 后每年还要申报其财产变化情况。埃及建立的“财产申报制度’’规定：每个 公务人员都要向所在部门申报财产，刚开始工作时申报一次，以后每隔５年申报一次。 ２、财产申报的内容从各国和各地区的有关规定看，财产申报的内容主要有以下几个方面： 一定价值以上的动产，如现金、银行存款、股票、债券、珠宝、古玩等； 一定价值以上的不动产，如房产、地产等；一定价值以上的债权与债务； 一定时间内能获得一定财产的无形财产权。尤其值得注意的是国外财产申 报的内容均包括官员的配偶及其子女的财产状况，这在一定程度上遏制了 官员的亲属利用其地位或社会关系来非法谋取私利的条件。 我国台湾财产申报法规定“公职人员应申报之财产如下：一、不动产、 船舶，汽车及航空器；二、一定金额以上之存款、外币，有价证券及其他 具有相当价值的财产；三、一定金额以上的债权、债务及对各项事业的投 资。公职人员之配偶及未成年子女所有之前项财产，应一并申报。”１韩国蚣职人员伦理法》第四条第１项规定‘登记义务者需登记的财产指符合下列各款之一的人员的财产（包括无论冠以何种名义、但事实上为 其所有的财产和向非营利法人捐助的财产以及国外的财产．下同）：（１）本 人。（２）配偶（包括具有事实上的婚姻关系者。下同）．（３）本人的直系亲 属，但已出嫁的女儿和外祖父母及外孙子女除外。登记义务者因婚姻关系， 丈夫或妻子入籍对方家中，则将对方的直系亲属均视为其直系亲属。”第２ 项则对登记义务者需登记的财产作了详细的列举？。’台湾：‘公职人员财产申报法》，第５条。２韩国：‘公职人员伦理法》，第四条第２项。２０３、财产申报的时间各国对于公职人员财产申报的时间都作了详细的规定。至于具体时间， 不同国家和地区，对不同职务者，都不尽相同。概括起来主要包括下列三种：一是任职申报（又叫初任申报），任职申报是指在竞选时或在出任某一 职位后一定期限内申报个人的所有财产（有的国家还包括负债）情况。如 埃及、新加坡和巴基斯坦为到职时；泰国为担任某一职务后的１５天内；苏 丹、菲律宾和韩国为任职后一个月内；加拿大、墨西哥为任职后６０天内； 我国台湾地区为到任后三个月内；而美国的任职申报时间则视立法人员、 行政人员，司法人员的不同而分别作出不同的规定。 二是现职申报。所谓现职申报是指在每年的法定日现职在任的一切属 申报对象范围的人都要申报上一年度（即两个法定申报日之间的期限内） 的所有收入情况。如新加坡、菲律宾、墨西哥、保加利亚、巴基斯坦、哈 萨克斯坦、苏丹、我国台湾地区每年要申报一次：新加坡为每年的１月２ 日；菲律宾为每年４月３０日之前或４月３０日这天提出；墨西哥为每年的 ５月；保加剩亚为每年１０月以前；巴基斯坦为每年的１２月；尼日利亚则 是任职后每四年申报一次；埃及每５年申报一次。 三是离职申报。离职申报是指离退某一职位的人在离退职之后一定时 间内申报其截至离退日的所有财产（包括债务）情况。如泰国规定离职申 报日期是离职后１５天内申报资产与负债；美国、墨西哥、泰国、菲律宾离 职申报日是在离退某一职位后３０天内申报财产情况；苏丹为离职后三个月 内；哈萨克斯坦规定因不良行为而被解除国家职务者，被革职后三年之内 仍须向税务机关提交财产申报单；而法国则因公职人员的身份的不同作出 不同的规定：总统应当在任期届满前的最早两个月内最晚一个月内，重新 申报其财产状况；如果不是任期届满而是辞职，那么他应当在其辞职时或 最晚在其辞职后的一个月内重新申报其财产状况。国会议员应当在任期届 满前最早２个月最晚一个月内，重新申报其财产状况；如果不是任期届满 而是因为解散议会或死亡等其他原因而停止职务，那么应当在其停止职务 之日起的１５天内，重新申报其财产情况。政府职员在其停职后的１５天内重新申报财产。４、财产申报的登记机关． 域外关于财产申报的登记机关的规定因国家和地区的不同而存在差异，同时又因不同部门、不同职级而各有不同。概括地说，域外财产申报 受理机关大概分为两种情况： ―是，一定职级以上的国家高级官员，特别是竞选陛的政务官，一般 都是向国家专门的申报管理机关、监雳§机关进行申报。例如墨西哥规定司 局级以上行政官员、立法议员、司局级以上检察官、高级和最高法院审判 长、法官等需向监察部提出申报；菲律宾规定包括总统在内的高级竞选陛 的政务官需向监察专员办公室提出申报。埃及司法部内设有一个权力很大 的非法收入局（主要由法官组成），专门管理此项工作。各单位接受的申报 材料都要报司法部非法收入局审查。 二是，属于申报对象范围的一般人员，向所属单位的特定部门申报。 在域外，立法、行政、司法各级部门和国有企业单位一般都设置了特定的 组织，接受并管理本部门、本单位的一般申报对象的财产申报。例如，美 国在联邦各部局设有道德委员，负责接受本部门申报对象的财产申报。我 国台湾地区规定，除高级公职人员向检察院申报、公职候选人向各级选举 委员会申报外，其他所有人员向本单位的政风单位申报。５、财产申报的公开问题财产申报只有公开才可能被监督，如不予以公开，至少社会监督是无法 进行的。但在具体实施中，各国对申报资料的规定各有不同，主要有以下三种：―是采取公开原则。例如韩国蚣职人员伦理法》规定‘公职人员…一应在登记和申报期限结束后的一个月内，在官报或公报上刊载，予以公于Ｐ’。 １二是有限制的公开，即对财产申报的公开范围和细节进行必要的限制。例 如美国的申报书原则上予以公开，但也作了必要的限制。美国《政府行为 道德法》规定‘‘本条并不要求，将由在中央情报局，国防情报局或国家安全 局工作的任何个人，或在美国任何部门中从事情报活动的任何个人所提交 的申报书公诸于众，如果总统断定，由于该人所在部门或所居职位的性质， 公开此申报书会暴露该人的身份或其他敏感的情况，且将有损美国的国家 利益者，则除外．另外，如果总统首先断定，提交申报书实系国家利益所必需，那么，尽管有第燃第一款的规定，还是可以授权该人提交为保护其身份不向公众暴露而必需的附加申报书。”又进一步规寇‘任何人为下述目 的而获得或使用情况申报书，都是违法的：为了任何非法之目的；为了任 何商业性目的，但通过新闻与通信手段向公众作传播者除外；为了断定或１韩国：‘公职人员伦理法》，第十条第１款。确定任何个人的信誉程度；或直接或问接地用来为任何政治、慈善或其他 目的而进行的募捐”。１三是采取保密原则，申报资料只由接受申报的机构掌 握，不公开公布，不允许查阅。例如，新加坡公务员财产申报后，一律不对外 公开，予以保密。这也是新加坡财产申报制度的一个特点。最秘密的当属 泰国，申报资料由申报主体填就装入信封封死直接寄交接受机构保管，只要 不出事＇内容永远不为外人所知。 ６、财产申报的审查和处罚 对于财产申报进行审查以及对违反规定行为给予处罚，是各国申报法的 重要组成部分。这种审查权和处罚权一般属于申报活动的综合管理部门， 并且有时间限制。必要的情况下，如发现有故意隐瞒行为，也可以让公共检察部门介入参与调查。墨西哥的蚣务员职责法》第８４条规毒晕‘如果其财产从外表看太引人注目并且明显超过一个公务员可能获得的合法收入，监察部可以根据理由充 分的决议命令对其进行检查和查账。如果这些行动需要司法机构的指令， 监察部将向有关机构提出申请’’，“非法致富的公务员将按照（（刑法》的规定 受到惩处，’。２ ７．财产申报资料的保存期限 国外有关财产收入申报的法律对申报资料的保存期限作出了规定。泰国 Ⅸ关于国家官员申报资产与负债的王室法令》规定在国家官员离开具有申 报义务的职务满５年后，其资产与负债申报材料予以销毁。美国《政府行为 道德法》规定立法机关、行政机关、司法机关要分别对各自的财产申报材 料进行保管，为期６年，过后要将申报材料销毁。但是，如果某项申报材料 涉及正在进行的某个案件的调查，那么这项申报材料不得销毁３。 三，公职人员离职后的行为限制比较（一）就业限制对公职人员离职后的就业限制，主要包括下列两种：―是在一定期间内 的就业禁止。即禁止公职人员在离职后的一定期限内，在与其任职期间有 工作关系或较密切关系的公司任职（就业。日本《（国家公务员法》规定职 员离职后两年内，不得以营利企业的地位接受或担任与离职前五年期间任１美国：《政府行为道德法》，第２０５条第一款、第三款。２墨两哥：《公务员职责法》，第８４、８６条。３美国：‘政府行为道德法》，第１０４条第四款，第２０５条第四款，第３０５条第四教．２３职时有密切关系的并耳是人事院规则规定的国家机关职务１．加拿大《公务 员利益冲突与离职后行为法》规定除皇家部长外（他们的期限是２年），前 公职人员在离职一年期限内不得在任职期满前一年他们曾有直接和重要官 方关系的实体的董事会中任职或受雇与该实体？。其他像美国、英国、墨西 哥、巴西等国家也有类似的规定。 （二）活动限制 禁止离职的公职人员利用原有公职谋取利益。（（加拿大公职人员利益冲 突与离职后行为法》规定，在任何情况下，前公职人员不应代表任何个人、 商业实体、协会或联合会与政府为一方的活动、交易、谈判等活动３。美国佛罗里达州蝣官员和雇员的道德法》规ｊ龟‘政府机关的雇员在其离职后两年内，不得代表他人或实体向他曾经受雇的机构提出补偿要求，除非他 已为州政府的另一机构所雇用”。４ （三）不得提供内情服务 许多国家均限制公职人员泄露由于工作关系而掌握的内部信息。例如， （（瑞士公务员法》规蟹‘禁止公务员泄漏根据典陛质或特别指令需保密的公 务。公务员有义务保守职业机密，即使脱离公务之后仍要做到保密…。加拿大忪职人员利益冲突和离职后行为法》规ｊ誊‘公职人员在离开公职以后不应不正当地利用他们以前的职位获取利益…．澳大利亚（（公务员行为准则》规定‘爪务员在退休和辞职后可以到企业任职，但在‘脱钩’后不得泄漏过去所掌握的文件或事实，也不得通过以往的老关系谋取优惠”。７美国行政部门 雇员道德行为准则规定‘禁止雇员从事非公开资料的有偿交易，也不允许雇 员不适当地利用非公开资料为本人或他人谋取私利。”．四、公职人员的经商、兼职行为及其他公务活动以外的限制 法律限制兼职是为避免公职人员与政府发生潜在的利益冲突。因为政府１日本：‘国家公务员法》，第一百零三条第１－－９款。 ２加拿大：‘公务员利益冲突与离职后行为法》，第三部分第３０条ａ项。 ’加拿丈：《公职人员利益冲突和离职后行为法》，第三部分“离职后遵守法规之措旆”，第２９条。 ‘美国佛罗罩达州：‘公务官员和雇员的道德法》，第三部分，第一百十二章，第１１２＂３１３条（９）项ｂ款。 ５瑞上：《瑞十公务员法》第二十七条。１９５９年１１月１０日瑞士联邦议会通过该法ｔ １９８６年１２月１９日 又对其章节进行修改， ６加拿大：《加拿大公务员利益冲突与离职后行为法》，第一部分第３条第（８）项。 ７澳大利娅：《公务人员的行为准则》．第８条。 ｏ美国：《行政部门雇员道德行为准则》第七章第２条。＜美国行政部门雇员道德行为准则》（美国联邦法 规汇编５第２６３５部分）是荚国政府道德办公室颁布的荚国政府行政部门工作人员的道德行为准则。该 准则的正式文本刊载与‘联邦记事》，第５７卷，第１５３期（１９９２年８月７日），于１９９３年２月３日生效。２４官员很容易利用职务的影响取得各种兼职而获得额外报酬，同时也是为了 使公职人员集中精力履行公职，防止过高的额外收入，避免因公职身份给 政府造成不良影响．因此，许多国家和地区的法律对公职人员工作期间的 兼职和取得额外报酬有严格限制。 （一）对公职人员经商活动的限制 世界各国都严禁在职人员经商办企业谋利，并且规定不得在以赢利为目 的的工业，商业、金融等公、私企业中兼职。这是许多国家和地区廉政立 法的普遍规定。日本《国家公务员法》规定‘‘公职人员不得兼任商业、工业、 金融业等以营利为目的的私营企业公司和其他团体的负责人、顾问或评议 员，也不得自办营利企业。”１ １９７１年坦桑尼亚制定了（（阿鲁莎宣言》，对 党政官员提出道德规范、行为准则，如不准拥有公司股份；不准在私人公司兼职；不准拿双薪；不准出租房屋等。印度昭；印文官行为条例》规定未经政府批准，任何文官成员不得参与根据（（１９１３年印度公司法》或其他 现行法律注册的银行或其他企业的登记、创办、经营活动２。 对于担任公职前拥有企业或受雇于企业的人员，当担任公职后须以协议 方式，委托给他人经营，不得参与其经营活动。加拿大《公职人员利益冲 突和离职后行为法》规定公职人员对于自己所控制资产一般是以公平交易的方式予以出售，或签署委托或协议予以委托３。（二）对公职人员兼职行为的限制 许多国家和地区的法律对公职人员工作期间的兼职和取得额外报酬有 严格限制。要求公务人员兼职必须严格遵守政府关于公务服务纪律与法律 的有关规定，必须符合公职道德准则。从域外有关兼职规定看，主要是针 对以下几种情况： １，禁止和限制公职人员兼职 许多国家和地区的法律都明确禁止公职人员在以赢利为目的的公、私企 业及团体兼职或禁止部分公职人员兼职。 巴西《宪法》规定众议员和参议员从议员证书送达之时起不得在公叔人， 独力机构．公有企业、合资企业或特许的公共事业单位中接受或担任领取 报酬的职务、工作或职业。扶担任议员之时起不得在上述所列单位中担任 可通过行政手段辞退的职务、工作或职业；不得担任联邦、州或市选举产一１Ｈ本：‘国家公务员法》，第一百零三条第１款。 ２印度：‘全印文官行为条例》，第１２条。 ３加拿大：‘公务员利益冲突与离职后行为法》Ｊ第１０－－１３条。２５生的其它职∥．墨西哥（（公务员职责法》规定‘爪职人员在完成所指派的公务以前，不得以任何理由去承担另外的工作、职务或任斧丑。澳大利亚蝣人员行为准则》规定公务人员不得使其职责从属于他的私人利益，也不得使其职责和他的利益处于相互矛盾的地位。他不得利用 其官方职位增加个人收益，也不容许其私人事务招致滥用信任的猜疑。并 进一步规定公务人员不得从事可能损害或影响其职务的第二职业３。 《美国国防部人员行为准则》规定国防部人员在外就业，无论有无报酬， 国防部人员均不能在外单位就业或从事部外活动，因为这样做会影响他们 执行政府职责，可能会影响政府或有关国防机构的威望，或者与本指令的 要求不相符。这包括要求避免很可能导致利益冲突或看上去利益冲突的行 动。并规定任何武装部队现役人员均不准擅离职守去从事会影响当地居民 在文化、贸易或专业方面正常就业的民问商业或专业活动。同时鼓励国防 部人员在符合本指令规定的前提下，从事教书、讲学和写作。无论有无酬 金，国防部人员均不应从事依靠其官方工作所获信息的活动，除非这―信 息并非具体地涉及该机构的职责、政策和计划４。 ２、须经有关机关批准的兼职 许多国家虽然允许公职人员从事某些行业的兼职和部外活动，但作出了 一些限制，并必须得到有关主管当局和领导的批准，这是许多国家和地区 的通例。 波兰（（国家机关工作人员法》规定国家机关职员在不征得本机关负责人同意之前，不准从事第二职业５．巴基斯坦蛔《府公职人员行为条例》规定‘非经政府事前批准，任何政府公职人员除履行公务外，不得接受任何雇用和工作”．瑞士《联邦公务员法章程》规定联邦委员会确定在何种情况下可以批准兼职。如系下述情况，公务员必须取得特别批准：赢利性兼职；在赢利 性的公司中，担任董事会成员或领导成员…．１巴西：《宪法》，第３４条第１－－２款。 ２墨两哥：《公务员职责法》．第４７条第９项。 ３澳大利哑：《公务人员行为准则》，第２条。 ４美国：《美国国防部人扬行为准则》，第四章第１２条．‘美国国舫部人员行为准则》原题目为“美国国防 部指令”第５５００，７号（１９８７年５月６ Ｈ）。 ５波兰：《国家机关工作人员法》，第１９条第１款。该法于１９８２年９月１６日波兰议会通过。６巴摹斯坦：‘政府公职人员行为条例》，第十七条。７瑞士；《联邦公务员法章程》，第１５条。２６加拿大蝴员利益冲突与离职后行为法》对公务员活动作出明确规定，经批准后在慈善或非商业组织中兼任董事职务，但严格防止出现利益冲突１。 ３、无须经有关机关批准的兼职很多国家和地区的法律规定公职人员从事社会陛的、学术研究方面的与其职责不存在牙４益冲突的活动，是不用得到政府许可的。 德国（（联邦德国公务员法》规定‘无需要批准的兼职工作”为官员在本职 工作外，从事下列活动，无需批准；管理官员自己的或归他享用的财产； 官员的创作、科学，艺术或讲学活动；官员在科学研究机构中与教学任务 或研究任务有关的、独立的鉴定活动；在工会或职业联合会中的或在官员 的自助机构中的职业利益的活动；在合作事业的杌构中，无报酬的活动２。 法国公务员法规定禁止任何公务员以职业身份从事一项有利可图的私 人活动。在什么条件下可以例外地不受这种禁令限制，由公共行政部门条例艄。４、法律规定的义务性兼职 德国的公务员法规定公务员有义务，根据其最高主管当局的要求，在官 方机构担任和继续担任兼职活动（即兼任的职务和兼任的工作），只要这 种兼职适合于他具有的知识或所受的职业教育，同时不需要他付出过分的 负担就行。最高主管当局可授权下一级的主管当局执行。同时对需要批准 的兼职和不需要批准的兼职作了明确的规定？。 （三）禁止接受馈赠、礼品限制 公职人员利用职位之便接受贿赂、馈赠和收受礼品的情况在世界各国都 比较普遍，成为世界各国最主要的腐败现象。为防止这种利益冲突的发生， 各国法律对此作了禁止或限制性规定，并且有的国家对于收受礼品的数额 也作了限制。美国有关法律规定政府雇员不应利用其职位或从禁止送礼处 索要或接受赠予的礼品。雇员不应向上司送礼或索礼，或者不应收受低级 雇员的礼品，除非送礼人和受礼人双方是不具有上下级关系的私人友好。 每次礼品市场价不得超过２０美元，一年内从同―位送礼者那里收受的礼品总价值不得超过５０美君．为了控制送、收礼行为，有的国家和地区还对政１加拿大：《公务员利益冲突和离职后行为法》，第７条第３项第４项，第１８条。２德国：《联邦德周公务员法》，第６６条。３法国：‘公务员总章程》，第８条。４德国：《联邦德周公务员法》。第６４－－６８条．ｒ’美国：《行政部门雇员道德行为准则》，第二章“外来的礼品“，第三章－‘雇员之间的礼品”。２７府机关及其公职人员作出送礼申报规定。 （四）禁止公职人员利用职务影响谋私利 公职人员的职务和地位，可成为公职人员为自己或他人谋取好处和利益 的有利条件。禁止公职人员利用职务的影响来谋利，是保证政府廉洁的重 要方面。许多国家为了防止公职人员以权谋私，以行政道德法律法规形式 详细地作了规定。概括起来其条款主要有以下方面：不得利用职务权力及 其影响为个人或亲友谋取私利；禁止利用公务活动直接获取私利；不允许 代表任何人或组织向政府机关及其雇员要求利益补偿；不得超出职责规范 为某单位或个人谋求优惠和特殊照顾；不得向属下借款等。 许多国家和地区还对政府机关及其公职人员中的经济行为作了限制性 规定：不得与正在同自己所在单位做生意的商家或企业等实体建立雇佣或 合同关系；招标活动要公开进行；与供应商的交易活动应在商品及其服务 的商家轮流进行；以私人身份购物或安排某些服务时不得谋求特殊照顾； 从事公共事务管理的人员不得利用职权为自己谋取好处，或给其他人员或团体谋得特殊优惠。五、域外的经验对我国的借鉴意义 世界各国对公职人员利用公枳谋取私利行为的危害性，存在比较一致的 认识，几乎都注意通过法规加以禁止。这些法规的形式有异，分别冠以利 益冲突法、财产申报法、道德行为法、公务员法等名称，但这一方面的内 容与目的大同小异，没有多大区别。日本还把这一方面的禁令明确称作“反 腐蚀措施’看待与实行。实践证明，各个国家的利益冲突规避制度除了阶级 性以外，还存在一些共性的东西，有其科学的一面。强制公职人员申报财 产、禁止国家公职人员兼职经商等限制，可以说就是人们防止公职人员在 行使公共权力产生利益冲突的经验教训的总结，标志行政管理水平的提高。 近几年，我们党和国家为了端正党风，加强政府机关的廉政建设，克服和 防止贿赂与舞弊现象，也先后要求有关党政干部及其亲属不得经商和从事 非法的营利活动。因此，域外的上述做法对我们不无启发与借鉴。 一、各国对于防止利益冲突的做法大体一致。虽然各国对利益冲突规避 制度分别冠以不同的名称，但是所包含的主要内容大体一致。这些内容主 要包括：财产申报、离职后行为限制、利益冲突回避、兼职和经商等行为 的限制。我国虽然也对财产申报、离职后行为、回避、兼职和经商等行为 作出了规定，但是由于缺乏有效的执行和监督，这些规定并没有起到应有的作用。从某种意义上讲，其所显现的政治宣示作用远远大于其实际效用。 二、各国均把财产申报作为防止利益冲突的一项极其重要的措施。从７０ 年代起，陆续有一些国家正式建立了官员财产申报制度来防止利益冲突。 其中尤其以美国的财产申报制度的规定最为详细具体。对于立法人员、行 政人员和司法人员分别作出了财产申报的规定。目前，无论是英、美这些 经济大国，还是新加坡、苏丹这样的小国都设立了财产申报制度。虽然我 国在１９９５年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了（（关于党政机关县（处） 级以上领导干部收入申报的规定》，但是，至今为止还没有听说有―位官员 是因违反收入申报规定而受到处罚的。 三、从各国的法律规定看，许多国家都建立了一套完整的防止利益冲突 的机制。例如，美国的《政府行为道德法》、加拿大的（《公职人员利益冲 突和离职后行为法》等等。并且制定了一系列的配套措施来保障这些措施 的顺利实施。我国虽然制定了一系列的措施来防止利益冲突的发生，但是， 都是比较分散的规章、规定。而且，各个规定之间各自为政，不能相互配合，还没有形成一个完整的体系。因此，借鉴１彭＇ｔ－的经验对于建立我国统一的利益冲突规避制度具有重要意义。第三部分我国公职人员利益冲突规避制度的现状、缺陷分析及 其完善一、我国利益冲突回避制度的现状、缺陷及其完善措施 （一）利益冲突回避制度的现状及缺陷分析 由于我国没有统一的利益冲突回避法，回避制度散见于各种相关的法 律，法规中。从恢复法制建设以来国家所发布的法律、法规和规章来看， 回避制度依然是一个没有合理设计的法律制度，始终未能把对回避的制度 性构建放置在应有的地方。现存的回避制度至少存在以下几方面的问题： １、回避程序规定严重欠缺 尽管现行法律规定了自行回避、申请回避和命令回避三种方式，但是， 有关回避的程序却并不完善，有关回避的程序也相当奇缺。自行回避、申 请回避和命令回避的决定程序未能予以明确。如被决定回避的行政机关工 作人员的代理职务的确定问题等，都是回避制度中不可缺少的内容，但我国法律并未作出明确的规定。２，缺乏对违反回避规定的处罚措施 虽然我国的公务员法对回避的种类，以及方式作出了规定，但对于违 反回避规定的行为并没有作出如何处罚的规定。也就是说，即使违反了规 定，也不会给公务员带来任何处罚，使得回避规定往往流于形式．纵观设 立回避制度的国家和地区，都规定了严厉的制裁，甚至刑罚制裁，以增强回避制度的威慑陛，为制度的实施提供强有力的保证．３、实施回避制度的配套措施不完善 目前回避制度的实施必须有人事部门的协调和相关部门的配合协助， 必须有相应的配套措施，否则将很难实行。单靠“回避制度’，不足以有效地 保障公务的正常履行，也不足以确保公职人员避免所有的利益冲突。有必 要在‘‘回避制度”以外建立其他的配套措施来保证有效的避免利益冲突的发生。（二）完善利益冲突回避制度的法律思考 １、制定有关回避程序的规定 仅仅规定了回避的条件，如果缺乏完备的程序规定，回避制度的执行 就会遇到很多障碍。对回避程序作出详细、具体、具有可操作性的规定， 形成执法体系，使回避工作制度化、程序化、正常化，这是落实回避制度工作的根本要求。各级人事部门要根据蝣员法》的要求，结合地方实际，尽快制定回避制度实施细则，认真做好回避工作． ２，制定有关监督惩罚及法律责任的规定 一个制度如果仅有限制规定而无惩罚措施，违反者的违法行为毫无实 际障碍，只能使该制度形同虚设。利益冲突回避制度的执行，一方面要建 立在公职人员高度自觉的基础之上，另一方面，建立有效的监督惩罚制度 也是十分必要的。当前，我国对于违反回避制度的惩罚规定仍是一片空白，应该及早立法填补。３，完善其它配套制度 实行利益冲突回避制