关于新食品原料、普通食品和保健食品有关问题的说明 -- 政策解读 -- 海南省食品药品监督管理局
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关于新食品原料、普通食品和保健食品有关问题的说明
国家卫生计生委政务公开办
关于新食品原料、普通食品和保健食品有关问题的说明
中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会
　　近来我办接到多份政府信息公开申请，咨询特定物品能否作为食品原料。为方便群众了解相关政策法规，增加食品安全的透明度，特就新食品原料、普通食品和保健食品有关问题说明如下：
　　一、新食品原料、普通食品的界定与管理
　　（一）根据《食品安全法》及其实施条例规定，国家卫生行政部门负责新食品原料的安全性评估材料审查。为规范新食品原料安全性评估材料审查工作，国家卫生计生委将原卫生部依据《食品卫生法》制定的《新资源食品管理办法》修订为《新食品原料安全性审查管理办法》（2013年国家卫生计生委主任第1号令）并于日正式实施。
　　《新食品原料安全性审查管理办法》规定，新食品原料是指在我国无传统食用习惯的以下物品：动物、植物和微生物；从动物、植物和微生物中分离的成分；原有结构发生改变的食品成分；其他新研制的食品原料。属于上述情形之一的物品，如需开发用于普通食品的生产经营，应当按照《新食品原料安全性审查管理办法》的规定申报批准。
　　对符合《新食品原料安全性审查管理办法》规定的有传统食用习惯的食品，企业生产经营可结合该办法，依照《食品安全法》规定执行。
　　（二）原卫生部于2002年发布《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发〔2002〕51号），公布《既是食品又是药品的物品名单》中的物品，可用于生产普通食品；于2010年公布《可用于食品的菌种名单》（卫办监督发〔2010〕65号）中的菌种可用于生产普通食品。
　　（三）原卫生部1998年下发《关于1998年全国保健食品市场整顿工作安排的通知》(卫监法发〔1998〕第9号)，将新资源食品油菜花粉、玉米花粉、松花粉、向日葵花粉、紫云英花粉、荞麦花粉、芝麻花粉、高梁花粉、魔芋、钝顶螺旋藻、极大螺旋藻、刺梨、玫瑰茄、蚕蛹列为普通食品管理。
　　（四）已经公告批准的新食品原料（新资源食品）名单，请访问我委网站“政务信息”栏目查阅。
　　二、普通食品、保健食品原料的界定与管理
　　（一）原卫生部于2002年发布《关于进一步规范保健食品原料管理的通知》，（卫法监发〔2002〕51号）公布了《可用于保健食品的物品名单》和《保健食品禁用物品名单》。保健食品原料的具体管理规定，请参照该通知。国家食品药品监督管理总局另有规定的从其规定。
　　（二）原卫生部2007年、2009年分别发布《关于“黄芪”等物品不得作为普通食品原料使用的批复》（卫监督函〔号）、《关于普通食品中有关原料问题的批复》（卫监督函〔号）规定，原卫生部2002年公布的《可用于保健食品的物品名单》所列物品仅限用于保健食品。除已公布可用于普通食品的物品外，《可用于保健食品的物品名单》中的物品不得作为普通食品原料生产经营。如需开发《可用于保健食品的物品名单》中的物品用于普通食品生产，应当按照《新食品原料安全性审查管理办法》规定的程序申报批准。对不按规定使用《可用于保健食品的物品名单》所列物品的，应按照《食品安全法》及其实施条例的有关规定进行处罚。
　　（三）根据《国务院办公厅关于印发国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2013〕24号），保健食品的监督管理（含审批的）由国家食品药品监督管理总局负责。有关保健食品生产经营的问题，请向国家食品药品监督管理总局咨询。您当前位置：
列入名单的保健食品禁作普通食品原料生产经营
　　生计生委针对多份政府信息公开申请都咨询特定物品能否作为食品原料，指出原卫生部2002年公布的《可用于保健食品的物品名单》所列物品仅限用于保健食品。对不按规定使用该名单所列物品的，应依有关法规进行处...
　　生计生委针对多份政府信息公开申请都咨询特定物品能否作为食品原料，指出原卫生部2002年公布的《可用于保健食品的物品名单》所列物品仅限用于保健食品。对不按规定使用该名单所列物品的，应依有关法规进行处罚。
　　卫生计生委指出，除已公布可用于普通食品的物品外，《可用于保健食品的物品名单》中的物品不得作为普通食品原料生产经营。如需开发《可用于保健食品的物品名单》中的物品用于普通食品生产，应当按照《新食品原料安全性审查管理办法》规定的程序申报批准。对不按规定使用《可用于保健食品的物品名单》所列物品的，应按照《食品安全法》及其实施条例的有关规定进行处罚。
　　卫生计生委同时说明，对符合《新食品原料安全性审查管理办法》规定的有传统食用习惯的食品，企业生产经营可结合该办法，依照《食品安全法》规定。原卫生部公布《既是食品又是药品的物品名单》中的物品，可用于生产普通食品;《可用于食品的菌种名单》中的菌种可用于生产普通食品。另外，新资源食品油菜花粉、玉米花粉、松花粉、向日葵花粉、紫云英花粉、荞麦花粉、芝麻花粉、高梁花粉、魔芋、钝顶螺旋藻、极大螺旋藻、刺梨、玫瑰茄、蚕蛹列为普通食品管理。
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　　案情回顾
　　某食品有限公司于2012年依法取得《营业执照》，公司类型为有限责任公司，经营范围为茶叶种植及技术开发等；2013年依法取得了《全国工业产品生产许可证》，产品类别为“含茶制品和代用茶”。
　　2016年5月，根据群众举报，济南某食品药品监管部门执法人员对该公司生产场所进行了现场检查，现场提取了该公司生产的“养生茶”产品的相关资料。该公司的生产记录显示，“养生茶”每10克产品中使用木香0.3克。
　　经查阅原卫生部公布的《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发〔2002〕51号），〖〗“木香”是“可用于保健食品”生产的物品，不属于“既是食品又是药品”的物品，遂立案展开调查。经查，该公司自2016年1月开始生产“养生茶”，通过网站等渠道销售，涉案货值金额21000元，违法所得12000元。
　　执法分歧
　　“木香”是《药典》（2015年版）第一部“药材和饮片”中记载的一种中药材，也是《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》（卫法监发〔2002〕51号）附录中“可用于保健食品”生产的物品。为此，版权qi-wen.com在处理该公司违法行为中，执法人员产生了两种不同意见：
　　第一种观点认为：
　　第一种意见认为，该食品公司生产普通食品时使用的“木香”是中药材，不是“按照传统既是食品又是中药材的物质”。
　　因此该公司的行为可认定为违反了《食品安全法》第三十八条“生产经营的食品中不得添加药品”的规定，应根据该法第一百二十三条第一款第（六）项的规定，给予当事人“货值金额1万元以上的，并处货值金额15倍以上30倍以下罚款”的行政处罚。
　　第二种观点认为：
　　第二种意见认为，“木香”是原卫生部公布的《卫生部关于进一步规范保健食品原料管理的通知》附录中“可用于保健食品”生产的物品，该食品公司使用“木香”生产普通食品，〖〗可认定为违反了《食品安全法》第七十五条第三款“列入保健食品原料目录的原料只能用于保健食品生产，不得用于其他食品生产”的规定。
　　参照《食品安全法实施条例（修订草案征求意见稿）》第一百七十二条“有下列情形之一，尚不够成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门依照食品安全法第一百二十四条第一款的规定给予处罚：……（七）使用仅用于保健食品的原料生产普通食品的”规定，给予当事人“货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下罚款”的行政处罚。
　　笔者同意第二种意见，理由如下：
　　首先，由于本案中涉案货值高达21000元，选择适用不同的法律条款，原文qi-wen.com将会产生20万元的罚款差别，这将会对当事人的权益产生重要影响。
　　那么，《食品安全法实施条例（修订草案征求意见稿）》是否可以作为执法人员确定法律适用条款的依据呢？我国法律体系属大陆法系，具有详尽的成文法，强调法典必须完整，以致每一个法律范畴的每一个细节，都在法典里有明文规定，并以此为依据实行司法审判。
　　现实情况的复杂性，要求《食品安全法》的配套法规涵盖多种违法情形。而《食品安全法实施条例（修订草案征求意见稿）》的发布，为基层执法人员针对不同违法情形，版权qi-wen.com选择相应的法律适用提供了有力参考。
　　其次，查阅《食品安全法》第一百二十四条第二款“生产经营不符合法律……的食品、食品添加剂的，依照前款规定给予处罚”的规定，这是该法第一百二十四条的兜底条款，是对违法行为不适用其他条款的补充规定，适用于各种违反法律规定的情形。
　　第三，《食品安全法实施条例（修订草案征求意见稿）》一旦正式实施，若依据第一种意见，对当事人使用“木香”生产普通食品“养生茶”的违法行为，根据《食品安全法》第一百二十三条第一款第（六）项的规定给予行政处罚，将比第二种意见中采用第一百二十四条实施处罚多出20万元的罚款，从而让当事人产生“冤枉”的想法，进而提出行政复议甚至诉讼，且行政处罚决定的执行较难落实到位。
　　因此，参照《食品安全法实施条例（修订草案征求意见稿）》第一百七十二条第（七）项规定，根据《食品安全法》第一百二十四条第二款的规定对当事人实施处罚不但合法，而且更加合情合理。
　　作为大陆法系的典型代表，我国法律体系具有较强的针对性，能有效预防违法行为，但却无法涵盖社会生活中所有违法现象，这就需要行政执法人员在稽查办案时，查经据典，准确判断，灵活掌握，以便在解决执法难题的同时缓和社会矛盾。
　　文/ 济南市历城区食品药品监督管理局 张艳
　　图/ 来源于网络
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