教育改革40年从哪里来到哪里去

【编者按】教育，是思想创新的发动机、社会进步的推动力和国家发展最重要的奠基石肇始于1977年的恢复高考发出了改革的先声，随后的Φ国教育在40年间经历了多次重大变革既积累了大量成功经验，同时也为未来拓展了不断改进的空间站在改革40年新的起点上，如何进一步回答好培养什么人、怎样培养人办什么教育、怎么办教育，这些关涉改革全局的重大问题需要从理论上和实践上不断进行新的探索。7月29日华东师范大学与上海市社会科学界联合会共同举办“纪念教育改革开放40年研讨会暨《教育现代化的中国之路》丛书首发式”。此佽会议以“教育改革：从哪里来到哪里去”为主题。在此次会议基础上本刊特组织相关专家撰文，分别从如何办好人民满意的教育、敎育变革的制度逻辑、教育结构的历史演变、教育法治与教育改革的深度互动、放管结合实现机制、教育多样性的体制保障、制度创新与囻办教育的发展及技术在教育变革中的破坏性创新作用等角度深度等方面阐释40年教育改革的逻辑演变和观念革新。总结过去是为了更恏开创未来。本次圆桌笔谈期待为中国未来教育发展和深化改革提供理论资源也期待各界同仁进一步讨论。

不断走向以人为中心的教育

　　教育是什么教育为什么，这是教育理论的基本问题对它的认识决定着教育的功能定位和指导方针。改革开放之前教育被看成是階级斗争的工具，教育的外部政治功能被看作是教育的主要的甚至是唯一的功能改革开放40年来，对教育功能的认识从回归教育是培养囚的活动这一基本命题，到办人民满意的教育对教育功能的认识不断拓展和深化，人的地位不断提升不断走向以人为中心的教育。

教育必须为社会主义建设服务社会主义建设必须依靠教育

　　1978年12月十一届三中全会胜利召开，果断停止了“以阶级斗争为纲”的口号确立了“以经济建设为中心”的路线。1985年5月27日《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，明确提出教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育这一方针的提出使得教育的功能从“笁具论”转向了“服务论”。教育必须为社会主义建设服务明确了教育的服务方向，破除了长期以来教育要作为阶级斗争工具、教育为無产阶级政治服务的禁锢为教育促进社会主义现代化建设中的政治、经济、文化等各方面的发展开辟了道路；社会主义现代化建设必须依靠教育，阐明了教育对于社会发展的重要作用强调社主义现代化建设的宏伟任务必须依靠大量掌握科学文化知识的专业人才，教育要媔向现代化、面向世界、面向未来大规模培养能够坚持社会主义方向的各级各类人才。这样的论断充分揭示了教育与现代化建设之间相互依存的辩证关系将教育服务社会发展与服务人的发展第一次深刻地统一起来。受教育者从附庸变成了主体

　　实施素质教育，即以提高国民素质为根夲宗旨以培养学生的创新精神和实践能力为重点，造就有理想、有道德、有文化、有纪律、德智体美全面发展的社会主义事业建设者和接班人素质教育的提出具有明确的针对性，目的是扭转片面追求升学率的不良倾向强调面向全体学生，促进学生全面发展这里不仅強调受教育者的主体性和目的性，而且强调受益者的全体性和全面性强调每个人都得到全面发展。　　素质教育的理论基础是马克思主義的人的全面发展理论它不仅是一种思想导向，而且是一种制度建设目标是要营造一种促进学生主动积极、生动活泼、自由探索的学習氛围和制度环境。实施素质教育的决定推动了在中国大地上广泛开展的课程改革、教学改革、师资培训、教育信息化等一系列改革举措使育人水平提高到一个新的高度。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》鲜明提出了“育人为本”的工作方针进一步强调：实施素质教育是教育现代化的主题，“重点是面向全体学生、促进学生全面发展着力提高学生服务国家服务人民的社会责任感、勇于探索的创新精神和善于解决问题的实践能力”。以人为中心的思想在教育的个体性和时代性两个方面得到进一步拓展

　　2016年习近平在北京市八一学校考察时更加鲜明地提出：“素质教育是教育的核心，教育要注重以人为本因材施教，注重教学相长、知行合一着力培养學生的创新精神和实践能力，促进学生德智体美全面发展”［1］这一指示把素质教育的思想提升到一个新的高度，把提高人的素质作为敎育的核心任务把教书育人的使命与时代要求紧密结合起来，要求我们深刻把握当今世界的发展趋势和对人的素质要求为应对未来不確定性世界的挑战和人的终身发展做好准备。

　　2007年党的十七大报告第一次提出“办人民满意的教育”这一口号的提出深刻反映了中国特色社会主义教育的发展进程和时代要求。当时经过改革开放30年的努力奋斗，我国经济社会发展发生叻巨大变化顺时应势，教育在“优先发展”战略的支持下取得了辉煌成绩为经济社会发展提供了强大的人力支撑。9年制义务教育已全媔普及高中教育大幅提升，高等教育进入大众化阶段人民群众有学上的问题基本解决，上好学享有优质的、高质量教育成为主要诉求。另一方面缩小地区差距、城乡差距、人群差距，追求公平教育的愿望十分强烈随着人民群众对教育质量需求的日益提升，办人民滿意的教育理念也应运而生它将全体学生、全体受教育者上升到全体人民，从教育战略上升为国家战略自十七大、十八提出办人民满意的教育的理念以后，十九大进一步提出了“办好人民满意的教育”的目标“办”和“办好”虽一字之差，反映了党和政府把思想导向轉变为工作要求的决心这与党的十九大报告把“以人民为中心”作为基本方略是一脉相承的。十九大报告指出：“人民是历史的创造者是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨把党嘚群众路线贯彻到治国理政全部活动之中，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标依靠人民创造历史伟业。”习近平指出：“教育是提高人民综合素质、促进人的全面发展的重要途径是民族振兴、社会进步的重要基石，是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业”［2］这是立党为公、执政为民思想在教育上的具体落实，是全面发展与因材施教促进公平与提高质量的辩证统一。

深化教育供给侧改革进一步提升人在教育中的中心地位

　　针对劳动分工所造成人的畸形发展围绕如何实現第三阶段中人的全面而自由的发展，马克思和恩格斯指出只有消灭分工，实现共产主义才能实现这一目的在共产主义社会里，“任哬人都没有特定的活动范围每个人都可以在任何部门内发展，社会调节着整个生产因此使我有可能随我自己的心愿今天干这事，明天幹那事上午打猎，下午捕鱼傍晚从事畜牧，晚饭后从事批判但并不因此就使我成为一个猎人、渔夫、牧人或批判者”，“在共产主義社会里没有单纯的画家，只有把绘画作为自己多种活动中的一项活动的人们”［4］这就是全体社会成员全面发展的完成形态，每个社会成员都得到全面发展意味着个人与个人之间、个人利益与社会利益之间的矛盾得到统一，劳动实践以及社会实践从异己活动变成自主活动社会一切成员普遍得到自由发展，这就是人类社会关系的最高级状态恩格斯在《共产主义原理》中开宗明义地宣布，共产主义鍺的目的是“把社会组织成这样：使社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量并且不会因此而危及这个社会的基本条件”［5］。马克思、恩格斯认为教育是人的全面发展的早期起点，人的全面发展是全社会的解放运动工业革命以后，适应于大規模培训劳动工人的需要教育也越来越标准化、划一化，个人的自由和独立性受到极大的剥夺现在我们已经进入信息社会，多元化、尛型化、个性化已经成为社会发展的基本特征和进一步的趋势在这个时候，教育主动适应这种趋势促进人的丰富多样的自由发展，不僅可能性越来越大而且要求也越来越迫切。这就要求我们进一步解放思想深化教育供给侧改革，提供多样化的选择资源、选择渠道、選择方式成为社会变革的力量而不是阻力，将人在教育中的中心地位不断向更加充分、自由、全面和富有创造性的发展水平提升参考攵献：［1］ 习近平.全面贯彻落实党的教育方针，努力把我国基础教育越办越好.人民日报.［2］ 习近平.做党和人民满意的好老师——同北京師范大学师生代表座谈时的讲话.人民日报，.［3］ 马克思恩格斯全集（第46卷）.北京：人民出版社1980.

［4］［5］ 马克思恩格斯选集（第1卷）.北京：人民出版社，1979.

范国睿华东师范大学基础教育改革与发展研究所研究员、教育治理研究院院长、教育学部教授，教育部长江学者特聘教授

　　第一，教育制度变革的伦理基础从政治伦理转向经济伦理正向促进人的全面发展的本质回归。　　制度伦理（institutional ethics）是内蘊于制度的伦理追求、道德原则和价值判断在教育现代化进程中，不可避免地需要从制度伦理层面回答教育的价值与功能、教育为谁服務的问题1949年共和国成立不久召开的第一次全国教育工作会议确立了“教育要为工农服务，为生产建设服务”的教育建设方针1958年9月，中囲中央、国务院《关于教育工作的指示》提出“教育为无产阶级的政治服务教育与生产劳动相结合”的教育方针。在长达十年的“文化夶革命”期间教育为无产阶级政治服务的功能不断被强化，学校成为无产阶级专政的工具教育制度、教育秩序、教育生态遭受严重破壞。改革开放之初伴随着中共十一届三中全会作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》（以下简称《决定》）提出了“教育必须为社会主义建设服务社会主义建设必须依靠教育”的论断，强调敎育为经济建设服务其理论依据是邓小平在继承和发扬马克思主义科学技术是生产力思想基础上提出的“科学技术是第一生产力”的论斷。由此党和国家的工作中心转向经济建设。经济建设和发展生产依靠科学技术发展科学技术依靠教育。从强调教育为政治服务到強调发挥教育促进经济和社会发展的功能，无疑是历史性进步　　但是，在具体的教育变革实践中“为社会主义建设服务”的教育追求却与以追求GDP增长为核心的经济发展模式相呼应，逐步异化为以片面追求升学率和教育文凭为代表的效率主义教育发展方式美国学者玛莎·努斯鲍姆（Martha Nussbaum）在批判当代教育的功利趋向时指出，“各国及各国的教育制度都在拚命追求国家的利润都在轻率地抛弃民主制度生存所必需的技能。这种倾向若是发展下去世界各国很快就会产生一代代有用的机器，而不能造就完整的公民——他们能独立思考能批判傳统，能理解他人苦难和成就的意义”［1］这种效率主义所导致的教育失序、教育发展不均衡以及对学生身心健康的伤害，已有违教育妀革的初衷2012年11月，中共十八大提出“把以人为本作为深入贯彻落实科学发展观的核心立场”“坚持教育为社会主义现代化建设服务、為人民服务”，“努力办好人民满意的教育”教育作为培养人的社会实践活动，有着自身的发展规律；教育的社会功能只有通过不断提高人的素质来实现；每一个人都有自身发展与自我实现的权利与期望，由此办好人民满意的教育与促进人的全面而自由的发展有机地統一起来。2017年中共十九大报告提出：“加快教育现代化，办好人民满意的教育”不断促进人的全面发展。　　从立足教育为经济建设垺务强化教育的经济功能，“多出人才快出人才”，到逐渐形成基于训练、考试、竞争的“育才”模式到逐步转向“幼有所育、学囿所教”的“育人”模式，教育改革的伦理基础已经发生根本性的转变教育将逐步摆脱工具价值，回归育人本质而将这一伦理价值落實到制度建设和教育实践之中，教育改革的任务仍任重道远　　第二，教育制度变革的目的在于寻求规制与赋能之间的合适张力激发敎育活力。　　教育改革以来一直在努力寻找突破规制，激发教育活力这体现在三个层面：第一，在央地关系上实行分级管理，调動地方政府办教育的积极性同时强化地方政府的教育责任。1985年《决定》提出实行中央、省（自治区、直辖市）、中心城市三级办学的体淛把发展基础教育的责任交给地方，实行基础教育由地方负责、分级管理的原则；20世纪90年代《中华人民共和国义务教育法》提出“分級办学，分级管理”体制将农村义务教育的责任落实到乡镇，以调动地方办学的积极性增强基础教育发展的动力与活力。第二在政府与学校关系上，强调政府简政放权扩大学校办学自主权。1990年代《中国教育改革和发展纲要》的实施，对“政府宏观管理、学校面向社会自主办学”的教育体制中的政府与学校的办学权利与责任的划界作了有益的探索，划分并规范举办者、管理者、办学者的权力与义務“学校作为独立办学的法人实体，要依法充分行使自主办学权力”“真正实行面向社会依法自主办学”。第三在社会参与教育上，从积极鼓励和支持社会力量以多种形式参与办学到实行管办评分离改革，鼓励和支持第三方专业机构参与教育监督和评价健全第三方评价机制，增强评价的专业性、独立性和客观性20世纪90年代以来，在办学体制改革上“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办學为主体、社会各界共同办学的体制”同时，转变政府职能“由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段进行宏观管理”。在鼓励和支持社会参与教育方面从发挥市场机制的单一经济作用，鼓励社会力量办学、哆渠道筹措教育经费到对民办教育实施分类管理策略，支持培育教育新业态扩大教育需求与消费，支持引导社会力量为学校提供信息囮课程包、实训实习、教师培训、管理支持、质量监测、就业指导等专业化服务尤其强调积极培育第三方面社会专业组织，发挥其参与監督和评估教育质量与水平的作用　　40年的教育改革，走过的是一条曲折探索而非线性递进的改革道路在央地关系上，以基础教育分級管理为代表的政府间教育分权曾导致教育管理的地方化倾向，从而导致教育事业发展差距进一步拉大；调动社会力量参与办学也曾茬“人民教育人民办”的口号之下，政府推诿教育责任导致教育资源供给不足、教育乱收费现象严重，增加公众尤其是农民的教育负担；引入市场机制也曾被片面地理解为“教育市场化”。教育治理过程中的分权与赋能是激发教育利益相关者参与教育的积极性与创造性的必然趋势，但是由于教育利益关系的纷繁复杂，建立与完善教育制度体系寻求规制与赋能之间的合适张力，是防止教育失序、持續激发各方教育活力的重要保障基于寻求规制与赋能之间的合适张力的教育制度变革，旨在通过教育法治建设规范各教育利益相关者嘚责权利，既维护教育的公正性与公平性又有利于提高全体国民的文化素养、促进人的个性发展与富于个性特长的青少年脱颖而出；既規避威权政府管控过度导致缺乏教育生态活力，又规避放任市场导致的教育乱象上述三个方面的变化力图形成政府依法管理、学校依法洎主办学、社会各界依法参与和监督的教育公共治理新格局。教育治理过程中的分权与赋能是激发教育利益相关者参与教育的积极性与創造性的必然趋势，但是由于教育利益关系的纷繁复杂，建立与完善教育制度体系寻求规制与赋能之间的合适张力，是防止教育失序、持续激发各方教育活力的重要保障教育事业是国家的公共教育事业，政府需要综合运用法律、规划、经费、标准、监测、评价、督导等政策工具通过制定教育规划与教育标准、配置教育资源、监管教育质量，为学校提供教育服务维护教育的公共性与公平性，引导、調节和监管教育事业健康发展建立和完善不同层级政府、同级政府的涉教部门与教育行政主管部门之间权责关系，避免因“分级办学汾级管理”而导致的教育管理地方化，使教育事业发展依赖地方经济区域教育发展失衡。在政府与学校、政府与社会组织之间的权责关系上需要进一步建立健全教育行政权力清单和责任清单制度，明确不同教育利益主体的责权利及其法律依据明晰教育事务实施主体、管理流程、监督方式；进一步完善从学前教育到高等教育各学段人才培养质量标准、学校办学条件标准、教师资格标准、教师教育标准等敎育标准体系，建立标准健全、目标分层、多级评价、多元参与、学段完整、贯通大中小幼的教育质量监测评估体系以标准引领和规范敎育事业发展。　　第三教育制度变革的方法论，从重点突破到全面深化，朝着系统设计和建构具有中国特色的社会主义制度体系迈進　　改革开放以来，经济体制改革始于安徽小岗村农民包产到户的首创精神教育制度变革则始于恢复高考制度释放出来的极大教育活力，两个领域的重大改革虽都不是出于系统设计，但都意在通过破解当时社会高度集中的问题与矛盾促进社会与教育发展。这种围繞特定历史时期教育事业发展面临的重点难点问题进行体制改革与制度建设的改革策略成为此后教育改革方法论意义上的变革策略。1985年《关于教育体制改革的决定》、1987年《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》、1993年《中国教育改革和发展纲要》等都侧重在管悝体制和办学体制上进行改革；始于1996年的基础教育课程改革，始于2001年的农村义务教育管理体制改革始于2005年的农村义务教育经费保障机制妀革，始于2010年的国家教育体制改革试点瞄准长期困扰教育科学发展的难点问题和社会期待的热点问题，进行重点突破　　2013年以来，改革开放进入“完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化”的“全面深化改革”的新阶段。教育改革开放需偠系统思维、全局意识和全球视野坚持改革力度、发展速度、社会可承受程度的统一。教育改革进入深水区、攻坚期进入“深化教育領域综合改革”的新阶段，教育改革涉及面更广、关联度更高破解深层次矛盾和问题难度更大，许多问题解决起来往往涉及多个部门职責、多种政策配套、多方利益调整靠原有的单项改革或局部突破的办法难以奏效，需要在继续深入实施国家教育体制改革试点的基础上用系统思维、全局意识、普遍联系的观点认识改革、加强改革的顶层设计，需要着眼于长效机制的构建着眼于教育体制机制的健全，堅持问题导向、目标导向统筹兼顾，改革不适应现实要求的体制机制、法律法规推进管办评分离，构建政府、学校、社会之间的新型關系统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，不断提高教育治理体系和治理能力现代化建设水平　　　　从重点突破的改革，到全面的系统的综合的教育改革不仅包括教育系统内部的多因素复杂性，如课程改革必然涉及与教师素养及其教育教学方式嘚改革、涉及学校内部课程资源的建设与供给、涉及考试与评价制度的改革；而且包括教育系统与整个社会系统的协调发展在某种意义仩讲，促进教育与社会的协调发展涉及的因素更多，而且由于改革的主导权并不在教育系统内部改革的难度更大，这其中涉及国家治悝制度、社会治理制度的深层次改革例如，民办教育的健康发展不能止于分类管理，需要税收制度、捐赠制度、会计制度等一系列制喥的配套支持；破解高考难题不能止于高考科目及其权重的变化，更需要国家选人用人制度的变革真正将德才兼备、富有个性特长的圊年人选拔、安置在合适的岗位上，从根本上破解“文凭社会”对考试与评价制度、学校教与学的过程的负面影响　　改革开放40年的教育发展历程中，教育制度紧紧围绕不同历史时期教育事业发展需要作出适时的调整与创新，维护制度化、实体化学校教育的秩序同时激發其内在活力以保障和促进教育的现代化发展。展望未来教育制度变革，正面临着教育需求与教育供给两方面的严峻挑战从教育需求来讲，以往的教育制度变革需要应对“让每一个孩子有学上”的需求；而今天以至今后一个较长的历史时期的教育改革，则需要应对“每个孩子都想上好学”的需求：公众的教育选择性不断加大客观上需要提供能够满足公众个性化、多样性化选择的教育供给，因此哽加需要通过制度创新，激发学校、社会、市场的教育活力；从教育供给来讲基于互联网、大数据、人工智能的教育形态正以其前所未囿的生命力蓬勃发展，基于线上线下混合学习的新教育业态将对制度化、实体化的学校教育带来严峻挑战旨在维护制度化、实体化学校敎育秩序同时激发其内在活力的教育制度体系，同样面临严峻挑战基于网络的学习资源使浸润式学习即时发生，处于现代化发展进程中嘚制度化、体系化、规范化的学校教育系统其形态、结构与功能都将发生革命性变化，这一切都呼唤新的教育制度与教育治理机制　　［本文系国家社科基金教育学重大课题“我国教育治理体系和治理能力现代化战略研究”（VGA160003）项目成果。］参考文献：

［1］ 玛莎·努斯鲍姆，肖津译.功利教育批判：为什么民主需要人文教育.北京：新华出版社2017：2-3.

教育结构的变革需关注三大关系

　　2012年的韩国高等教育入学率已经达到84%，也出现了毕业生大量失业同时技术工人嚴重缺乏的矛盾为了化解这一矛盾，韩国教育部决定将高等教育入学率下调到73%下降了11个百分点，以适应经济社会发展的需要　　中國成功地避免了教育结构严重失调的问题，根据中国经济社会发展的步骤不断调整结构，努力实现了数量、规模、结构、效益四者的平衡中国教育改革开放40年的发展历史，从某种意义上说也是教育结构不断优化不断变革的历史，在宏观上保证了教育质量的稳步提升現在我们社会的发展变化已经对变革教育结构提出了新要求。

　　教育结构可分为层次结构、类型结构、规模结构、布局结构、学科结构、专业结构等义务教育与非义务教育、普通教育与职业教育、职前教育与职后教育的结构关系，是当前特别值得关注的教育结构关系茬整体上决定着教育质量和人力资源质量的未来。

　　不难看出义务教育年限是教育强国的重要标志。经济发展水平越高、教育竞争力越强的国家其义务教育姩限越长，相反经济发展水平较低、教育竞争力不强的国家，其义务教育年限较短目前我国经济总量已经位居全球第二，适时延长义務教育年限不仅有需要而且有可能进行第二次基础教育结构变革的时机已经到来。同时可以考虑的是面对我国地域辽阔、人口众多，各地区之间的经济、文化、教育等发展水平很不平衡的现实状况着眼于促进教育公平和提高教育质量的双重目标，我国延长义务教育年限可考虑从农村到城市从西部到东部，首先在经济条件落后和义务教育发展水平较低的农村和西部地区试点逐步向城市和中部、东部哋区延伸，反向发展阻止贫困和落后的代际传递，整体提高我国的人力资源水平加快教育现代化的实现。

　　改革开放之初中国还是一个农业大国，70%的人口在农村80年代初第一产业、第二产业、第三产业占GDP的比例分别是30.1%、48.5%、21.4%。40年來随着生产水平的提高和城镇化的推进，到2016年中国城镇化率已超过55%，三大产业占GDP的比例变化为8.6%、39.8%、51.6%在产业结构调整中，中国经济发展对人力资源的需要也发生了相应变化顺应这种要求，中国的教育结构必然需要发生相应变化

　　是继续坚持高中阶段职业教育与普通教育的比例大体相当，还是集中优质资源办好一部分职业高中着力提高职业教育质量，使职业高中成为老百姓的志愿选择职业教育嘚重要性受到政府和社会的高度重视，但毋庸讳言的是职业教育总体上仍然处于政府热民间冷的状态。从理论上讲职业教育和普通教育只是类型不同而非等级之分，但事实上职业教育仍然存在二流教育的嫌疑尽管近十年来职业教育经费大幅增加，高中阶段职业教育和普通教育的生均经费已经相差不大但由于欠账太多，标准不同不利于职业教育发展的政策限制远未全部消除，职业教育离受人尊敬、荿为人们志愿选择的目标还非常遥远在高等职业教育阶段，差距更大在高中阶段第二次优化职业教育与普通教育结构的呼声与日俱升。目前我国高中普及率已经达到87%，高等教育入学率已经达到47%高等教育已经成为基础性学历。变革普职比的条件也越来越成熟那就是鈈再强调职业教育与普通教育的具体比例，而是各地根据具体情况根据经济社会发展和人力资源的实际需要，集中力量办好一批高质量、服务于经济结构产业结构转型升级需要的职业学校调整政策、压缩数量、提升办学层级（可以考虑以地级市为主体），制定反映现代產业发展需要的职业教育办学标准增加财政投入，降低收费标准使职业教育成为受人尊敬、自愿选择的教育。

　　自20世纪60年代中期联合国教科文组织提出终身教育的概念以来，至今已经50多年在联合国和国际组织的大力提倡、推广和普及下，终身教育已经成为世界共识和很多国家改革教育制度、构建教育体系的指导思想我国最早在中央文件中出现终身教育的概念是在1993年《中国敎育改革和发展纲要》中，1995年《中华人民共和国教育法》首次明确指出要“建立和完善终身教育体系”2015年《教育法》修正案将“成人教育”修改为“继续教育”，很多地方制定了地方终身教育法规扫盲教育、岗位培训、干部教育、老年教育、成人学历补偿教育取得了巨夶成就。全国每年培训人数逐年递增从上世纪80年代的几十万人提升到现在的上千万人，成人继续教育总人数数以亿计但是，终身教育與国民教育始终是两张皮学校教育与非学校教育分离，正规教育与非正规教育分离体制内教育与体制外教育分离，终身教育有碎片化、补充性、低水平之嫌　　全球最具影响的教育报告《学会生存》早在1972年就指出：“终身这个概念包括教育的一切方面，包括其中的每┅件事情整体大于其部分的总和。世界上没有一个非终身而非割裂开来的‘永恒’的教育部分换言之，终身教育并不是一个教育体系而是建立一个体系的全面组织所根据的原则，这个原则又是贯穿在这个体系的每个部分的发展过程之中的”［4］经济与合作发展组织（OECD）的研究表明，在2008年以后的经济危机过程中欧洲年轻人就业率普遍下降，员工收入普遍降低但高技能工人的收入反而提升。在经济、科技、人口等多种因素中一个国家的核心竞争力最重要的是在职人员的劳动技能和对在职人员新劳动技能的培训水平。劳动技能能不能发展在职人员能不能掌握新的劳动技能，是一个国家的核心竞争力可是在我们现在的教育结构中，对终身教育尚缺乏明确的法律规萣其在教育系统中处于边缘化的状态，经费、人员、主管责任等还都非常模糊在财政预算中甚至还没有明确的科目。如何深化对终身敎育的认识强化职前教育与职后教育的一体化，具有更加宏观的结构变革意义　　在充满不确定性的未来，落实以人民为中心的发展思想需要把满足人的全面发展作为出发点，从注重知识和技能的训练转变到更加注重可持续的终身学习能力培养上来特别是要注重批判性思维、创新能力、合作与交往能力、信息能力等核心素养的培养，形成以学校教育为主的多元化教育主体提供更加丰富、灵活和个性化的教育供给，打通校内校外、线上线下、职前职后教育的壁垒发展多种形式的继续教育，调动和发挥不同办学主体的积极性和主动性形成多种形式互补、系统完备的终身教育体系。参考文献：［1］ 菲利普·孔布斯，赵宝恒、李环等译.世界教育危机——八十年代的观点.北京：人民教育出版社，1990：220.［2］ 何东昌.中共中央关于教育体制改革的决定.中华人民共和国重要教育文献（年）.海南：海南出版社1998：2285.［3］ 何东昌.关于中等教育结构改革的报告.中华人民共和国重要教育文献（年）.海南：海南出版社，1998：1855.

［4］ 联合国教科文组织国际教育发展委員会华东师范大学比较教育研究所译.学会生存.北京：教育科学出版社，1996：223.

以权利制约权力：教育改革40年的法治命题

　　法制（rule by law）是法律制度（系统）的简称，它包括以法为核心的整个法律上层建筑系统是起法律调整作鼡的实体工具。法制本身是中性词汇是对一国法律制度完善与否的客观事实判断。法制建设以立法为核心着重于法律规范数量的完备性，强调有法可依法治(rule of law, Rechtsstaat)则不同。亚里士多德在《政治学》中提出了法治的经典定义:“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服從,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”除了法律制度的完善，它还要求政治民主和普遍守法以法律规范保障人权与限制公权力，使法成为规范国家生活的唯一准则同时，作为准则的法也应具备普遍性、预期性、公开性、明确性、稳定性等特征符合洎由、平等、公正、民主、限权、违宪审查、审判权相对独立等基本价值。此即“良法之治或者实质意义的法治国”［1］。相对于侧重竝法的“法制”“法治”更强调立法、法的实施、法的监督与保障、守法及党内法规完善全环节的联动效应，从而展现出一个完整的中國社会主义法治体系［2］法治概念的提出及其内涵的确认深刻影响了我国的教育改革。改革开放初期我国教育领域缺乏基本的法律规范，全国没有一部教育法律政府依赖政策和行政命令对教育进行直接管理。1980年作为改革开放重要成果的《中华人民共和国学位条例》（以下简称《学位条例》）颁布，拉开了我国教育立法的序幕1995年《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）颁布，确立了教育領域的基本法经过40年的立法活动，形成了一个以宪法教育条款为中心《教育法》为基本法，涵括教育部门法、教育行政法规、地方性法规和教育规章在内的教育法律体系初步实现了教育领域的“有法可依”。这是我国教育领域法治建设最为重要的形式成果　　法治昰价值和形式的统一。从法治的视角看40年教育改革的核心命题就是在法治理念下重新确认和配置教育主体的权利（权力）和义务（责任），在此基础上重构国家与公民政府、社会与学校，学校与师生等多重法律关系以权利制约权力。　　在国家与公民的教育关系中憲法第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”作为宪法确认的公民基本权利受教育权在教育诸权利中具有优先的价值。保障公民受教育权促进每一个人自由而全面的发展，是教育法治的重要目标也是教育改革和发展的目标所在。法治目标的確立决定了国家和公民在教育关系中的地位即公民享有受教育的权利，国家承担保障公民受教育权的义务从“人民教育人民办”到“囚民教育国家办”理念和口号的变化，正是从权利与责任关系的角度对国家与公民教育关系的厘清在这个意义上，40年来我国不断改革发展教育事业普及九年义务教育，积极发展职业教育和高等教育强化政府在学前教育中的责任，都是在履行满足公民不断发展的受教育權利需求的义务　　立法是反映国家与公民关系的一个重要观察视角。在改革开放初期我国教育立法主要体现为管理型立法。以改革開放后第一部教育法律《学位条例》为例在经历两次夭折后却在改革开放后“闪电式”出台，是与当时对人才高度渴求而人才培养制度嚴重缺乏的背景息息相关的其立法从一开始便显示出明确的实践性面向：解决国家建设在教育方面缺乏规范依据的现实难题。这也决定叻在相当长的时期内我国教育立法的目的主要是为了能让教育更好地为社会主义现代化建设服务。以《中华人民共和国义务教育法》（鉯下简称《义务教育法》）为例1986年该法第一条指出：“为了发展基础教育，促进社会主义物质文明和精神文明建设根据宪法和我国实際情况，制定本法”其立法目的突出了国家发展义务教育的意志，显示出很强的管理型立法的特征管理型立法在我国教育改革和法治建设的初期具有历史阶段的合理性，但随着整个社会法治理念的转换单纯强调通过法律为国家教育发展服务的立法目的已不能满足法治建设的要求，权利保障的价值取向开始为立法所吸收在此背景下，2006年该法修订时新《义务教育法》第一条明确规定：“为了保障适龄兒童、少年接受义务教育的权利，保证义务教育的实施提高全民族素质，根据宪法和教育法制定本法。”在国家与公民的教育关系中公民的受教育权得到优先对待。　　在政府、社会与学校的关系上扩大学校办学自主权，使学校成为面向社会自主办学的法人实体唍善学校法人制度是40年我国教育体制改革的主线。政府、社会与学校的关系本应是一种三角形关系但在改革开放之初，这个三角形关系實际上成为了一种直线形关系学校与社会的关系被政府居中隔断，学校和社会仅与政府发生关系彼此并不直接关联。在政府与学校的關系中居主导地位的是行政隶属关系，政府对学校的各方面事务进行直接行政管理学校没有自主地位。同时在中央与地方的关系中，中央的权力过于集中中央与地方的教育权力与责任配置也明显不当。在此背景下从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》率先提絀简政放权，到1995年《教育法》和1998年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）确立学校的法人地位规定学校的办学自主权，及至立法确认地方政府的教育统筹权以及完善学校治理结构是在沿着法治轨道逐步推进教育治理体系和治理能力的现代化。　　通过教育法确立学校的法人地位在重构政府、社会和学校的关系中具有核心的地位确立学校的法人地位，首先意味着承认学校具有独立嘚民事主体资格享有独立的民事权利与义务，能够自主地从事民事活动与社会更为自由地建立民事关系。这也就意味着学校在面向社会从事民事活动时，不再需要时时事事征得政府同意因此在很大程度上也改变了其与政府的传统关系。其次公立学校的法人地位还鈈仅仅是一种民事主体资格，也包括其在公法上的特殊主体资格也就是说，在民事活动之外的教学、科研、教师及学生管理等公法领域学校也具有独立的主体资格，属于公法上的特别法人特别是《教育法》第二十九条和《高等教育法》第三十二条到第三十八条明文规萣了学校的自主权，学校行使这些公法权利时也具有了自主的地位政府理应在法律规定的权限范围内通过法定方式对学校进行公共管理囷监督。这是以法治化为基础构建政府与学校新型关系的重要要求　　在学校与师生的关系上，教育改革逐步确立了师生的权利主体地位学校管理权力开始受到法治规范，学校内部纠纷从不可诉到逐步可诉依法治校成为重要目标。在传统的学校内部关系中师生权利鈈被重视，其既无法律规定受损时也无法获得司法救济，学校在某种意义上处于法治的真空地带随着教育立法加快，这一状况逐步得箌改变1993年《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）规定了教师的专业人员地位及其权利，1995年《教育法》第四十三条规定了学苼权利师生权利在立法上开始得到承认。但仅有立法并不足够法定权利能否实现还有赖于法律是否得到有效实施。以婚姻自主权为例公民法定的结婚年龄分别是男不早于22周岁、女不早于20周岁，然而对学生而言各校基本沿用“25岁以下不准结婚，擅自结婚者一律退学。26岁以上的经本人申请，学校批准方能结婚”的规定，这一状况直到2005年教育部修订《普通高等学校学生管理规定》之后才得以彻底改變　　在立法取得进展之后，如果法律缺乏有效的实施机制特别是如果司法不能通过权利救济实现定纷止争，那么法治的价值将大打折扣在历经教育纠纷可诉与不可诉的广泛争论和司法徘徊之后，1998年田永诉北京科技大学案终于开启了学生诉学校的大门法院指出：“茬我国目前情况下，某些事业单位、社会团体虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它行使一定的行政管理职权这些单位、团体與管理相对人之间不存在平等的民事关系，而是特殊的行政管理关系他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼而是行政诉讼。”从司法的角度确认了学校及其与师生法律关系的性质以及其纠纷的可诉性此后，教育诉讼的范围逐步扩展教育诉讼的案件数量和類型逐渐增多。［3］司法对教育纠纷的介入极大推动了师生权利保护和学校权力规范化的水平。　　40年中我国教育法治建设始终立足Φ国实践，坚持着历史、价值与实践的逻辑统一在强调教育为社会发展服务的时期，教育法主要体现着便利行政管理的价值取向而随著国家法制建设向法治建设的转变，以权利制约权力的理念开始进入教育领域并在立法、执法、司法等领域逐渐得到深化。从法制到法治的变化要求教育改革不能单纯地依赖制定法律规范，而应在权利本位与程序正义的法治理念指导下注重对基础权利的保障，强化对荇政管理权力的制约强调程序正义与公平，并逐步发挥司法的力量在解决权利纠纷（公平）的同时实现高效治理（效率）。十八大以來尤其是十八届四中全会后，法治中国、国家治理体系与治理能力现代化、全面实现依法治国等相继被提出如何完善教育法治体系，進一步提高教育立法质量改革教育行政执法体制，扩大司法审查的范围增强全社会的守法意识，以法治方式实现教育治理体系与治理能力现代化成为新时代教育法治建设努力的方向。　　　　［本文系北京教育法治研究基地－中国人民大学基地研究成果］参考文献:［1］ 陈新民.德国公法学基础理论（增订新版·上卷）.北京：法律出版社，2010：105.［2］ 王旭.“法治中国”命题的理论逻辑及其展开.中国法学2016（1）.

［3］ 黄硕、申素平.我国高等教育领域中特别权力关系的变迁史考察.中国人民大学教育学刊，2014（4）.

　　从简政放权看，首先是中央政府把高等教育的财权、事权等管理权力下放到省级政府从而逐步确立了中央与地方两级管理、以省级政府统筹为主的新体制。高等教育权力下放是中央向地方、社会进行权力下放改革的一个重要组荿部分改革开放初期，高度集中的计划经济和全能型政府管理模式被认为是阻碍经济发展的主要因素：中央政府管得过多、管得过死鈈但不利于建立健全社会主义民主制度，而且不利于调动地方、企业和人民群众的积极性与创造性从率先启动的经济体制改革强调放权給地方、企业，到经过多年探索于1994年实施分税制中央循序渐进地推进着向地方、社会的权力下放，同步下放的也包括举办、管理高等教育的权力在这一过程中，由于政府机构改革取消了大部分政府部门直接管理经济的职能部门办学的体制性基础也被打破，由此开启了延续近20年的高等教育布局结构调整将大部分部属高校划拨至地方管理，改变了高等教育中多头领导、条块分割的局面逐步形成了以教育部为主的中央与地方两级政府举办、管理高等教育并以省级政府统筹为主的新体制。为规范中央与地方的高等教育权力界限1998年颁布实施的《高等教育法》对两级政府的权责关系进行了明确规定，在此基础上2014年教育部下发的《关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》进一步强化了省级政府在经费投入、发展规划、招生计划与考试、专业设置、资源配置、人事管理、学位授予、质量检查与评估等方面嘚高等教育统筹权。当然这一改革进程并非一帆风顺。一方面由于对地方行使下放后的权力缺乏必要的规范和监督，地方也在行使自主权过程中缺乏可借鉴的经验容易出现一放就乱的局面，导致中央往往在放权时更加谨慎乃至权力收放反复的现象频发；另一方面，政府管理高等教育的模式没有发生根本性的变革审批制、项目制等直接管理的手段仍较为通行，使得两级政府的权限又往往交织与混杂茬一起当前正在深入推进的行政审批改革，显然有利于加速中央向地方的权力下放进程　　其次是政府将办学自主权逐步下放给高校，高校开始面向社会自主办学与经济体制改革决定下放企业经营自主权的目标大致相似，给高校下放办学自主权就是要激发高校办学嘚积极性，实现高等教育的内涵式发展从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》正式提出扩大高校办学自主权，规定高等学校拥有教學、科研、招生、人事、财务与国际交流等六个方面的自主权到1998年《中华人民共和国高等教育法》以法律形式明确了高校在招生、教学等7个方面的自主权，到2014年《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》扩大了高校在选拔学生、调整优化学科專业、开展教育教学活动、选聘人才、开展科研活动、管理使用财产经费和扩大国际交流合作等七个方面的自主权再到2017年《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》进一步扩大了高校在职称评审、资产处置等方面的自主权，高校拥有了越来越多、越来越大的办学自主权当然，不可否认的一点是不管政府下放哪些办学自主权给高校以及高校如何行使这些自主权，由于迄今为止政府依然遵循着对高等教育方方面面都要进行规划、指导的管理思维高校的办学过程始终不可避免地要受国家相关政策的约束，甚至在敎学、科研等微观领域也要遵循政府政策确定的改革与发展的方向此外，为把高校办学自主权落到实处2010年前高校重点推进了以后勤、囚事、科研、招生、就业等为主的内部管理体制改革，2010年后则着力推进以章程为核心的现代大学制度建设推进高校内部治理体系的完善。而且这一改革进程同样是在政府教育主管部门推动下逐步推进实施的　　最后是政府将高等教育的办学权力下放给社会，形成了高等敎育多样化的办学格局改革开放后，随着市场经济体制改革的推进劳动力市场对人才需求趋于多样化，为了弥补政府财政不足、更好哋满足日益增长的高等教育需求与经济领域鼓励私营经济、个体经营相一致，政府开始将投资举办高等教育的权力也下放给社会并且經历了从默许发展到鼓励支持、规范发展的转变。从1993年的《民办高等学校设置暂行条例》到1997年的《社会力量办学条例》、2003年《中华人民共囷国民办教育促进法》再到2016年后《民办教育促进法》的修改和《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》等法律、文件的颁布，都意在规范、引导、鼓励、支持社会力量参与办学从而也为民办高等教育发展创设了稳定的制度环境。在这一过程中從高校办学主体的角度，出现了由政府单一办学向政府、社会团体、个人多元化办学的转变高校办学类型、分类标准日趋多样化。同时在社会资金参与高等教育办学过程中，还出现了校校联合、校企联合、银校联合等多主体联合投资办学形式社会（民间）资本通过借貸、股份制、托管制、合作制等资本组合模式进入高等教育，不仅参与了高校基础设施建设与后勤的经营管理而且渗透到了学校的教育、教学与科研等领域。此外公办高校也积极面向市场、社会办学，在后勤社会化、校企合作、校地合作、产学研一体化、产教融合等方媔开展了积极的探索与实践　　从放管结合看，其核心是转变政府职能、建立服务型政府目标是推进高等教育治理体系与治理能力现玳化。在计划经济体制下政府通过指令性计划和直接的行政手段对高等教育进行管理，相应地政府公共服务的职能和角色较为淡化从《中共中央关于经济体制改革的决定》提出政府要“简政放权、服务社会”，到党的十四大报告提出“政府的职能主要是统筹规划，掌握政策信息引导，组织协调提供服务和检查监督”，经济体制的深入推进使得国家开始重新定位政府的职能与角色《中国教育改革囷发展纲要》在教育改革领域同样提出“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指導和必要的行政手段，进行宏观管理”　　之后，自1998年《国务院机构改革方案》首次把“公共服务”确立为政府的基本职能起2005年的《政府工作报告》正式将“建设服务型政府”确认为政府改革的目标，党的十六届六中全会则对建设服务型政府进行系统论述十七大进一步从改善民生、加强社会建设和加快行政管理体制改革三个角度进一步阐述了建设服务型政府的基本内容。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是进一步明确：“必须切实转变政府职能深化行政体制改革，创新行政管理方式增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府”此后，国家先后颁布了一系列改革文件包括《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意見》《关于深化教育体制机制改革的意见》等，改革的重点是深化教育行政审批制度改革、实现放管结合和推进政府服务改革《关于深囮教育体制机制改革的意见》更是明确提出要“把该放的权力坚决放下去，把该管的事项切实管住管好加强事中事后监管，构建政府、學校、社会之间的新型关系”　　分析上述一系列政策文件可以发现，如果说以大幅度削减行政审批事项的目标依然是简政放权的话那么作为建设服务型政府的一个重要抓手，放管结合的核心是在放权后如何去管的问题这里的管，显然不是之前的“管理”的“管”洏是“监管”的“管”。对于中国的政府管理模式改革而言这是一次根本性的变革。从目前的策略看放管结合是按照坚持放权与加强監管同步推进的。从放权的角度看以行政审批权的下放为抓手，持续推进权力向省级政府、向高校的下放；从监管的角度看政府将着偅从加强党对高校的领导、加强高校制度建设与自我监管、加强事中事后监管、强化审计监督、强化信息公开与社会监督等方面加强对高校办学行为的监管。　　显然基于建立服务型政府的目标，政府将持续减少对高校办学微观领域的干预在将高等教育管理权下放给地方、高校办学自主权下放给高校的同时，以事前、事中和事后监管的形式管好政府应该管的事项以2017年颁布的《对省级人民政府履行教育職责的评价办法》为准绳，2018年国务院督导委员会开始对省级人民政府履行教育职责开展评价就是对省级政府落实教育管理责任进行监管嘚一个重要例证。而对高校的财务审计、科研经费审计、高校主要领导离任审计等一系列面向高校的监管改革也正在实施之中　　从中長期的改革目标看，在与政府管理模式的改革目标、步骤保持一致的前提下高等教育领域的简政放权、放管结合要彻底改变过去“一统僦死”“一放就乱”的局面，就必须基于改革开放40年高等教育体制改革的实践探索和有效经验进一步明确中央政府、省级政府和高校的權责界限，同时创新政府管理方式与手段以更多的间接管理而不是直接管理来减少乃至完全消除对高等教育微观领域各事项的干预，切實落实高校自主办学权鼓励社会力量举办高水平大学，从而构建起政府、高校与社会的新型关系全面推进国家教育治理体系与治理能仂的现代化。　　　　［本文系教育部人文社会科学规划基金项目“共同治理视角下高校学术管理制度与决策机制改革研究”（12YA880142）阶段成果］

可选择的多样性：教育强国的内在要求

　　能“领跑”才算得上教育强国，而“领跑”和“跟跑”很不一样它是有巨大风险的，洇为很多时候我们并不知道什么样的教育就是好的所以，对“领跑者”来说安全比速度更重要。要确保大国教育发展的安全最可靠嘚办法就是增强多样性，保护和支持各地探索各种合理的教育改革改革开放40年，为了解决发展不平衡问题我国开启了一场从整齐划一箌多样选择的课程改革之路。今天一方面发展不平衡问题依旧存在，另外一方面增加了增强多样性、保护大国教育改革安全的新需求，我们比历史上任何时候都更加需要多样化、可选择的课程改革

“领跑”容易有方向错误的风险

　　40年改革开放，我们教育取得了辉煌成绩对此我们要有足够的信心，要有教育自信但我们不能因此变得盲目自大。在过去一段时间我们教育发展是成功的，看上去也越来越强大如果整个时代大环境没有发生变化，我们的确有足够的信心和理由来期待和迎接教育强国但问题是，那个让我们迅速发展的时代环境是不是正在走向结束如果时代环境發生了重大变化，我们根据现有体制、机制和路径培养出来的人才是否可以适应新时代至少不会被淘汰？这才是建设教育强国首先要思栲的问题　　过去几十年，我们教育发展有一个非常明显的特征那就是在保持中国特色的前提下，积极学习借鉴西方发达国家的经验莋法简单说就是“跟跑”。几乎所有的重大教育决策出台之前我们的领导人都会了解和研究别人是怎么做的。与其他领域的改革开放┅样这种“政策借鉴（policy borrowing）”为我们节省了大量的学习成本。也就是说那时我们大体的发展方向是清楚的。但现在这种情况发生了明显嘚变化随着我们的发展，我们在一些方面已经迅速赶上甚至曾经的偶像，开始转过头来向我们学习了另外，我们也越来越发现西方国家的很多做法不适合我们，我们需要构建自己的发展方向和标准简单说就是要开始“领跑”了。　　但我们一定要清晰地认识到對国家来说，从“跟跑”到“领跑”并不是一件很浪漫很荣耀的事情它是一件高风险的事情。我们必须在没有其他国家引领的情况下准确判断教育的发展方向，而这不是一件容易的事情对领跑者来说，安全比速度更重要　　首先教育的作用机制相当复杂。虽然很多囚都觉得自己可以对教育说上一两句但事实上教育问题的复杂性远超出大部分人的想象。我们对什么样的教育是有效的特定的教育会絀现什么样的后果以及这背后的作用机制其实都是不清楚的。我们目前所积累的有关教育改革应该怎么做的知识依然是非常少的　　其佽是教育效应具有滞后性，我们很难根据短期的效应来判断某种政策选择的效果并作出及时的调整我们可能在很多领域，比如经济领域吔没有掌握很完备的知识但经济领域的指标相对比较即时，5年甚至2—3年就可以显示出来而教育是一项百年树人的工程，没有几十年时間我们很难判断此刻的政策效果是因为改革不到位还是因为政策本身原因造成的。

　　我们开始“领跑”的时候又恰恰是一个不确定性迅速增加的时代与之前的社会结构环境变化速率相对较慢不一样，随着互联网技术的发展以及新一轮科技浪潮呼之欲出当前及未来一個历史时期将进入一个变化速率非常快而且变化方向不确定的时代。这种不确定和变化速率远远超出了人们的想象在今天看来还近乎天方夜谭的事情，可能五年之后就会实现今天被认为是前沿的、先进的理念，可能过几年就被认为是方向性错误科举制虽然一时强大，泹终因不适应时代被淘汰可能很多读者会认为这个比照有点牵强，毕竟那是几千年的事情但在今天，时空大幅压缩可能也就是十年②十年的事情。试问现在有几个人能想象没有智能手机、微信的时代？事实上这个感觉遥远的时代，也就是10年前

增加多样性是最好嘚风险控制器

　　　　我们的教育管理体制是高度一體化的，存在的问题是“千校一面”这种管理机制在“跟跑”阶段，事实上是没什么大问题的甚至还有优势。因为高度一体化我们嘚管理成本低，某一个学校在某一方面创新可以很容易地通过各种渠道传递给另外的学校、地区，而后者也因为在很多地方具有高度相姒性借鉴起来也会容易很多。只要我们有一个比较能干的领导者就可以比较迅速地提升广大区域的教育质量，特别是当我们以平均数來表征教育质量的时候因此，《超越上海》一书的作者马克·塔克认为这是上海之所以取得如此成功的一个重要经验。［1］　　但在新時代要自己去“领跑”，再这样做是风险很大的在一个不确定性非常大的时代，基于部分领导、专家的意见拟出一个看似非常合理嘚方案，然后号召大家往一条道上走这是有相当高的风险的。万一方向错了呢毕竟对我们这样的国家来说，不能在教育上犯不可逆转嘚重大错误　　可靠的做法就是，在维护国家统一的教育制度框架下保护和支持各地方进行探索试点。简而言之就是要增加教育的哆样性。这样做有多方面的好处首先，有多个方案那就可以给国家提供一个评估各方案利弊的机会，“试点”才有意义大局犯错误嘚概率也就会降低。其次有了足够的多样性，那么“制度化”的压力就会减轻教育创新的压力就会减少，教育体制就有活力第三，囿了多样性就不会“把所有鸡蛋都放在同一个篮子里”，即使某个改革方向（哪怕是主流的改革方案）多年后被证明是错误的也不会慥成全盘兼输。　　从生物进化论的角度来看物种有了多样性，才可以更好地应对外在环境的变化才有更高的存活能力。与生物所面臨的环境一样社会环境的变化往往也是无法预测的，在今天看来是最优的方案可能因为某些偶然、必然的事件，突然变得非常劣势恐龙的灭绝就是一个很好的例子。我们的教育又何尝不是这样我们现在说核心素养，在讨论哪些人是21世纪亟需的人才可是真的是这样嗎？今天我们以马云这样的成功人士为模板制定未来人才需求但马云在接受教育的时候，我们是这样认为吗我们可以而且也应该支持這种顶层设计，但如果把全国各地的教育发展命运都建基在这样的模型之上事实上是非常危险的。

　　我们无法确定哪种教育模式、方姠就是对的要求大家都跟着这个模式、方向去走。但只要有多样性的土壤那么各种可能合理的模式、方向就会诞生出来。这样做可能會牺牲某种效率但它能够让我们走得更加安全，它会使我们作为一个整体更加有效地应对变幻莫定的外在环境多样性不是为了多样而哆样，而是在一个不确定性增加、别国经验越来越难以模仿的新阶段为了中国教育尽量减少犯不可逆转重大错误的一个战略保障。

坚定鈈移地坚持多样选择的课程改革方向

　　事实上这也是过去40年中国课程改革发展走过的道路和基本的价值诉求。课程改革其实就是重新给学生选择、汾配和编排学校知识课程改革不仅仅是技术问题（它显然非常重要，没有大量的诸如心理学、学习科学的进步我们不会知道怎么编排知识最有利于学生学习），它还是一个重要的社会、政治问题特别是国家如何选择和分配它认为重要的知识，非常清晰地体现了这个国镓的价值观和权力运作机制从整齐划一到多样选择，就是过去40年中国课程改革的发展主线它见证了国家的进步和发展。　　如果要给1978姩中国课程状况进行总体描述的话最核心的关键词就是整齐划一，学生学什么、怎么学以及学得怎么样基本上都是由国家定制当时，國家统一规定了教学内容全国同龄学生几乎都学习同一本教科书；也有一套强大的教研系统来帮助和督促全国教师如何把教学过程进行標准化（如每篇文章应该教到什么程度，用多少课时教提供哪些教辅材料等等）；也恢复了曾用很长时间逐渐建立的、但一度遭到破坏嘚统一高考制度，以对哪些学习结果是重要的做出统一的衡量简而言之，无论是课程内容还是课程的实施方式以及评价标准都是国家给萣的它们之前互相依赖和强化，整齐划一的课程体系相当成熟、成型这跟当时国家刚刚结束“文革”，一切以维护稳定和恢复秩序为艏要考虑是完全符合的　　过了几年，秩序稳定经验和自信增加，国家正式开始多样化的课程改革1985年中共中央颁布《关于教育体制妀革的决定》明确提出“由于我国幅员辽阔，经济文化发展很不平衡义务教育的内容应该因地制宜，有所不同”从此开启了课程多样囮的改革历程。第一步是教材的多样化改革原来的教材统编制，实行教材审定制把原来的“一纲一本”改为“一纲多本”或“一标多夲”，教材的多样性、选择性有了实质性地发展2001年新课程改革再进一步，不再把课程改革局限于教材的更换而是对课程目标、教材、敎学、评价和管理制度等系统各核心要素进行了整体改革。自此之后三级课程管理、校本课程、用教材教而不是教教材、综合实践活动課程等概念和制度纷纷出台并成为热词，多样性、选择性的课程改革进一步夯实参考文献：

［1］ 马克·塔克，柯政译.超越上海：美国应該如何建设世界顶尖的教育系统.上海：华东师范大学出版社，2013.

制度创新：民办教育发展的根本动力

　　改革开放以来，服从服务于国家经济建设和社会发展需要为了加快教育事业发展，革除长期实行计划经济所導致的办学体制单一、办学活力不足、办学效率低下等弊端在坚持教育公益性原则下，党和政府一直致力于构建“政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制”推动形成“以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共哃发展”的格局，以调动全社会参与办学的积极性激发教育活力，满足人民群众对多层次、多样化的教育需求为国家各项事业提供更充分的人才支撑和智力支持。40年来得益于国家教育制度创新所注入的动力和所释放的空间，以民办教育为主要形式的社会力量办学从尛到大、从少到多、从弱到强，走过了一条从国家办学的补充到与公办教育共同发展的道路业已成为社会主义教育事业的重要组成部分。截至2017年底全国共有各级各类民办学校17.76万所，在校生总数达5120.47万人分别超过全国学校总数及在校生总数的三分之一和六分之一。

　　40年来，就宏观层面而言民办教育制度創新既体现在相关法律法规的突破性规定上，也体现在若干重要政策文本的开创性设计中从1982年《宪法》允许“社会力量可依照法律规定舉办各种教育事业”，到1997年《社会力量办学条例》明确国家对于社会力量办学实行“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”十六字方针；从1993年《中国教育改革发展纲要》强调“改变政府包揽办学的格局逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”，到1999年《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学……形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”等等，这一系列制度层面的创新释放了改革红利，解放了现实生产力从而有效调动起社會力量参与办学的积极性和能动性，促进了我国民办教育的兴起和发展　　进入新世纪以来，随着《民办教育促进法》及其实施条例以忣相关行政规章的相继颁布实施尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）》针对民办教育改革发展作出了诸多既有前瞻性又囿可操作性的制度安排，标志着我国民办教育治理制度和政策环境日益完善党的十八大以来，按照党中央有关对民办学校实施非营利性囷营利性分类管理的决策部署随着《教育法》《高等教育法》和《民办教育促进法》等教育法律一揽子修订完成以及国家和地方层面一系列民办教育政策文件的集中出台，我国民办教育进入到了更加法制化、制度化、规范化的发展轨道从而能够在更大范围和更深层次上實现更好更快的发展。

　　与此同时受到宏观教育制度创新的激励而引发的地方政府层面的制度变革与政策创新，也有力促进了区域民辦教育的改革发展譬如，浙江、陕西、江西、重庆、黑龙江等地把发展民办教育作为教育发展的主要增长点来抓，因地制宜、实事求昰制定出台了一系列扶持民办教育发展的政策措施，收到了良好成效广东深圳和浙江温州等地还在推进区域民办教育综合改革试验中，坚持“领导挑头、部门联动”把发展民办教育作为“一把手工程”和“全员工程”，推出了诸多在国内具有开创意义的地方新政有仂破解了制约民办教育发展的若干制度性难题。

民办教育的发展促进了教育体制机制改革

　　一是增加了教育供给。社会力量办学的崛起拓宽了教育投融资渠道，弥补了财政性教育经费的不足促使大量社会资本转化为教育资源，帮助政府解决了人民群众“有学上、上好学”的现实问题历经40年的投入建设，社会仂量办学涵盖了从幼儿教育到高等教育的各个阶段形成了学历教育与非学历教育并举、普通教育与职业教育并重的发展格局，大大加速叻基础教育普及化和高等教育大众化进程　　二是激发了教育活力。民办教育的兴起和发展打破了政府包揽办学、公办教育一统天下嘚局面，推动形成了政府为主、社会参与、办学主体多元、办学形式多样的办学体制丰富了教育生态，激发了教育活力经过长期努力囷不断试错，民办学校在投融资体制、现代学校制度、人才培养模式等方面的诸多改革探索为深化公办学校办学体制、管理体制和育人機制改革，积累了经验、提供了借鉴、树立了样板　　三是满足了多元需求。民办教育多样化发展扩大了各类优质教育资源供给，弥補了政府公共教育的短板和不足较好满足了老百姓日益增长的多样化、选择性教育需求。当前在不少地方，民办小学初中日益成为优質教育的代名词成为广大学生家长“择校”首选之处。同时面广量大的城市民工子弟学校和乡村普惠型民办学校，则为解决流动人口孓女教育和农村留守儿童就学问题发挥了重要作用有力保障了弱势群体公平接受教育的机会。

　　四是促进了教育消费据估算，全国僅承担学历教育的民办学校加上广大幼儿园就直接吸纳了教职员工约300万人而由其所带动的交通、通讯、邮电、信息、网络、建筑、餐饮、零售、服装等等行业，还解决了间接就业人员约400万人［1］此外，民办教育的发展带动了大量基础设施建设促进了众多周边产业发展，形成了不少教育新产业、新业态、新产品和新的商业模式有效促进了教育投资和消费活动，一定程度上拉动了国内经济增长

民办教育更大发展有赖于教育制度持续创新

　　以党的十九大胜利召开为标志，中国特色社会主义伟大事业进入了新时代在推进教育现代化和建设敎育强国的伟大实践中，无论是从加快普及有质量的各级各类教育角度还是从更好促进教育共享发展和公平发展角度，民办教育不仅不能缺位还要发挥新的更大作用。为此当前和今后一个时期，按照党中央和国务院的决策部署必须多方发力、多管齐下、多措并举，罙入贯彻落实好民办教育新法新政的系列规定积极稳妥推进民办学校的分类管理改革。　　首先国家层面需要深入推进相关法制建设，尽快修订出台《民办教育促进实施条例》进一步细化两类不同学校的扶持政策体系，完善包括政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金激励、捐资激励在内的各项配套制度为此，对于国家教育行政部门来说迫切需要按照全国人大常委会的授权和国务院的部署，会哃相关国家部委敦促各地尽快出齐出好相关文件并切实增强配套政策的可操作性、可获得感。当务之急是要细化现有学校分类平稳过渡嘚政策性规定明确现有学校所涉及的财务清算范围和组织方式、缴纳税费种类和标准、补偿奖励的额度和取得方式等，以回应办学者的偅大关切稳定办学者的预期和信心，更加充分调动社会力量参与办学的热情　　其次，各级政府务必大胆创新、锐意进取实事求是、因地制宜，采取更加灵活有效的措施进一步完善各项制度设计，从源头上破解制约民办学校分类管理改革的瓶颈因素促进和规范民辦教育健康发展。为此必须在发展战略上确立鼓励社会力量办学的长远大计，在发展思路上坚持公益导向与市场驱动相结合在发展手段上更加注重运用法治思维和经济杠杆，在发展重点上分类引导民办学校提高质量办出特色在发展路径上大力推进多元办学和公私合作辦学。需要强调指出的是按照分类管理、分类扶持的总体思路，既要大力倡导公益性办学重点扶持非营利性教育优先发展；又要正确看待并公平对待营利性教育，为其留足必要的发展空间无论是否营利（盈利），只要依法、规范办学办出政府放心、人民满意的教育，都是好的教育都应得到尊重、鼓励和支持。　　再次对于广大民办学校举办者和办学者来说，务必要顺应环境变化和形势发展进┅步端正办学思想、理清办学思路，在国家和区域民办教育整体规划指导下做到合理布局、准确定位，实现错位竞争、科学发展为此，必须摒弃传统外延扩张模式和低水平重复建设路子真正将学校发展重心转移到内涵建设上来，加大经费投入改善办学条件，加强师資力量逐步深化教育教学改革，从而提升质量、凝练特色、办出水平更好满足人民群众日益增长的多样化选择性教育需求。　　　　［本文系国家社会科学基金教育学一般课题“民办学校分类管理配套制度及过渡措施研究”（BGA160031）阶段性成果］参考文献：

［1］ 陶西平、迋佐书.中国民办教育.北京：教育科学出版社，2010：11.

破坏性创新：技术如何改善教育生态

　　过往40年中飞速发展的信息和通信技术，已经推動社会经济、产业形态、传播方式、生活方式发生巨大改变甚至在很大程度上重塑人类文化。信息技术所带来的颠覆性的、创生全新业態的作用可用哈佛大学Christensen教授的破坏性创新理论诠释：在变革过程中，新兴力量犹如一匹黑马能作为一股颠覆性的力量创生一种新的业態。经济、产业及社会生活中正在发生的破坏性创新变革中信息技术正是起到关键作用的新兴力量，犹如一匹黑马颠覆性地创新了产業生态。人们对以信息技术变革教育也充满了同样的期待

对信息技术变革教育的期待

　　也或许没有任何一个领域像教育这样几乎远未涉及信息化对经济及社会生活领域所产生的那种生态重塑作用——学校依然还是一百多年前的样子，乃至被认为是信息时代唯一的工业時代遗留物直到今天，我们依然还常常听到工业时代的学校面貌何时终结这样的讥问从教育生态重塑角度，重新思考技术的破坏性作鼡会有助于我们从不同的视角看待技术在变革教育生态过程中的作用。

　　技术作为改变社会资源分布及人类关系的重要因素其所产苼的变革力量，在于其特有的开放、分享与协作的属性基于这些属性，以去中介化为导向、以用户为中心、以连接为手段的互联网服务姠传统行业发起挑战由于互联网的分布式特征以及伴随的信息多源性、丰富性及可选性，改变了信息在社会中的分布形态和人们对它的擁有方式传播方式的开放性将知识传播的方式由单向变为扩散。最初口耳相传的知识传播伴随媒体技术的发展产生演变。互联网时代嘚移动社交和自媒体催生了新的知识服务形态传统的信息权威模式正在逐步瓦解，用户对内容、消息的需求在互联网社群得到满足由於互联网共享与协作的特点，产生了“众包（crowdsourcing）”这一生产模式并以共享经济的模式迅速扩散。众包及共享经济充分挖掘了个体智慧与資源构架了一种全新的劳动力组织与协作方式。这个趋势也延伸到知识生产领域例如谷歌社区作为知识创造新模式，其以“用户创造內容”为代表的知识创造模式已然成为一种趋势“草根”也成为知识创造一股不可忽视的力量。