解析地方人大会议“列席权”
作者：田必耀&&&&&&发布时间： 22:59:47&&&&浏览量：2829
依据地方组织法和代表法规定，人大代表列席地方人代会、人大常委会会议是执行代表职务的一种形式，政府组成人员、法院院长、检察长列席本级人大会议是权利，更是义务，这两种列席分别是人大代表依法开展监督工作、有关国家机关依法接受监督的一个路径。但是，当前地方人大会议列席泛化，增加了公共财政的支付，加大了会议成本，挤占了人大代表执行职务的经费和服务。解读地方人大会议“列席权”，依法将列席人员控制在制度设计的范围内，对形成节俭高效会风、保障人大代表履职的合理经费和服务有积极意义。笔者梳理了涉及人大及其常委会会议“列席权”的典型案例和有关法律答复，并采访全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜，求解“列席权”的法理和操作，供参考。
案例一：外国人列席人大会。据2002年2月27日人民网“中国人大新闻”报道：南京市十二届人大五次会议上，有13位在宁外资企业的代表列席大会，“老外们”盛赞“人代会更加透明，南京更加开放”；南京市人大常委会有关负责人说，邀请外商列席市人大会议，是推进社会主义民主政治建设、改善投资环境的一项实际工作。
列席人大会议是十分审慎、严肃的事情。有人对外商列席中国的地方人大会议提出异议。因为法律对中国公民列席人大会议尚有身份限制，外籍人员列席人大会议更需商榷。按照保密法的规定，我国的一切机关、组织、个人必须保守国家秘密。人大会议上国民经济和社会发展的计划、财政预算报告，还有一些尚不宜马上公开的文件、资料属于保密范围。外国人列席人大会议，可能触及保密法“红线”，所以有人认为，对外国人旁听中国人大会议也应在保密法限定的范围内进行。
案例二：省人大代表争取列席权。一位省人大代表要求列席原选举单位——某市的人大会议，该市人大常委会的有关人士以列席人员已经过多为由，没有给这位代表发出列席人大会议的通知。这位代表翻开代表法，指出其中第二十三条规定：间接选举产生的人大代表“可以列席原选举单位的人民代表大会会议”，认为这是他依法享有的列席权，自己可以放弃，但不能限制他行使这项权利。也有人大代表认为，是否列席原选举单位的人代会无所谓，没有必要“较真”。
时下，不少地方的人大会议上，除了所有的党政部门主要领导，还有本级企业、事业单位、学校的负责人和知名人士也应邀列席同级人大会议，以至于人大会议的列席人员等于甚至多于出席会议的人大代表。有些离任的领导同志被安排在人大会议主席台就座，他们既不是出席会议的代表，也不是法律意义上的列席人员，究竟是以什么身份参加人大会议？长期以来，我们把参加人大会议视为“政治待遇”的惯例面临着法律障碍。
按照法律的规定，有权主体列席人大及其常委会会议有两种模式。对人大代表来说是保持同原选举单位联系，接受原选举单位监督，对有关人大及其常委会的工作依法开展监督的一种形式；对有关国家机关来说，是他们在人大会议上发表意见，依法接受监督的一个途径。
第一种模式：权利和义务型。政府组成人员和法院院长、检察长，乡级政府领导人员，列席本级人大会议既是权利，也是义务。地方组织法第十七条规定：“县级以上的地方各级人民政府组成人员和人民法院院长、人民检察院检察长，乡级的人民政府领导人员，列席本级人民代表大会会议”。据乔晓阳、张春生主编的《选举法和地方组织法释义与解答》（法律出版社2001年版，第104页），“政府组成人员和法院院长、检察院检察长列席本级人大会议不仅是一种权利，而且更重要的是一种义务，是接受人大监督的一种重要形式和途径。”上述主体列席本级人大会议的作用是：了解和准确执行人大通过的法规和决议、决定；听取代表的建议和批评，回答代表的询问和质询，以便改进工作。
第二种模式：权利型。权利型分为完全列席权和限制性列席权两类。完全列席权专指间接选举产生的人大代表列席原选举单位的人代会。代表法第二十四条规定“全国人民代表大会代表，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议”。为保障人大代表行使这项权利，原选举单位的人大常委会应给代表发出列席人代会的通知，征求代表是否列席的意见，以便安排参会。限制性列席权，即人大代表和有关机关、团体负责人须经人大常委会邀请或决定才能列席人大及其常委会会议，这类主体没有自主的列席权。代表法第二十三条规定，县级以上各级人大代表“可以应邀列席本级人民代表大会常务委员会会议”，间接选举产生的人大代表“可以应邀列席本级人民代表大会各专门委员会会议”。第二十四条规定，间接选举产生的人大代表“可以应邀列席原选举单位的人民代表大会常务委员会会议”。发出邀请的人大常委会、人大专门委员会，应综合考虑会议议程和代表的专业特长、列席意愿，选择邀请列席会议的对象。
人大代表依法列席和应邀列席原选举单位、本级人大的有关会议，可以听取意见和要求，收集信息，发现问题，以便提请有关方面解决或纠正。人大代表行使“列席权”，是本级人大常委会加强同代表联系、人大代表保持同原选举单位联系、接受原选举单位监督的一种形式，也是对“一府两院”、甚至是对人大及其常委会依法予以监督的一项基础性工作。比如说，某省人大代表列席原选举单位的人大会议，如果发现会议通过的决议或会议选举程序等违法，可以向省人大常委会反映，提出纠正意见。人大代表依法列席会议与一般的应邀列席会议性质不同。人大代表依法列席会议同样是执行代表职务，应行使好法律赋予的这项权利。
地方组织法第十七条规定：“县级以上的其他有关机关、团体负责人，经本级人民代表大会常务委员会决定，可以列席本级人民代表大会会议”。有关机关、团体负责人经人大常委会决定列席人大会议，便于他们代表有关方面向人大会议发表意见，使人大更能集中民智和民意，也便于他们了解、宣传和自觉执行人大通过的法规和决议、决定。
笔者就“列席权”操作中的一些问题，曾经请全国人大常委会法工委国家法室主任陈斯喜同志进行释疑解惑。
笔者：列席县级以上人大会议的人员是否包括企业负责人员？
陈斯喜：2000年12月19日，全国人大常委会法工委对重庆市人大常委会提出“经本级人大常委会决定，可以列席本级人大会议的是否包括那些通过机构改革，在原来某些行政机关的基础上形成的国有企业或国有控股（集团）公司的负责人？”作出的答复是“常委会决定列席本级人大会议的人员，不包括企业负责人”。因此，列席县级以上人大会议的人员不包括企业负责人员。
笔者：地方在理解地方组织法第二十七条中的“其他有关机关、团体负责人”时有些困惑。“其他有关机关负责人”是指党委部门、人大常委会工作机构、本级政府工作部门和垂直管理部门、政府组成部门的二级机构的负责人（如县卫生局下属的卫生防疫站）以及“两院”副职领导？“团体负责人”是专指人民团体，即工、青、妇的负责人，还是同时包括本行政区的学校、医院等事业单位和社会团体的负责人？
陈斯喜：法律规定有关机关、团体负责人经常委会决定可以列席本级人大会议，一是为了便于他们代表有关方面直接向人大会议发表意见，参与法规、决定、决议的制定；二是为了便于他们了解法规、决定、决议的精神，以利在自己的工作中正确加以贯彻执行，并向群众宣传。这里的“有关机关”主要是指政协、党委部门、人大常委会工作机构、本级政府办事机构、直属机构、上级垂直领导部门等。这里的“有关团体负责人”主要是指工会、妇联、共青团等人民团体和其他需要列席人大会议的群众团体负责人。
笔者：一些地方规定，列席人员只听报告不参加审议。列席人员是不是可以参加审议并发表意见？
陈斯喜：政府及其部门、法院和检察院负责人列席会议，主要是听取意见，回答询问；其他列席人员可以参加会议的审议、讨论，发表意见，但没有表决权。
笔者：不少地方，人大常委会决定当地知名人士等列席本级人大会议，有些离任很长时间的老同志被安排在人大会议主席台就座，把参加人大会议视为“政治待遇”。有代表呼吁：人大会议应回归其作为国家权力机关行使法定职权的会议。您怎样看待这类列席泛化现象？
陈斯喜：列席人大会议是一件严肃的事情，既要考虑充分发扬民主，便于各方面的意见能在人大会议中得到表达，使人大的决策更加切合实际；又要考虑提高议事效率，注重会议实际效果，做到精简、节约、务实、高效。确定列席人员应当从实际需要出发，该列席的就邀请列席，不能作为一种“政治待遇”随便邀请列席。被邀请列席会议就要发挥作用，参与讨论，发表意见，不能只在主席台上坐一坐、电视上露一露就完了。
来源：全国人大网&&&&&&来源日期：
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