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数学：我超级喜欢小岗村村民，是因为他们的存在说明许多历史事实
作者：数学
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来源：乌有之乡
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　　所以我根本就不喜欢网上的一些左派，他们一提起小岗村村民就一肚子气，就要大骂。甚至还有这样的观点，就是认为如果作战争动员，中国能够动员的如果是小岗村村民那就惨了。我就不认为是这样的。因为这无非是一个管理学问题，例如一些国民党的士兵打起仗来贪生怕死，进入人民解放军之后，只需要短短的一个月不到，他们就成了作战勇敢的战士。因此毛泽东管理学改造起人来也是很迅速的。一些人再反毛，总不能够战争起来了所有的人都有生命危险还硬要不采纳已经被实践证明的毛泽东管理学吧?
　　我为什么喜欢小岗村村民?因为他们在毛泽东时代是老落后，是落后分子，而我在毛泽东时代也是落后分子，当兵多年不管多么努力都入不了党，或者也可以认为我根本就没有努力。这就是我是落后分子的明证。
　　我以为，研究一个时代的历史，总要研究一些样本的，那么最好的样本，就是落后分子。任何时代总有先进分子，但是先进分子往往没有多少研究头，因为他先进，而且是当时那个时代认为他先进，那么他混得好就是必然的。
　　比如说如果有人希望参观一下毛泽东时代究竟如何，能够乘坐时光列车回去参观，但是时间有限，你去参观哪里?如果去参观先进单位，例如去参观大寨，那不能说明问题，因为大寨是先进，你搞得再好，也是先进，既然是先进，当然本来就具有某种给人参观的性质，但是不一定为真。所以大寨才不能说明问题。
　　最适合参观的地方，当然是最差的地方，如果最差的地方人们生活得也还算可以，那你的一切什么农民生活绝对贫困化啊，那就都成了不成立的东西了，因为最差的地方，最落后的人们，生活都还可以嘛!那好的地方只能够更好。
　　那么小岗村是不是当时全国最差的地方，答案是肯定的，因为全国再也找不到第二个地方，能够做到二十三年未向国家缴一粒粮，还年年吃供应的了，至少，可能落后到这个程度，相隔三年，或者五年，才向国家缴那么五粒粮食，那也比小岗村强多了，小岗村是一粒粮都未交!
　　因此，当有文人大骂毛泽东时代农民贫穷的时候，我最有力的反驳就是：请看小岗村!有的人说毛泽东时代很危险，是专制社会，专制社会嘛人人都是奴隶，都要听命令行事，如果谁胆敢不听命令格杀勿论!那我的反驳仍然是，请看小岗村!小岗村人听命令吗?根本不听!只要他们听一点命令，怎么着二十三年也能够缴出三五粒粮食出来。可是他们硬是一粒粮食都没有交，有一个人被打成反革命吗?有阶级敌人吗?都没有!
　　关键在于，这个小岗村人的生活水平，是有特别具体的数据的，这个数据甚至都不是人民币的元来衡量，居然是粮食的重量来衡量，这就很容易粉碎一些人所谓&农民绝对贫困化&的叫嚣。
　　而且是专门歌颂小岗村的改革开放，努力丑化毛泽东时代的文章中这么写着：&从1966年到1978年的13年156个月份中，吃国家供应粮的是87个月，共吃供应粮达22.8万斤，占这13年的总产的65%，占集体分配口粮总数的79%;给生救款、社救款15000多元，占社员分配总额的54%;供应各类种子65000多斤。现有的10条牛，没有一条不是国家给钱买的。搜索过去用的犁耙等主要农具没有一件不是国家花的钱。&农民种田，国家给钱，缺吃少穿，政府支援&，这几句话用在这里是最贴切不过了。&
　　这个数字多么精确啊，我已经计算过了按照这样的数字小岗村社员当年每个月的粮食为三十四斤。这叫绝对贫困化吗?不通嘛!
　　什么叫绝对贫困化，其实也有一个例子，那就是安徒生写的《卖火柴的小女孩》，因为生计不得不卖火柴，最后冻死在大街上。但是如果这个小女孩能够有每个月三十四斤粮食的供应，根本无须去卖什么火柴，一定能够健康地活着!
　　自从盘古开天地，三皇五帝到于今，中国历史上哪一次有干得很差的农民都有每个月三十四斤粮食的稳定供应啊?从来就没有过，毛泽东时代是第一个!当我们讨论道德问题的时候，要知道背叛毛泽东是最大的忘恩负义或者说是最大的道德沦丧，有了这个沦丧你再找补其它的你的善行都很虚伪。
　　我敢说，在座的任何一个人，每个月只要坚持只吃小岗村当年的月供三十四斤粮食，那一定能够活到八十岁以上。有的人会说三十四斤粮食不够吃，有饥饿感。但是台湾省前国民党主席连战夫人，身体特别健康，有人问她长寿健康秘诀，她说必须保持饥饿感!
　　其实，作为哺乳动物的人，在早期的生活状态，原始社会的生活状态，都是很差的，经常就是饿上很长时间，然后突然找到了吃的，于是大吃一顿，一定要努力地将肚子吃到撑，因为一顿饱食之后，就有可能又有很长的时间找不到食物了。森林里的老虎也是这样的。因此在我当兵后才知道，农村的人因为有一个解放前的食不裹腹的日子，导致他们村子里吃饱饭的概念就是一定要吃到撑，否则就不叫吃饱了。但是正是这种感觉上的错误，导致了人类解决了食物问题之后，越是穷人越是肥胖病增加，例如现在的美国，穷人都是大胖子，反而富人因为知道知识，所以努力地保持饥饿感。
　　但是我认为，每月三十四斤重量的粮食进肚子，这样的饥饿感是合适的，没有理由再可怜这样的人。现在深圳这儿标准的工厂盒饭都是每盒里只有二两米，就算一个人一天吃三顿，一个月才只有十八斤粮食就够啦!而小岗村当年的月供是三十四斤啊!其中只要拿十八斤用来吃饭，另外的粮食全部用来喂鸡，那都可以经常吃鸡蛋鸡肉了!
　　再说一遍小岗村的村民的生活已经是当时全国最穷最穷最穷了，因此毛泽东时代农民的状态完全可以用小岗村当年的生活来衡量。
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责任编辑：昆仑河北肃宁县“四个覆盖”入选清华大学《中国公共管理案例》
河北肃宁县“四个覆盖”入选清华大学《中国公共管理案例》
作者：佚名&&&&文章来源：&&&&点击数：&&&&更新时间：&&&&
中国农村社会治理案例
河北肃宁县“四个覆盖”（1）
――让分散的农民重新组织起来
本案例可适用于公共治理、科学发展、党的领导等课程主题教学中。
一、背景：“后小岗村”时代的农村发展困境
&&& 1978年小岗村村民的大胆举措开启了中国改革开放的序幕，给农村的发展带来了生机和希望。然而随着改革的深入和社会的发展，小岗村所带来的突破效应逐渐消退，在大转型背景下，中国农村在政治、经济、社会等方面面临重重困境。自1980年我国实行村民自治制度以来，在实际执行过程中村两委班子瘫痪的现象十分普遍。据安徽省社科院研究员吴理财估计，“大致上只有10%的乡村建立了新型的民主合作关系，约20%的乡村仍然维持着传统的支配型关系，近70%的乡村处在由传统的行政支配关系向民主合作关系的转变之中”。（2）香港浸会大学李连江对1 259名中国百姓的调查显示，仅有16.1%和12. 7%的人表示非常信任乡镇政府和村两委，干群关系恶化成为农村社会治理面临的新的问题。（3）
中国农村在经济和社会上的发展严重落后于城市。一方面，由于国家长期实行工业优先和城市优先的发展战略，农业和农村经济的发展严重滞后，不仅面临发展资金的大量外流，也面临大量优质劳动力外流和土地流失等问题。国家统计局数据表明，2011年全国农民工已达2.5亿人，不少地方出现了“精兵强将去创业，年轻力壮去打工，老弱病残搞农业” （4）的格局。我国耕地也由1996年的13 003. 92干公顷减少为2008年的12 171. 59千公顷，12年间耕地减少832. 33千公顷。（5）另一方面，农村在收入增长、教育、医疗卫生、社会保障等民生建设方面远落后于城市，城乡二元对立成为中国经济社会发展不可争辩的事实。中国社会科学院《中国城市发展报告No.4――聚焦民生》显示，2010年中国城乡收入差距为3. 23：1，是全球城乡收入差距最大的国家之一。（6）如果按照2011年新颁布的扶贫标准，我国共有农村贫困人口1.28亿人，占农村户籍人口的13. 4%。在教育方面，全国城镇高中、中13、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是乡村的3.4倍、6.1倍、13.3倍、43.8倍、68.1倍。（7）在医疗方面，全国农民工参加各项社会保险人数占外出农民工总数的比例分别为：工伤保险42. 7%、医疗保险26.2%、养老保险23.2%、失业保险14.1%。没有一项险种的参保人数超过半数。（8）同时城镇化的发展使得农民的土地保障逐渐丧失。据专家估算，改革开放以来，尤其是20世纪90年代后期以来，通过低价征用农民土地这种新的土地剪刀差，至少使农民蒙受了2万亿元的损失（9）。
随着大批青壮年劳动力外出务工，农村的“空巢化”现象日趋严重，留守儿童、留守老人和留守妇女成为农村社会面临的问题。据全国妇联和老龄办等机构的统计，2009年我国留守儿童约为5 800万人，其中14岁以下留守儿童超过4 000万，留守儿童占全部农村儿童总数的28. 29%。（10）2011年我国农村留守老人达4 000万，占农村老年人口的37%;（11）留守妇女超过5 000万人。（12）农村社会的治安问题也日益严重，盗窃案件、伤害杀人案件、未成年人犯罪现象均呈上升趋势，黄赌毒重新抬头并迅速蔓延。此外，在我国的公共领域中，农民诉求表达的机制长期欠缺，其利益代表被相对剥夺。根据2004年我国《选举法》第十六条，全国人民代表大会代表的选举按照农村每一名代表所代表的人口数4倍于城市每代表所代表的人口数的原则分配，这一规定直到2010年十一届全国人大三次会议通过关于修改选举法的规定才得以取消。由于长期的利益和诉求得不到满足，农村不仅旧问题积重难返，新问题也层出不穷。陈桂棣、春桃在《中国农村调查》一书中指出：“今天，中国农村的改革，毫无疑问已经进入到一个最关键、又是最困难的时期：身后无退路，脚下是雷区，改革触及了深层次的所有制问题，触及了经济体制与政治体制相结合的问题，难度都是空前的。”（13）
二、“难闹村”的故事
肃宁县位于河北省沧州市最西端，东与河间市交界，北与高阳县接壤，西与蠡县为邻，甫与饶阳县和献县毗连，地处京、津、石大三角和沧、保、衡小三角中心位置，总面积525平方公里，辖6镇3乡，253个行政村，耕地面积56.2万亩，是华北地区重要的粮食、蔬菜、果品生产区。全县总人口35万，其中农村人口29万，是一个典型的农业县。
在肃宁县城以北9公里处，有个名叫“南庙头村”的小村庄，规模不大，仅有80户人家，302口人。但正是这么一个小村庄，让肃宁县的干部们十分头疼。原来南庙头村矛盾重重，纠纷颇多。在2010年前的10 多年中，南庙头村两委班子一直不健全，乡里曾经下派干部弥补村两委空缺，但是效果不明显，南庙头村反而成为名副其实的“直辖村”。村两委班子不健全，村干部们对村里的事也不上心，催了才干，不催不干。然而村干部们也有自己的苦衷：一方面，村里的事多且杂，两委班子不到5个人，管理起来力不从心。村里的党员队伍也逐渐老化，年轻的力量没有及时补充上来，整个南庙头村仅有10名党员，其中6名是60岁以上，3名是80岁以上，想让党员们发挥作用也无可奈何。另一方面，村里没有办公场所，遇到事情就往村支书或村主任家的炕头上一坐，便商量着定了，村民们哪能参与得进来？
由于村两委班子长期软弱瘫痪，村里困扰村民的两大难题――吃水和修路一直无人问津，道路坏了无人修，机井坏了无人理，吃水困难无人管是村里的常态。村里共有482亩耕地，其中一半属于旱地，但是全村用于农业灌溉的仅有5口农用机井和一台老旧变压器，一些耕地长达21年无井无电。每到浇地用水的时候，村民们就为浇地争得不可开交，村民们吃水也十分困难，76岁高龄的村民赵玉芳回忆说：“那些年村里没干部，村里连个机井都没有，村民们吃水要到邻村去挑，我跟老伴岁数大了，挑水就得求人。夏天每逢下雨家里就得接点雨水，用来刷锅洗碗。”（14）村里的道路也不好走，每逢下雨天道路上到处是积水，出行十分不方便。村里的主路由于村民们不断加宽自家围墙外的“护墙坡”而不断变窄，仅剩下2米宽，大一点的车便无法在村中通行，成了典型的“肠梗阻”。 （15）正是因为连续10多年村两委班子瘫痪、村里的大小事没人管，矛盾纠纷越积越多，南庙头村成为肃宁县有名的“难闹村”。
在肃宁县，不仅南庙头村面临重重问题。在付佐乡西泊庄村，村民们吃水难问题也十分严重，尽管每个月村里花费了1 000多元的水费，仍有1／3的村民没法吃上水。村里的邻里矛盾也十分尖锐。据西泊庄村村支部书记任树君介绍，原来村里有户人家由于邻居房屋外扩、地基增高而导致积水流向该户人家，一到下雨天这家人便无法居住。由于村两委班子不发挥作用，这一问题一直没有得到解决，于是这户人家“占领司令部”，居住在大队部长达10多年。另一户人家也因为地基问题占领村里的小学。在窝北镇西柴村，虽然村两委班子较为健全，然而村里的事老村民们没有参与，跟村干部的矛盾也非常尖锐。村里原想修好主路，路基都已经铺好了，却因为村民们的不配合不理解而夭折。根据2009年肃宁县统计数据，全县253个村中，类似于南庙头村的还有48个，其中12个村党支部班子瘫痪，36个村党支部班子软弱，根本无力承担起村中大任。同时，农村信访案件为359件，占所有信访案件的62. 3%，其中农村干部作风及村务管理126件，土地纠纷95件，土地征占31件，民事纠纷37件。而农村的治安案件、刑事案件、社会矛盾纠纷和民事立案分别为1956件、1555件、1002件、1681件。（16）
三、在瑟考审探索
2008年，肃宁县新来了县委书记安伟华（17），他从事过沧州地委和河间市委的组织工作，担任过沧州市规划局的副局长，也曾在沧州市统计局担任局长，走过沧州市的大街小巷，下过沧州市的田间地里，曾把沧州市周边352个村跑了个遍，不仅长期从事农村农业工作，而且对农村的发展有深刻见解。2008年正值奥运年。为了确保奥运会顺利进行，地方政府承担着比往年更重的安保任务，为了最大限度减少信访量，肃宁县建立了各级干部“包乡、包村、包户、包人”的责任机制。尽管付出了很大努力，但是效果并不明显，甚至出现人盯人，一个干部盯一个人、一帮人盯一个人、24小时住百姓家中的局面，局势不容乐观，政府所面临的压力也越来越大。肃宁县委县政府认识到，如果长期处于这种状态肯定会出问题。
在2009年3月开展的第二批学习实践科学发展观教育活动中，肃宁县县委县政府考虑的主要是转变肃宁县经济发展方式、调整肃宁主导产业，加强节能减排和提高产品经济结构的质量等问题。但是他们认为科学发展观不仅为经济发展提供了明确的方向，还可应用到社会结构的发展和完善上，因此肃宁县委县政府就如何在农村开展科学发展观的教育进行了深层次思考。“我们认为对农民讲科学发展观，实际上就是要解决农村面临的现实问题。”县委书记安伟华深情地说。于是，肃宁县委县政府开始了依托科学发展观指导解决农村问题的探索之路。
肃宁县县委县政府认识到，农村的问题首先是维稳难的问题。如今的农村社会各种矛盾、利益诉求没人管，乡村道德问题、社会治安问题频频发生，处于一种无人管无人调的状态。改革开放在一定程度上既解放了农民，也解散了农民，这样一盘散沙似的社会给农村治理带来了许多困难和问题。肃宁县县委县政府认为农村的问题要依托组织去解决，要让分散的农民组织起来。这种组织首先解决的便是农村的矛盾问题，国家确立的人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”大调解机制虽然能起到一定作用，但是不能从根本上解决问题，关键还是要激发农民群众的内生动力，建立群众自己解决自己问题的机制。于是，肃宁县在原来生产队或现在居住片区的基础上建立小区，让村里过去的家族长、有威望、群众相信的能耐人当小区长、小组长，确立“十户一保、十户一调”的组织形式。2009年9月在第三批科学发展观教育活动开展时，肃宁县在张庄村进行试点，并建立了一支5～15人的巡防队，负责村里的治安巡逻，如此形成了综治站长、小区长、小组长三级和治安巡防队的“3+1”维稳体系。同时，肃宁县还建立了“96999”平安互助平台，县里拿出一部分资金给村里安装电话和大喇叭，村民们有什么事可以拨打这个热线通过大喇叭向全村求助。“3+1”维稳体系在张庄村取得了明显的效果，使张庄村由乱到治，不仅使很多矛盾得到及时化解，而且促进了邻里的和谐。这一做法得到了中央和河北省政法委的认可，并在河北省“全国平安建设先进县（市、区）”座谈会上得以推广。肃宁县同时被评为“全国平安建设先进县”。在此基础上，肃宁县提出了“综治维稳组织全覆盖”的思路。
紧接着，肃宁县县委县政府苦苦思考导致农村矛盾重重、问题接踵而至的原因是什么，这些矛盾包括干群矛盾、党政矛盾，这些矛盾都有深层次的原因。在2010年以前，村民们告村干部贪污、处事不公是常有的事，以前村干部们执行各项政策向村民“要钱、要粮、要命”，一直处于对立面上。有了村民自治制度以后，民主选举每3年选一次，但选完了就完了，民主决策、民主管理和民主监督都没有落到实处，村民自治变成了“村官自治”，出现了群众想决策没权利、想表达没渠道、想监督没办法的“半截子”民主问题。另外，村主任、村支书常常闹矛盾，村支部和村委会成为“两张皮”，给农村的治理结构又带来了新的矛盾和问题。肃宁县县委县政府认为，唯有把村民自治贯彻到底，把村民的民主权利落到实处，才是中国农村唯一一条正确的道路。如何实现村民自治？《中华人民共和国村民委员会组织法》规定村民大会作为村民自治的载体，但是一方面要召集村里所有的人难以实现；另一方面即便召集全了村民，村民们的意见如何统一?再加上村民大会没有经常议事，村民的权利落实没有切实的保障，村民大会也就形同虚设。肃宁县县委县政府发现在不远的青县通过设立村民代表会议，并塑造成村里的决议机关，村委会转变为执行机构，村里的重大事情由村党支部和村委会提议、村代会决议、村委会执行以及村党支部和村代会监督，取得了非常明显的效果。因此肃宁县县委县政府在借鉴青县经验的基础上，以窝北镇百道口村为试点，把村民代表会议（以下简称村代会）做实，并整合村民理财小组和村务公开监督小组建立了村民监督委员会，对村中事务进行监督，实行“三议一行一监督”（村党组织提议、村“两委”商议、村代会决议，村委会执行和村民监督委员监督）工作机制，顺利解决了合作社征地问题。中央十二台《平安中国》栏目“项目风波”进行了报道。
同时，县委县政府不断反思农民致富的问题。肃宁县过去像抓工业一样抓农业，曾经在农业领域招商引资，吸引企业带动农业的发展，但是发现这些企业进来以后，虽然在某种程度上实行了“公司十农户，的方式，对农业产业化有一定的带动作用，但是农民们并没有享受农业产业化发展带来的实惠，而且农村的贫富差距越来越大，矛盾也越来越尖锐。市场经济发展起来后，农民既不了解市场，也不掌握信息，更不懂技术和管理，一家一户分散经营只能单打独斗，没有市场话语权更无从谈起发家致富。肃宁县发现县里的经济合作组织已经有所发展，并形成了一定的规模，“村两委十经济合作组织”的方式已在肃宁基本成型，并且比较有效地解决了农民分散经营难、农产品销售难以及增产不增收的问题。肃宁县在总结实践经验的基础上，创造性地提出了“只有农民的合作化，才有农业的产业化”发展理念，明确了只有农民在经济上自愿组织起来建立合作社，按照市场经济的规律，共同抵御市场风险，才能实现农民的共同富裕，实现农业的产业化。因此，肃宁县提出“经济合作组织全覆盖”的理念。
肃宁县委县政府落实了村民们的自治权利，解决了农民的致富问题，但是如何更好地实现党的领导？党的堆层组织大多数还处于一种传统的工作模式中。在党组织的设置形式，工作方式、方法等方面，已经跟不上经济社会发展的步伐，党组织的地位和职能也在不断地弱化。甚至有的地方、有的行业、有的领域，还出现了党组织建设的空白。已经大量形成的新型经济组织和其他民间组织，很多都处于党组织领导之外，这在一定程度上影响了党组织作用的发挥，影响了党的威信。如何创新党组织设置，如何创新党建工作方法，如何把农村各类组织统筹起来，纳入党的管理当中，这是肃宁县委要认真研究解决的一个重要问题。肃宁县长期以来就加强党组织建设，在发展党员、党员管理、党员教育等问题上进行了许多探索。肃宁县2006午提出发展“六类人”（即威信高、能力强的村委会主任及成员；农村致富带头人、经济合作组织领路人；集中代表农村先进生产力发展方向的新兴阶层、私企老板；经济合作组织和私营企业中的中层干部及技术骨干；踏实上进的退伍军人和有文化有抱负的高中以上毕业生；热心公益事业的好心人、大众健康文化的传播者、群众自治组织的负责人）来解决农村党员老龄化严重、党员发展宗族化的严重问题。优化党员队伍结构，并且将农村当中一批有本事、有威望、懂经营、会管理、群众认可的能人纳入党的体系中，通过他们实现党在农村社会中各个领域的领导，壮大了党员队伍，增强了党的群众基础。2009年肃宁县县委以经济较为发达的尚村镇为试点，打破以行政村为单位设置党组织的传统模式，把党组织建到经济组织、产业链条中去，同时在党组织中设立了党小组。结合全国“创先争优”和全市“把党的旗帜亮出来”活动，肃宁县开展了“党员家庭挂牌”、“党员结对帮扶”、“党员承诺”等活动，极大地调动了党员的积极性，党员模范带头作用得以彰显。此外，肃宁县还积极开展农村“两室建设” （18）和“亮点干部”建设，积极解决农村党员缺乏活动阵地的问题，提高党员队伍整体素质。由此，肃宁县形成了“基层党组织全覆盖”的理念。肃宁县还在尚村镇内村进行了村支部书记和村代会主席“一肩挑”的试点，由村党支部书记兼任村代会主席，获得了村民们的认可也取得了良好的效果，因此村支书和村代会主席“一肩挑”成为常设制度，从而实现党的领导和村民自治的有机结合。
四、“四个覆盖”：让分散的农民组织起来
2009年正值沧州市大力推行“双基建设”年（19），肃宁县县委县政府领导班子认为，不能单独搞“双基建设”，要从根本上解决农村问题，真正实现百姓。求安、求富、求乐、求做主”的愿望。因此，要建立一套全面系统的解决方案，建立健全完善的村治结构，将党的领导与村民自治有机结合起来，通过基层组织的全覆盖，把农民全部纳入组织体系当中，并发挥好管理、监督、服务、引导、培养作用，化解各类矛盾，提供致富载体，从而实现农村的稳定与发展。因此，肃宁县在结合“3+1”维稳组织、基层民主组织、经合组织和党组织基础上，提出了“四个覆盖”的工作机制。
一是基层党的组织全覆盖。适应市场经济和农村社会发展的新特点，打破以行政村为单位的传统模式，创新党组级设置方式，按照“群众走到哪里，党的组织就要跟到哪里；党员走到哪里，党的组织就建到哪里”的原则，把党支部和党小组建到各种经济组织、产业链条当中去，建到综治维稳组织和基层民主组织当中去，建到园区、社区当中去，把所有党员都纳入组织体系中去，让其带领群众一起抓稳定、闯市场、搞生产，努力实现党建工作与具体工作的有机结合、同步推进，把党的政治优势、组织优势转化为管理优势、服务优势。
二是基层民主组织全覆盖。坚持思想上尊重群众、工作上依靠群众，发挥群众参与社会管理的基础作用，在村“两委”基础上，建立健全村代会和村监会两个民主组织。各村每5～15户推选一名村民代表，由村民代表和村委会成员组成“村民代表会议”，作为村中常设性专门议事决策机构。选举成立“村民监督委员会”，负责监督村务执行。对村级重大事务，实行村党支部提议、村两委商议、村代会决议、村委会执行和村监会监督的“三议一行一监督”机制。同时通过村党支部书记兼任村代会主席的制度设计，理顺村党支部、村代会、村委会、村监会之间的关系，真正建立“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构。
三是经济合作组织全覆盖。按照“民办、民管、民受益”的原则，针对农民的合作需求，采取能人大户领办、村组农户联合、院校基地合作、龙头企业带动、流通市场链接等方式，因地制宜、不拘一格地培育各类经合组织，把各种协会、专业化服务组织和农业产业化组织建立健全起来，逐步把所有农民都纳入各种农业产业化服务组织、专业化服务组织
当中，为农民提供产前、产中、产后一条龙服务。
四是综治维稳组织全覆盖。建立。3+1”组织模式（综治工作站、综治工作小区、综治工作组和农村治安巡防队），即在村一级建综治工作站，设“一干两员”，专抓农村社会稳定和安全；在过去生产小队的基础上或居住片区的基础上，建综治小区，管40～60户农户；综治小区之下，每10户设综治小组，即每10户农民选一位威信高的人管理10户
之间的事。同时还成立村民巡防队，让村民共同参与调解矛盾、解决问题、维护治安、共建和谐工作中来，让老百姓自己管理自己的事。
五、“四个覆盖”的推行与实施效果
“四个覆盖”提炼出来了，可是这“四个覆盖”之间的关系又是什么呢？肃宁县县委县政府为此展开了激烈的讨论，最后提出“以基层党组织为核心，以村代会为平台，以农村经合组织和维稳组织为骨架，以服务群众和协调整合农村各方利益为职能，促进基层党组织、民主组织、经合组织和维稳组织全覆盖”的发展思路。在总结试点经验、理顺发展思路的基础上，2010年5月18日，肃宁召开全县农村社会管理“四个覆盖”推进会议。
“四个覆盖”涉及多个部门的工作，因此，如何实现多部门的协调联动，以及谁来协调是必须解决的问题。2010年7月，肃宁成立了以县委副书记为组长，吸收县委办、组织部、政法委、纪检委、农工部等部门分管常委组成领导小组，建立了“四个覆盖”领导机制。同时领导小组下设综合协调办公室，抽调政法委、组织部、纪检委、宣传部、农工部等部门7名同志全面负责“四个覆盖”工作的综合协调工作和落实领导小组的工作部署。（20）
办公室成立之后面临的第一个问题便是如何让肃宁的百姓和干部们理解和认识“四个覆盖”。对县乡干部而言，“四个覆盖”的推行意味着还权于民，而村民代表会议和村民监督委员会的设立，无疑是对村“两委”干部权力的削弱。用村干部们的话说，“四个覆盖”是革村干部们的命。为此，肃宁县在全县范围内分战线、分层次、多批次开展不同方式、不同规模和不同内容的教育培训活动，重点培训乡村两级干部。肃宁县还编写了《肃宁县“四个覆盖”百事通》《肃宁县“四个覆盖”操作，实务》等书籍，为乡村两级干部提供实际操作指导。自2010年至今共培训乡镇干部874名，“两委”班子15 000余人次。同时肃宁县采取县级领导包乡镇，县直部门包村，千名干部下基层的措施，让所有县级干部和85个科局部下乡驻村，实施对口帮扶，解决“四个覆盖”推行的实际问题，指导“四个覆盖”工作的展开。
可是村民们还是不知道怎么来行使这个权力，正如西北街村支书宋龙会所说：“脑子里一个大问号，心里也没底，不知道该如何做，也不知道这‘四个覆盖’到底怎么样。”随着县里培训和宣传的增多，南庙头村的村干部们开始有了些眉目。他们按照每40～60户设立一个综治小区，每10户设一个综治小组，综治工作站站长由村支部书记兼任，小区长、小组长由村民直接选举威信高的人担任。同时南庙头村将村里的治安志愿者、退伍军人和民兵预备役人员组织起来形成一支6人的专职巡防队，义务巡防队则采取了三户一组、轮流巡防、每家每户都参与的方式设立。赵俊卿在2009年换届选举中当选为村支书，兼任村代会主席和综治工作站站长，村里的综治专干、治安隐患信息员和矛盾纠纷调解员由村干部兼任。然而，有些村的村干部比较抵触，并没有把“四个覆盖”当回事，也不想放弃自己已有的权力，因此自己指定了小区长、小组长和村民代表。这引起了肃宁县委县政府的注意，县委书记安伟华说：“这和我们的民主精神、改革思想以及自治体制背道而驰！在这样的情况下，虽然体制架构建立起来了，但是‘四个覆盖’的核心内容并没有体现出来。我们要让人民群众选出自己信得着的人、选出有威信的、真正代表群众利益的人，而不是仅有形式没有内容！”于是肃宁县委县政府一个村一个村地进行调查，一个村一个村地纠正，凡是村民代表、小区长、小组长指定产生的全都推倒重来，由村民自己选举。在集中密集的培训和肃宁县委县政府的坚定决心下，乡村干部们开始接受、认可“四个覆盖”，并且拉开了“四个覆盖”第一次高潮的序幕。
肃宁县委县政府在搞好培训的同时，还对各个组织的职能和运行机制进行了详细的设计和规范。例如规定村民们哪些事项必须召开村代会，必须要监督、必须要通过村民代表们同意才能进行；村代会必须根据村民会议的授权履行职责，除制定修改村民自治章程、村规民约，选举、罢免村民委员会成员，撤销或者变更村民代表会议三项内容不授权之外，其他职责均由村民在选票上注明是否授权。为了保证基层民主组织四套班子之间的权力制衡，专门规定村代会主席、村委会主任和村监会主任均不能一肩挑。对于选民选出的村代会主席，不是党员的，肃宁县列入积极分子进行重点培养。如此一来，村里的组织机构活起来了，村民们通过这样一个平台解决了长年困扰的老大难问题。
南庙头村搭建好组织框架后，开始商议给村里办事。修路一直是南庙村老大难问题，经过村党支部提议、村两委商议，村里把这事拿到了村代会上进行讨论。村民代表们的意见很多，对怎么修、修成什么样，以及资金从哪来，怎么做百姓的工作、谁来做等问题进行了详细的讨论，村监会的成员也参与村代会中，进行全程监督。敲定之后，由村民代表、村监会成员签字盖章，会议才正式结束。修路的决议通过了，可是真正难的还在于百姓意见不一致，不支持。村里多少次要修道路都没有修成，村民们意见很大，分歧也很多，因为修路闹出的矛盾纠纷特别多。“刚开始村民们不认可，后来村民代表们都去做工作，大家也都开始认可了。有一些比较难做工作的村民们后来发现，村里修路一视同仁，对事不对人，要推土都推，要砍树都砍，而且还会有一定的补偿，也就都乐意了。”曾在师素镇担任大学生村官的王学然说。村里要修路，县里乡里都给了很大的支持，县里给一点，乡里补一点，村里出一点，村民们筹一点，把修路资金的问题解决了。村里的道路修好了，困扰村民们几十年的问题给解决了，村民们受到了极大的鼓舞，都积极参与到村里的事务当中了，很快吃水、用电等老大难问题也解决了。村支书赵俊卿还拿出自家的宅基地建起村两室，结束了南庙头村长期无办公场所的历史。西北镇窝柴村、付佐乡西伯庄村也和南庙头村一样，把“占领司令部”、修路吃水等问题都解决了。作为肃宁县第一个整建制搬迁改造的城中村――南甘河村也依托这个平台仅用了1周时间就全部搬迁完毕，创造了肃宁拆迁历史上的“南甘河速度”。在这一过程中，村民们参与进来了，村干部的干劲也足了，正如窝北镇西柴村村主任马国良所说：“虽然我们权力变小了，但是腰杆直了，胆子大了，威信也提高了。以前村民们不配合，权力再大也没用。”“村民们得到实实在在的利益了，看到村里确确实实给村民们谋实惠了，也满足了当家做主的愿望，对‘四个覆盖’的理解和认识孰深了。”县“四个覆盖”办公室齐铁檩主任介绍道，“可以说，老百姓的认识过程就是‘四个覆盖’的推进过程。”
为了更好地推进基层民主组织的发展，2011年肃宁县从领导机制上专门将村民监督委员会拿出来，由原来县委组织部领导转为县纪委领导，同时规定村两委成员、村报账员及其近亲属不得担任村监会成员，不仅促进了村监会的规范化和专业化，而且使村监会更好地履行监督职能。“三议一行一监督”成为村民们参与村级事务管理必须遵循的程序。在2012年第九届“村两委”选举换届中，肃宁县将村监会纳入选举体系，至此村里的四大组织全部由选举产生。截至2012年10月，肃宁县253个村已全部建立起“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构。
同时，肃宁县委政法委也先后出台了《关于推行“3+1”综治维稳组织建设的实施意见》等一系列文件，指导和促进综治维稳组织建设。2010年8月后，针对村两委干部、小区长、小组长法律知识比较欠缺、素质参差不齐、工作方法简单的情况，县委政法委多次开展如何协调处理矛盾、法制宣传、人员管理等方面的培训。同时为了更好地维护村里治安，肃宁县给每个村都配备了电子化的防控设备，搭建起农村“安全网”。然而专职巡逻队的实施效果并没有想象中的那么好，尽管各村巡逻队都是由治安志愿者、退伍军人和民兵预备役人员组成，但是专职巡防队没有报酬，任务量较重，队员们积极性不高。2011年5月，县委政法委开始探索实行义务巡逻的方法，以区为基础，每家每户出一入，每三户轮流出一人组成一个义务巡防队，负责日常的巡逻，专职巡逻队则负责村里的突发事件和重大事件的执勤。“这样每家每户都出力，大伙儿帮着看家护院，不仅解决了专职巡逻队积极性不高任务量大的问题，而且得到了大多数百姓的认可。”县委政法委李曙光同志说。
与此同时，邵庄乡派出所将乡里各个村村民代表、综治小区长、小组长等信息全部录入电子定位图，建立了全乡的“综治维稳图”，这样一来乡里一有事情发生，村民代表、小区长小组长便可直接与派出所联系，派出所发现案情也可以直接通知村民代表、小区长、小组长们赶到现场协助，如此就做到了出警迅速且及时有效地解决问题。这种“警民联防”的模式被县政法委采纳并且在全县推广，如今全县已经建立起公安系统与综治维稳组织相衔接的机制，县公安局准备专门拿出资金，升级这一信息系统，打造全县的综治维稳图。随着“四个覆盖”拓展延伸，综治维稳组织的工作内容已经拓展到法制宣传、外来人口管理、预防青少年违法犯罪、刑释解教人员安置帮教，以及生产安全、公共安全等信息收集，承担着计划生育、农村低保户五保户筛选、村容村貌整治和社保、医疗、文化娱乐等社会工作服务。如今，综治维稳组织已经不是简单意义上的维持农村稳定，更是集法制宣传、社会服务等内容为主体的农村社会服务组织。截至2012年，肃宁全县已经搭建起以综治维稳组织为平台的社会管理和社会服务体系，建立了村级综治工作站255个、综治小区1 479个，综治工作小组5 578介，并且聘任村级“一千两员”759人，专业巡防队员1 739人，农村的矛盾纠纷和治安问题大大缓解。2012年肃宁县农村信访量同比下降75%以上，全县253个村中220个没有发生信访问题，9个乡镇有7个乡镇没有发生一起到县集体上访。2011年以来，全县农村治安发案率同比下降30%。
经济合作组织该如何运行呢？由于拥有良好的基础和国家《农民专业合作社法》的规定，经济合作组织在肃宁迅速建立起来了。通过采取统一采购化肥、种子等生产资料，统一销售农产品的方式，经济合作组织降低了农民们的生产成本，改变了其在市场经济中的分散局面，使农民们大大获益。付佐乡华欣养殖专业合作社则实现了“统一规划设计、统一饲料供应、统一卫生防疫、统一技术服务、统一污物处理和统一产品销售”的六统一管理办法。
然而与其他组织建设不同的是，经合组织的发展需要结合市场经济发展规律。因此肃宁县采取“先发展后规范、边发展边规范”、循序渐进的策略推动全县经济合作组织全覆盖，同时坚持尊重农民的主体地位和百姓的意愿。“老百姓想要发展的我们就提供条件支持他帮助他，他不想的我们绝不强加。”县委农工部副部长张彦飞说。肃宁县成立了以县政府主管领导为组长、21个部门联合组成的农民经济合作组织全覆盖工作领导小组，并从农工部、农业局、县社等部门抽调人员成立专门办公室。同时设立全县农民合作经济组织服务中心，乡镇也设立了相应的领导小组和办公、服务机构，为经合组织的发展提供全面的支撑网络。为了解决村民们参与经合组织积极性不高、发展经合组织能力不强的问题，县委县政府专门在电视台和《肃宁周报》开辟专栏进行宣传，采取参观学习与现身说法等形式，对涉农部门和镇村干部、农民专业合作组织和产业化龙头企业负责人、农业生产经营大户等开展了一系列培训，如今肃宁已经形成县、乡、村三级培训模式，2年共组织培训300多次，培训3.9万人次。同时，肃宁县还专门制订了经合组织发展的奖励和考核办法，促进经合组织的规范化发展。两年来，县乡两级财政支持农民合作经济组织发展资金达2000多万元。
经合组织的发展面临两个重大问题：一个是土地流转，二是资金缺乏。经合组织的发展必然要对农村土地进行重新调整。2005年中央政府颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》为土地流转提供了法律依据，肃宁通过让农户们加入合作社的方式，以互换、以地作股、出租等方式便把土地流转问题解决了。资金缺乏是目前肃宁县经合组织发展面临的另一个重要问题，目前经合组织的主要资金来源于成员出资、合作社盈余中提取的公积金、国家扶持资金、他人捐赠资金以及对外举债所取得的资金。尽管引入外来资本可以解决经合组织发展中的资金问题，但是肃宁县对此保持了审慎的态度。“我们并不排斥外来资本的投资，而是强调让农民共享农业发展成果，走共同富裕的道路。”县委书记安伟华说。肃宁县也通过召开银社对接会等多种形式搭建金融组织与农民经济合作组织的沟通平台，积极探索以银社对接方式弥补资金不足。
通过经济合作组织全覆盖，肃宁县已有6万农户、20多万名农民自主联合成立了403家经济合作组织，且全县12家合作社实现了与大中城市的“农超对接”，26家实现了合作社与龙头企业直接对接，先后有74个产品获得了无公害认证、4个产品获得有机食品认证，自创品牌达到12个，全县农业产业化率达到79.1%，居沧州市首位。肃宁县的经济也得到迅猛发展，财政收入由2007年的4.1亿元，达到2011年的13亿元，4年增长了2倍多。2011年全县农民人均纯收入达6585元，同比增长15%;入社农户人均收入达8050元，比不入社农户增收1465元，增长22%。一些合作社还组成慈善互助组织、爱心协会等，解决孤寡社员以及家庭困难社员的问题。通过“四个覆盖”，肃宁县实现了土地由分散经营到适度规模经营，经合组织发展以行政村为主到以行业为主，从生产领域到生活领域，农民由温饱到富裕，由传统农民到新型农民，农民致富由外应力到内应力的“六大新跨越”。
党组织如何实现全覆盖呢？肃宁根据“群众走到哪里，党组织就建在哪里”的原则，在经合组织、维稳组织、民主组织、工业园区、社区以及流动党员聚集地和凡是有正式党员3人以上的地方均建立起党组织。同时对村里无职党员（21）建立“三定一评”的机制，给无职党员定岗定责定目标，通过对党员家庭挂牌、建立党员责任区，建立党员与群众之间的密切联系，实现党员对村民的帮扶作用。此外，肃宁县在党员发展上坚持“六类人”措施，把农村当中一批有本事、有威望、懂经营、会管理、群众认可的能人纳入党的俸系中，不仅壮大了党的队伍，而且增强了党的群众基础。
为了解决党员发展中的朋党化和家族化的倾向，肃宁县采取党员发展“关口前移”的措施，即在确定入党积极分子之前，由村支部书记（村代会主席）召集村民代表，对列入优秀人才库并递交入党申请书的人员进行民主推荐，到会代表半数以上通过的再提交支部委员会讨论通过。“一开始我并不同意这个想法，因为发展党员是党自己的事，怎么能让非党员来做呢？”邵庄乡党委书记齐艳庄说道，“后来发现‘关口前移’并不是由非党员管党的事，而是让群众来把关，让群众来监督，杜绝发展党员家族化、朋党化。”“如果群众都不满意、都不认可你，怎么会认可你这个组织呢？”县委组织部部长张国辉说。如今全国推进“两新组织”建设，肃宁县也在探讨如何在新经济组织和新社会组织中建立党组织，如何进行流动党员的管理（22），以及在党员人数较多（50人以上）的大村中建立党总支的办法，积极推进党组织的全覆盖。2010年以来，肃宁县共发展农村党员1 324名，各类组织骨干人员占95%。新建各类党总支14个，党支部42个，党小组1 996个。无职党员也有了发挥作用、被百姓认可的平台，成就感和自豪感大大增强。农村各个方面的能人也被纳入党组织，积极性得到了充分调动，他们出现在百姓生活的各个方面，帮助群众排忧解难，带领群众发家致富。
同时，肃宁县的各个党政部门、事业单位也积极参与“四个覆盖”建设。2011年8月12日肃宁县召开全县千名干部下基层和村容村貌集中整治暨农村文化建设动员大会，使县政府部门和“四个覆盖”进行对接，转变理念和思路，从管理农民向服务农民转变，让群众自己去管理自己。县统计局结合“四个覆盖”体系，在各村委会建了统计室，并以村委会会计为兼职统计员，全权负责村内统计调查工作，同时制定了《村级统计工作制度》以规范村级统计事务。9月，县档案局依托“四个覆盖”体系，健全农村档案管理，将农村建设、管理过程中形成的具有保存价值的各种文字、声像、图表、实物等不同形式和载体的历史记录均建立档案。县人口计生局、计生协会探索出了一条依靠小区长、小组长和村民代表等“农村能人”共治共管的基层群众计生自治新模式，非常有效地解决了计划生育中偷报瞒报、群众不配合的现象，在2011年被国家计生委评为“全国计划生育优质服务先进单位”，被省计生委评为“人口计生基层群众自治示范县”。县环保局依托“四个覆盖”开展了村容村貌治理和农村环境治理，实现了农村垃圾户分类、村收集、乡转运、县处理的方式，解决了农村脏乱差的问题。交通局也依托“四个覆盖”打造农村交通网络体系等。随着“四个覆盖”的推行，大量的社会服务也进入农村，农村社会服务体系开始在肃宁成型。为了进一步推进“四个覆盖”建设，2012年1月5日中共肃宁县第十一届委员会第二次全体会议通过&关于依托“四个覆盖”统筹城乡发展的实施意见》提出以“四个覆盖”为统领，按照“三化同步”（在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化）统筹发展的要求，加快城乡一体化建设，提升农村的经济发展、基础设施、社会保障、社会事业、环境整治、文化建设民主建设和社会组织建设水平，优化农村的产业结构，促进城镇化发展的目标。肃宁的乡村社会治理也将在这一规划下逐步展开。
“四个覆盖”不仅令村民们把村里的环境建设好了，而且激发了村民们的参与热情，村民们自编自演的歌曲、舞蹈、快板兴起来了，传统的大鼓、武术、吹糖人等文化艺术也兴起来了。2012午9月，由肃宁县村民们自编自演的电影《梨花村的笑声》正式与村民们见面。村民们的鼓打起来了，秧歌扭起来了，快板敲起来了，每到晚上肃宁便一片乐融融。“农民需要文化，但是需要场地，需要组织。有了场地，他自然就去参加活动了。现在温饱问题解决了，农民们有这种要求了，但是没人去管这件事，那么我们用‘四个覆盖’的方式，用群众自治的形式为他们搭建平台，他们就搞起来了。大家也看到了，农民这种活动不仅仅是一种健身活动，更是一种社会和谐与社会风尚的回归。”安伟华书记说。
六、未来展望
“随着时间的发展，找们感觉对于‘四个覆盖，这种体制机制的认识越来越深刻。比如对于小区长、小组长的这种架构，过去仅仅是一种维稳的职能，现在我们把它扩展成一个自治层次。小区长、小组长不仅能调解矛盾，也是整个社会治理的一个层次，村里好多事都要有小区长、小组组长来参与，来解决。所以，对它的内涵和定义，我们还在不断地丰富和完善。更重要的是通过这一阶段的实践，我们对四个覆盖的认识不断地递进、延伸，形成了一种体系。”安伟华书记这样分析说。
“肃宁刚开始迈出第一步，未来的路还很漫长，还有很多困难需要面对。”王利宾副书记说，“‘四个覆盖’还需要不断完善，以村民代表会议为例，村民代表会议在决策时还存在一些随意性，决策时该采用什么样的决策方式非常重要，是该举手表决还是无记名投票都有待进一步探索。肃宁县还有一个村没有选出村主任，历史的遗留问题还很多，怎么摆脱这一困境，还有待肃宁县的干部们和村民们一起努力。”
王利宾副书记介绍，肃宁已经开始在城市社区推行“四个覆盖”，为在城市实现市民的自我治理而不断探索。王利宾副书记也看到，社区扩展比在农村推广难得多。一方面，市民们对社区的归属感不强，市民之间的信任度较低、关系也较冷淡。市民们在冬季取暖、收取物业费方面冲突非常大，以往肃宁县70%以上的信访案件来自于农村，但现在70%的信访案件来自于城市，要推行“四个覆盖”阻力重重，市民们不搭理的现象经常发生。肃宁县在2007年建立了一个“大家坪吧”网站，类似于百度帖吧，给市民们提供了一个说话和监督政府的平台，这个网站由县纪检部门管理，并对市民的建议和问题及时跟进、及时反馈，效果非常好。
如今肃宁已经为推行“四个覆盖”、创新农村社会管理制定了“十二五”规划，计划在“十二五”期间，依托“四个覆盖”，加快城乡一体化进程，促进公共财政向农村倾斜、基础设施向农村覆盖、公共服务向农村延伸、城市文明向农村辐射，城乡居民共享发展成果，统筹城乡发展，构建“以城带乡、城乡联动、协调发展”的新格局。
“四个覆盖”取得的成效引起了中央和其他省市的关注。中共中央总书记习近平，于2011年7月（时任中共中央政治局常委、中央书记处书记、国家副主席）对肃宁县“四个覆盖”经验做法做出重要批示：“把分散的农民重新组织起来，是加强农村社会管理、推进农村发展的现实需要。肃宁县推进‘四个覆盖’进一步健全了农村基层组织群众、宣传群众、服务群众的组织体系，对加强农村社会管理、推进社会主义新农村建设具有重要意义。效果也不错，值得总结推广。”河北省省委书记张庆黎也对“四个覆盖”给予了高度的评价和认可，决定在全省范围内广泛推广肃宁县“四个覆盖”的经验。在2012年7月20～21日举行的全国社会管理综合治理工作会议上，肃宁县作为六个地方代表中唯一的一个县级城市参加了此次会议，向全国展示了“四个覆盖”的内容和效果。如今来肃宁参观学习的省市越来越多，截至2012年10月，肃宁县就接待162批次来访，达3 500多人次。
中央和省里的高度认可，让肃宁的干部们倍感欣慰，两年多的探索和实践终于取得了一定的成果。然而对于“四个覆盖”的推广，安书记表示了自己的一丝担忧，因为一个社会创新举措并不是轻易可以借鉴和推广的，关键在于把握其核心。“四个覆盖”的核心便是切实让农民组织起来，让人民群众当家做主，坚持和强化党的领导。如果核心没有把握住，“四个覆盖”的推广将会面临怎样的状况，不得而知。然而关键的是，现在肃宁的老村民们满意了，高兴了，富起来了，笑容常挂脸上了，这才是肃宁干部们真正感到自豪的地方。
教学讨论的参考性问题
&1．中国农村社会发展面临的主要问题是什么？
&2．肃宁县推行“四个覆盖”能不能系统地整体上解决农村社会发展的问题？
&3．肃宁县“四个覆盖”能否在全国进行推广？
（1）案例由清华大学公共管理学院案例中心助理吕炜、郑若婷撰写，案例的写作得到了王名教授、案例中心主任慕玲的指导。2012年7月23～25日，案例中心主任慕玲老师带领案例中心助理杨婷婷、硕士研究生郑若婷越肃宁县开展实地调研活动，得到了肃宁县委、县政府的大力支持，在此谨表谢忱。案例仅用于课堂讨论，不对组织绩效与个人得失作评价。
（2）李咏：《村民自治难局》，见张进、常红晓编：《“三农”变局》，70～85页，北京，中国友谊出版公司，2009。
（3）应星：《气与抗争政治》，北京，社会科学文献出版社，2011。
（4）陈锡1997阳，罗丹：《中国农村改革30年回顾与展望》，198页，北京，人民出版社，2008。
（5）根据l997年和2011年《中国统计年鉴》整理。
（6）《中国城乡差距全球居前》，载《香港商报》，http：//news. hexun. com／/. html。
（7）张正河：《中国的城乡差距主要表现在6个方面》，http：//www. foodsl. com/content/90433/。
(8)《中国社保制度城乡差距大，影响全民分享发展成果》，载《中国青年报》，2012 - 03 - 01,http：///gn/／3709515. shtml。
(9)陈锡文：《农民增收需打破制度障碍》，载《中国经济时报》，。
(10)湖南人民广播电台：《中部六省联合访谈：关注留守儿童》，http：//news. qq. comaa/669. htm。2012 -03 C 12。
(11)《我国农村留守老人数量达4千万人》，载《京华时报》，http：//www.3g．cn/archive/tech/Content_1860531。
(12)张正河：《中国的城乡差距主要表现在6个方面》，http：//www. foodsl．com/content/90433/。
（13）陈桂棣，春桃：《中国农民调查》，北京，人民文学出版社，2004。
（14）新华网河北频道：《肃宁将投入1 900万元整治村容村貌》，http：//www．h e．xinhuanet．com／zfwq／/content_. htm。
（15）《新“六尺巷”的故事》，载《沧州日报》，http://www. bohaitoday. com/qunzhong//10885.html。
（16）数据来源于肃宁县提供的《肃宁县近三年有关信访情况对比》《农村治安稳定近三年有关4隋况对比》。
(17)安伟华，男，汉族，1960年1月出生，大学学历（中央党校经济管理专业），现任中共肃宁县县委书记。1977年参加工作。历任沧州地区石油公司资料员、办公室副主任，沧州地委组织部干事、副科级秘书、正科级秘书、研究室主任，河间市委常委、组织部部长，沧州市规划局副局长、党组成员、测绘办主任（正处），运河区委员副书记、常务副区长（正处），市统计局局长、党组书记，肃宁县县委书记。
（18）两室建设即党员活动室和村党支部办公室。
（19）双基建设即基层党组织和基层民主组织建设。
（20）2011年9月，为了推动“四个覆盖”深入全面有效地开展，肃宁县将领导小组调整为以县委书记为组长，拓展了领导小组和综合协调办公室，并新增综合接待办公室，负责各级接待工作。2012年为了与中央综治委的更名相衔接，“四个覆盖”领导小组及办公室更名为“社会管理办公室”，形成了以县委书记为核心、17个部闩成员联合推动的领导机制。
(21)无职党员即未在党组织中担任职务亦未担任行政职务的党员。
(22)目前，肃宁主要采取双重管理措施，允许党员在不同的组织之间参加党的活动，并且报组织部门备案。
慕玲，清华大学公共管理学院中国公共管理案例中心主任
中国农村社会面临的主要问题是：①一些地方农村基层党组织弱化；②一些地方村民自治虚化；③一些农民仍然没有脱离贫困；④一些地方农村治安恶化（1）。究其深层次的原因在于：中国实行的农村家庭联产承包责任制只是解决了农民生产的激励问题，并没有改变整个乡村的治理结构；村民自治深刻改变了中国农村的权力结构和利益格局，但是在实际执行过程中村民自治却演变成为“村官自治”，并时常与党的领导发生冲突，村民无法真正参与村级公共事务的管理；数量庞大但却是小规模、封闭落后、分散的农户无法适应逐渐发展起来的市场经济，在市场竞争和全球化的影响下处于完全弱势的地位。归根结底，改革开放以后，农民被解放了，农民也被解散了，在经济、政治、社会三个层次上长期处于自由、自发的状态，导致广大农民的利益、权利、需求长期得不到有效的保障。
肃宁县推行“四个覆盖”的主要思路是：以基层党组织为核心，以村代会为平台，以农村经合组织和维稳组织为骨架，以服务群众和协调整合农村各方利益为职能，促进基层党组织、民主组织、经合组织和维稳组织全覆盖。从实质来看，“四个覆盖”不仅仅是一种简单的工作机制，也不仅仅是社会管理创新的一种工作模式，而是解决农村基本问题的全面体系建设。它具有三个核心内容：第一个核心是把分散的农民组织起来，包括在经济上的组织、政治上的组织、文化上的组织和社会上的组织，而且把农民组织起来，不是依靠行政命令，而是让农民群众在自愿的基础上形成的一种自治组织，充分激发广大农民积极参与、自我发展的热情，依靠农民维护农村社会治安，有效化解矛盾，促进农村社会的稳定与和谐。
第二个核心是让人民群众当家做主，真正落实村民自治制度，实现民主选举、民主决策、民主监督和民主管理。村民通过民主选举建立维稳组织解决治安和矛盾纠纷问题；村民通过民主选举建立民主组织解决村级公共事务问题，实现民主决策、民主监督和民主管理的相互制约与高度统一；村民在自愿基础上成立或加入经济合作组织，由村民自己管理、共同受益，解决了农民致富和农业产业化的问题；党员通过民主选举产生党支部委员会，由党支部委员会选举产生支部书记，解决党的领导问题。这些组织的建构为农民提供了利益表达、协调和保护的机制，以及自我管理、自我教育和自我服务的平台，塑造了农村稳定、发展与和谐的社会秩序、权力结构和利益格局。
第三介核心是实现党的科学化领导。党的领导也需要科学化，也需要科学发展，只有解决了党的科学化领导的问题，才能真正实现科学发展观的要义。科学发展观的落实不能仅仅停留在经济层面，而是要上升到政治层面，必须要解决农村社会中生产力与生产关系不相适应的问题。我们党的宗旨是全心全意为人民服务，党的先进性只有体现在人民群众的认同上，才能拥有可靠的群众基础。肃宁根据“群众走到哪里，党组织就建在哪里”的原则，把党组织建到了经合组织、维稳组织、民主组织、工业园区、社区中，延伸到农村各个领域各个行业中，实现了基层党组织的全覆盖，巩固了党在基层的执政基础，并通过制度设计建立了“党组织领导、村代会决策、村委会执行、村监会监督”的村级治理新架构，实现党的领导与村民自治的有机结合。在党的领导下，各类组织着重解决了农民最关心、最直接、最现实的利益问题，将农村分散的行为、分散的组织和社会关系连结和整合起来，形成了以党的领导为核心、服务于农村社会系统并与其协调发展的运作结构，实现了党和人民群众之间的良性互动。
可以看出，“四个覆盖”是肃宁县在落实科学发展观活动中针对农村问题而制订的全面系统的解决方案，具有时代性、系统性、科学性和可推广性特点，实现了党的领导、人民当家做主和依法治国的统一（2）；是党领导人民群众自己解决自己的问题，是治理理念的革命（3）；为我国综合治理“三农”问题找到了一个基本的途径，为农村可持续发展提供了一种根本的动力，显示了中国农村改革的一个整体推行方向（4）。
通过肃宁县“四个覆盖”的创新实践，能够帮助我们更深刻地理解科学发展观理论。科学发展观是指导发展的科学理论，它明确回答了怎样发展，发展的内涵、要求等问题，特别是明确回答了为什么发展，发展的方向、目的等更为根本的问题，实际上是我们党的执政理念在发展问题上的体现（5）。科学发展观在为社会经济发展提供方向和目标的同时，也为农村基层民主建设过程中的村民自治权的保障指明了价值目标和提供了方法论启示。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，这是对科学发展观内涵的科学阐释，是对改革开放以来我国现代化建设经验的科学总结与提炼，也是对作为后发国家的中国的发展道路、发展模式和发展战略的理性定位。统筹兼顾是科学发展观的根本方法，就是在村民自治建设实践中实现农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等方面的协调发展（6）。最根本的是要把党的领导、人民当家做主和依法治国有机地统一起来。党的领导是人民当家做主和依法治国的根本保证，人民当家做主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略（7）。
（1）摘自2012年4月24日河北省政法委书记张越在全省加强和创新农村社会管理工作现场会上的讲话。
（2）河北省委党校党建教研部主任薛建中教授在农村治理创新研讨会上的发言。
（3）中央党校党建教研部陈凯龙教授的农村治理创新研讨会上的发言。
（4）中央党校党建教研部主任王长江教授于2010年10月21日在肃宁调研时的讲话。
（5）中国社会科学院马克思主义研究编辑部：《科学发展观的理论意义和实践价值》，见《第一届全国马克思主义青年论文集》，1页，北京，中国社会科学出版社，2006。
（6）陈忠禹：《村民自治权保障论――基于科学发展观视阈》，58～59页，北京，知识产权出版社，2012。
（7）《十六大以来重要文献选编（上）》，24页，北京，中央文献出版社，2006。
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