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关于行政规划若干问题的探讨
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&&行​政​规​划​是​政​府​职​能​的​一​个​重​要​方​面​,​在​现​代​国​家​日​常​生​活​中​发​挥​着​重​要​的​作​用​。​在​国​外​和​我​国​的​台​湾​地​区​,​行​政​法​学​界​对​行​政​规​划​有​专​门​的​研​究​,​而​大​陆​行​政​法​学​界​关​于​行​政​规​划​的​研​究​还​不​是​太​多​。​本​文​拟​结​合​行​政​程​序​法​试​拟​稿​中​对​行​政​规​划​程​序​的​相​关​规​定​,​提​出​自​己​对​行​政​规​划​的​性​质​、​行​政​规​划​程​序​中​的​听​证​程​序​、​集​中​事​权​和​情​势​变​更​等​问​题​的​一​点​粗​浅​看​法​。
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分析、规制与救济——论行政规划的法治化【文库论文】
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关于行政规划
发布时间： 10:12
千里马论文网：/fx/xzf/51175.html
摘 要：行政规划作为一种重要的行政手段，在现代社会发挥着越来越重要的作用。但同时也必须加强对行政规划的法律控制，使其在法治的轨道上运行。对行政规划的法律控制主要是程序控制，包括拟定程序和确定程序，而针对行政规划的确定裁决的救济和针对行政规划变更和中止的信赖保护救济是对行政规划提起法律救济的两种主要途径。　　关键词：行政规划；行政行为；程序控制；法律救济
　　常言道“凡事预则立，不预则废”，即凡事必须有个规划或计划。个人如此，行政主体亦是如此。在现代社会，国家活动范围的扩张、可供使用的资源和资金的短缺、以及多元社会中不同利益的发展，客观上要求行政主体采取措施以统一步调、有的放矢。行政规划正是这样一种重要的行政手段，它不仅可以确定各行政主体的共同目标，使行政资源作最有效的利用，而且可以在其拟定过程中广纳各方意见，集思广益，从而有利于现存问题的解决。但目前我国法学界对行政规划的研究尚十分薄弱，亟待加以认真对待和深入研究。
　　一、行政规划的界定
　　对于何为行政规划，学者们从不同的角度作出了不同的界定，并形成了以下几种主要观点：
　　第一种观点认为，行政规划与行政计划相同，并在借鉴日本学者观点的基础上对行政规划作了如下界定：“行政规划，也称行政计划，是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事先制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各种政策性大纲的活动”。[1]（ p208）
　　第二观点重点强调了行政规划的目的，认为行政规划“系指行政机关为将来一定期限内达成特定之目的或实现一定之构想，事前就达成该目的或实现该构想有关之方法，步骤或措施等所为之设计与规划”。[2] （ p800）
　　第三种观点则在考察行政规划过程的基础上，认为“行政规划行为”是指“为了以最好的方式实现根据现有条件确定的目标而进行系统准备和理性设计的过程，是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程。”[3] （ p180）
　　以上几种界说虽然都有其合理成分，有助于人们认识行政规划的一些特征，但由于它们并没有明确地揭示出行政规划的本质属性及其相关界限，因而存在着明显的缺陷。我们认为，在对界定行政规划时，需要遵循科学界定的一般规律，应该考虑这如下几个方面的客观因素：
　　1.规划作为日常用语的涵义。就日常用语而言，计划与规划是近义词，人们甚至常常在同等意义上使用它们。计划，是指“人们为了达到一定目的，对未来时期的活动所作的部署和安排，可分为各种类型，如经济计划、军事计划、各部门计划、地方计划和企业计划等。”[4] （ p1089） 规划，“亦作‘规画'，谋划；筹划。《宋史亚·张泊传》：”泊捷给善持论，多为準（寇準）规画，準心伏，乃兄事之，极口淡泊于上'，后亦指较全面或长远的计划，如科研规划、十年发展规划。“ [4] （ p4089） 可见，规划与计划相比，更强调部署与安排的全面性和长期性。我们在法律术语中应用这两个概念，不能脱离这两个词的基本涵义。
　　2.专业术语与日常用语之间的区别。作为法律术语的“行政规划”与日常用语意义上的“计划”或“规划”也可以有所不同，没有必要将日常用语意义上的全部“计划”或“规划”都纳入“行政规划”的范畴，而可以只选择其中需要法律予以控制的那一部分作为“行政规划”的组成部分。也就是说，“行政规划”的范围可以有其特指的部分，其范围可以小于日常用语中的“计划”的范围。因此，笔者认为“行政规划”不应包括那些没有必要通过法律予以规范的“计划”或“规划”。
　　3.行政规划作为一种规范的法律术语，还应该同其他相关的一些法律术语区分开来。如在实践中，有些指导性的计划，目的在于起指导作用，仅仅是规定人们努力的一种方向。虽然在日常用语上是“计划”或“规划”，但实质上是“行政指导”。因此，我们界定“行政规划”时，有必要将这类“指导性的规划”排除在行政规划的内涵之外，否则容易导致“行政规划”与“行政指导”这两个概念的部分重合。还有就是，许多抽象行政行为也是关于“对未来时期的活动所作的部署和安排”，如某城市为了保证城市的良性发展，规定新建的楼房不得高于18层等。我们在界定行政规划时，也没有必要将以抽象行政行为方式制定的规划纳入其中，以免概念的混淆。
　　基于以上分析，笔者认为，行政规划是指行政主体为了实现特定的行政目标，而作出的对行政主体具有约束力、必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现的、关于某一地区或某一行业之事务的部署与安排。按照这个定义，行政规划具有如下几层涵义：第一，行政规划的主体是行政主体。立法机关以立法的形式所通过的关于某一领域事务的“计划”或“规划”不是行政规划。第二，行政规划的目的是为了实现特定的行政目标。如加快城市的公共实施建设、促进当地经济的发展、使城市的布局更加合理等。第三，行政规划对行政主体具有约束力。任何行政规划一经确定，就对行政主体具有约束力，非因法定理由、非经法定程序，不得违反和变更。第四，行政规划的对象具有执行性和总体性。行政规划作为一种部署与安排，不同于一般的计划和安排，它不仅必须采取具体措施在未来一定期限内予以实现即具有执行力，而且还是关于某一地区或某一行业之事务的总体规划。
　　在日常生活中，行政主体可以作出很多种类的规划，但这些规划并非都有通过法律予以规制的必要。从性质上，行政规划可以区分为两种类型：一种是具有外部约束力的行政规划。此类行政规划对行政相对人的利益产生直接的影响，具有要求行政相对人必须遵守的效力，且往往是行政主体采取其他行为的依据和前提条件，如根据城区改造规划而作出对某居民小区予以拆迁的决定等。对于此类行政规划，从性质上分析，一般并不直接针对行政相对人，而是针对规划对象作出一种部署与安排，因此，应属于“对物行政行为”的范畴。另一种是不具有外部约束力的行政规划。这种类型的行政规划主要是各种关于公共设施建设、公有投资方面的行政规划，如关于三峡工程的行政规划、某市投资开发旅游区的行政规划等。此类行政规划并不直接对行政相对人的利益产生影响，对行政相对人也没有直接的约束力，但对行政主体还是具有拘束力，此类行政规划一经确定，就要求行政主体采取积极的措施予以实施。由于这类行政规划不具有外部约束力，而是通过行政主体自己实施该行政规划而对行政相对人产生事实上的影响，因此应属于行政事实行为。
　　无论是对外具有约束力的行政规划还是对外不具有约束力的行政规划，事实上都会对行政相对人的利益产生影响，如果运用不当，则势必对相对人的权益造成侵害。因此，行政规划作为现代行政一种重要手段，既可以成为造福人民的工具，同样也可以成为侵害人民权利的利器。为了保障人民的权利不受非法、不合理的行政规划的侵害，有必要对其予以法律控制，使其再法治的轨道上运行。同时，行政规划必然涉及到公共资源的利用，合理、科学的行政规划有利于最大限度地发挥公共资源的效用，而不合理的行政规划只能造成公共资源的不合理利用。因此，通过对行政规划予以法律控制，可以在一定程度上避免不科学、不合理的行政规划的出现，从而达到合理利用公共资源的目的。而对于行政规划的法律控制，可以有实体控制和程序控制两种方式。但由于行政规划是根据具体情况架构和作为行政目标的发展蓝图，要想事前用法律条文对规划内容加以实体法上的制约，也只不过是提示抽象的方向性或判断要素等，对行政提示裁量准则而已，所以，对规划制定权加以实体法的制约有一定的限度。[5] （ p564）基于实体法控制的局限性，在现代各国，一般主要通过法律、法规制定行政规划所必经的程序来对行政规划予以法律控制。如德国、韩国和我国的台湾地区都在《行政程序法》中就行政规划应该遵守的程序作出了详细的规定。行政程序在控制权力的滥用、增强规划的科学性方面有着实体控制无可比拟的优势，因此对行政规划予以程序控制更具有可行性。
　　二、行政规划的拟定
　　对行政规划的程序控制主要是通过制定一系列行政规划在实施前必经的程序规则来进行的，即要求行政规划必须严格遵守其拟定程序和确定程序。行政规划的拟定程序具体包括如下内容：
　　1.行政规划目标的确定。行政规划是为了实现一定的行政目标而作的一种部署和安排。无目标即无规划，因此，确定目标是行政规划的第一个步骤，也是比较关键的一步。在确定行政规划的具体目标时，必须根据实事求是的精神、结合本地区或本部门的实际情况，确定一个合理的目标。行政规划的目标最终需要由行政主体来确定，但行政目标的提出却可以有多种途径。在我国，既可以人大代表提出，也可以由行政主体的内部人员提出，还可由社会公众提出。
　　2.行政规划方案的草拟。在明确了行政规划的目标以后，即进入行政规划方案的草拟阶段。草拟方案质量的好坏，直接决定了行政规划最后是否成功。为了保证行政规划方案的质量，必须对行政规划方案草拟者的素质提出严格的要求。这除了可以通过提高行政主体内部规划拟定机构的人员素质来实现外，还有一个途径就是实现行政事务的社会化，通过“课题委托”的方式由非行政机构来拟定行政规划方案。虽然我国行政机构的人员素质在逐步提高，但很难在短时间内将行政机构的人员素质提高到相当的高度，很难保证行政规划方案的质量，更妄谈使其拟定的方案成为最好的方案。在这种情况下，为了保证行政规划方案的质量，笔者建议可以通过招标的方式而由具备条件的非行政机构来拟定行政规划方案。对于许多非官方的研究机构以及大专院校而言，与行政主体内部的规划拟定机构相比，它们人才储备充足、素质较高，并在不同程度上具备了拟定科学、合理的行政规划的能力。因此，行政主体通过招标、竞标的方式将行政规划拟定方案的任务交给它们，可以充分发挥这些机构在人力资源方面的优势，只要明确各自的权责利关系，完全可以制定出理想的行政规划方案。此外，与行政主体的内部机构拟定行政规划方案相比，由非行政机构拟定行政规划方案所需的成本更低。由非行政机构拟定行政规划方案，可以减少行政人员的编制、节约更多的财政资金。因此，这种作法是值得借鉴与提倡的。而且我国的上海与深圳等地都在不同程度上采用了这种作法，并收到了较好的效果。 　　3.行政规划方案的论证。行政规划是一项重大、复杂的行政事务，因此，为了使行政规划更科学、更合理，有必要在保留我国现行的“个人负责制”的基础上，更多地引入集团决策的思想。而充分考虑、吸收各方面的意见，是应用集团决策思想、增强行政规划的科学性与民主性的重要手段。行政规划的论证可分为两种，一是行政规划方案的非正式论证。作为社会参与管理行政事务的一种方式，各种非正式论证在我国得到了广泛应用。这些种类的论证在集思广益、综合考虑各方面的利益关系、赢得公众的支持等方面都有着非同寻常的作用。因此，作为我国的一种优良传统，应该通过程序法的规定而将其作为一种法律制度保留下来，以充分的发挥其作用。其中，各民主党派的民主协商和各方面专家的论证是非正式论证的两种最主要的方式。二是行政规划方案的正式论证，即由独立的机构进行可行性评估。拟定行政规划方案的目的是为了实施该方案，因此，可行性应是行政主体在选择行政规划方案时一个十分重要的标准。而保证行政规划方案可行性的有效途径之一就是对其进行可行性评估。一些经济发达的国家，总结多年管理的经验，充分认识到可行性问题的重要性，并制定了比较完善的法律制度和措施。[6]（ p174）。因此，为了保证行政规划方案的可行性，笔者认为，应在我国建立由独立的第三机构进行可行性评估的制度，而评估的内容应包括行政规划方案是否具备政治上的可行性、经济上的可行性、技术上的可行性、行政上的可行性、法律上的可行性等。
　　三、行政规划的确定
　　行政规划的确定程序是当代各国行政程序法的一个重要组成部分，其作用在于“籍程序之参与及进行，使计划能集思广益，考虑更为周详，而使最终确定之计划内容合理妥善，俾于具体实施计划内容时顺利进行，而达预定之目标。” [2] （ p805）德国、我国台湾地区的行政程序法都规定了行政规划的确定程序。我国未来的行政程序法也应当将这一内容纳入其中，并在借鉴西方各国经验的基础上、结合我国国情，构建我国的行政规划确定程序。笔者认为，我国的行政规划确定程序应由以下几个部分组成：
　　1.行政规划确定的申请。行政规划的方案拟定后，需由方案的拟定主体交给其直接的上级机关，从而启动行政规划的确定程序。为了保证程序的公正性和所确定的行政规划的合理性，行政规划的确定不应由规划的拟定主体自己进行，而应由其上级机关来作出确定裁决。若行政规划的拟定涉及其他行政主体职权的，则拟定方案应交由他们的共同上级机关，由其进行确定裁决。
　　2.行政规划的公告。公布行政规划方案，是为了让公众在听证会举行前对行政规划方案有足够的了解，是保证行政相对人参与权的需要。因此，应该在听证会举行前的一定时间内将行政规划的初步方案登载于政府公报或其他的媒介上，并应当允许公众查询，从而保证公众能够通过正常的途径获悉行政规划方案的具体内容。如《德国联邦行政程序法》（1997）第73条第2款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇1个月，以供人查阅。如当事人的范围明确，且在一适当期限内已将规划供其查阅的，可拒绝展示规划。” [7] （ p192）对规划方案的公布，还应同时公布以下内容：第一，需要展示行政规划方案的，告知展示行政规划方案的时间和地点。第二，告知利益受影响的行政相对人在一定的时间内提出书面异议，并提交给听证机关。此措施是为了便于行政听证机关掌握争议的焦点，从而使行政听证能够有的放矢，节约时间与金钱。第三，告知愿意参加行政规划听证的公众应在一定的时间内到听证部门进行登记。但行政听证机关也可依职权主动通知行政相对人参加听证会。
　　3.行政规划的听证。行政听证是现代行政程序法的核心制度，是行政相对人参与行政程序的重要形式。通过向行政机关陈述意见，并将之体现在行政决定中，行政相对人能动参与了行政程序，进而参与了影响自己权利义务的决定的作出，体现了行政的公正和民主。行政规划确定前的听证对于保证行政规划的合理性、公正性、避免其侵害行政相对人的权利具有十分重要的作用。在我国，行政规划听证应由行政规划的确定主体主持，即其拟定规划主体的直接上级行政机关主持。从各国的规定来看，行政主持人的选任主要有两种做法，一种是美国的行政法官制，另一种是由行政机关的首长或指定的人员担任，而采用后一种做法的国家和地区占绝大多数。[8] （ p217）结合我国的实际情况，笔者认为我国应采用由行政主体的首长或指定的人员担任的做法。但为了使行政相对人在听证会中的意见能被行政规划的确定主体真正的听取，应对听证主持人的资格作出一定的限制：第一，主持人必须能够参与行政规划方案的最终确定，最好是由行政规划确定机关的首长担任。这样可以使行政相对人的意见能够直接传递给行政规划方案的最终确定者，使行政相对人的意见被充分听取，也更能调动行政相对人参与行政规划听证的积极性。第二，行政规划听证的主持人没有参与行政规划方案的拟定。这项限制主要是为了避免听证主持人“先入为主”、不能充分听取行政相对人的意见，从而使行政听证流于形式。
　　此外，为了扩大公民对行政程序的参与，行政规划的听证应允许尽可能多的利害关系人参加，即凡在行政规划影响范围内的个人和组织均应有资格参加行政规划的听证。当然，由于行政规划涉及的范围较广，符合听证条件的参与人的人数一般而言也较多，所以，对听证参与人的数目也有必要予以合理的控制。笔者认为，在人数众多的情况下，对于利益受到行政规划直接影响的人，应尽可能地优先安排其参加听证。而在因条件所限，确实不能使利益直接受到规划影响的所有行政相对人参加听证、需要由他人代表时，听证主持人应合理安排代表各种不同利益、不同意见的代表，避免出现部分行政相对人利益受到直接影响、不能参加听证而意见又无人代为表达的情况。
　　4.行政规划的确定裁决。行政规划的确定裁决是行政规划的确定机关在进行听证后针对行政规划方案所进行的裁决。行政规划的确定裁决是行政规划产生法律效果的前提条件，没有经过确定程序的行政规划不具有法律效果，不能被实施，否则就构成违法。为使行政规划的确定裁决在听证的基础上作出，应规定行政规划的确定裁决必须遵守“案卷排他性原则”。[9]行政规划方案合法、合理，且行政规划方案的拟定主体对行政相对人提出的异议进行了合理的解释或采取了相应的措施的，行政规划的确定机关应裁决该行政规划方案合法有效，否则应裁决不予通过该行政规划方案。
　　行政规划除必须按以上的程序进行外，其变更、废止等也必须按照相应的程序进行，以最大限度的从程序上保证行政规划的合法、合理。
　　四、行政规划的救济
　　通过程序限制行政规划权的滥用无疑是有效的，但仅仅依靠程序控制是不够的，还必须建立有效的法律救济机制。因为行政规划在法律性质上并不能单纯的归入某一类传统的行政领域，因此，必须根据行政规划的自身特点建立相应的法律救济机制。笔者认为，对行政规划的法律救济，应通过以下几种方式进行：
　　1.针对行政规划的确定裁决的诉讼救济。行政规划在确定裁决前尚不具有法律效力，并不会对行政相对人的利益产生影响，因此，在行政规划的确定裁决前不能对其进行法律救济。而在行政规划的确定裁决作出后，可对行政规划的确定裁决提起诉讼。这是因为行政相对人与行政主体的法律关系因该确定裁决而确定，且行政规划的确定裁决一般被认为是由裁决机关作出的具体行政行为。“确定计划裁决在法律性质上为行政机关就特定具体事件（即具体行政计划）所为之单方行政行为（即核准之决定），其行政相对人为特定人或可得特定之多数人，且对外直接发生法律之效果，因此，属于一种具有设定法律关系为内容的形成性质之行政处分。” [2] （ p809）而对行政规划的确定裁决能够提起诉讼也是许多国家和地区的通行做法。因此，我国也应该规定对行政规划的确定裁决可以提起行政诉讼。
　　2.针对行政规划的变更或中止而提起的信赖保护救济。行政规划是对未来的预期行为，虽然行政规划应当尽量避免变更或中止，但是随着社会政治、经济形式的变化，在某些情况下变更甚至中止某些行政规划是不可避免的。这些变更或者中止在大多数情况下并不产生违法的问题。但是，另一方面，对于根据相应的行政规划所提出的内容而行动的私人来说，有时会由于变更、中止造成其到目前为止的投资都是徒劳的，导致对私人不利的现状。[10] （ p156）根据信赖保护原则，行政主体中止、变更行政规划的行为导致了行政相对人信赖利益的损失，因此，行政主体应当承担补偿责任，如果行政主体没有给予相应的补偿，那么行政相对人可以针对该不予补偿的行为申请法律救济。
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　　参考文献：
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新型城镇化过程中行政规划的法律规制
伊士国（河北大学 政法学院，河北 保定 071002）摘　要：行政规划的综合性、动态性、裁量性特征决定了对其进行法律规制的必要性。但是，目前我国行政规划的法律规制严重不足，致使我国城镇化过程中出现了许多问题。对此，我们应借鉴德国的做法和经验，从实体和程序两方面对我国新型城镇化过程中的行政规划进行法律规制。教育期刊网 关键词 ：城镇化；行政规划；法律规制中图分类号：D922.297　　　文献标识码：Ａ　　　　文章编号：１００２－３２４０（２０１5）05－０1０5－05收稿日期：基金项目：河北省软科学基金项目“新型城镇化过程中行政规划的法律规制研究“（）的阶段性成果；河北省保定市哲学社会科学规划研究项目”新型城镇化过程中行政规划的法律规制研究”（）的阶段性成果作者简介：伊士国（1982-），河北永年人，法学博士，河北大学政法学院副教授，中国社会科学院法学研究所博士后研究人员，研究方向：宪法学、行政法学。一、我国城镇化过程中行政规划法律规制的必要性“行政规划是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前，首先综合地提出有关行政目标，事前制定出规划蓝图，以作为具体的行政目标，并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。”[1]行政规划具有综合性、动态性、裁量性等特征，使其不同于一般的行政行为，而正是这些特性决定了在我国城镇化过程中对其进行法律规制的必要性。具体说来：（一）行政规划的综合性决定了对其法律规制的必要性行政规划不同于一般的具体行政行为，它是对未来某一方面工作的一种目标设定和措施的全面安排，具有鲜明的综合性特征。我国城镇化过程中的行政规划，即是对我国城镇化的顶层设计，是对我国城镇化的目标、原则、程序、方式、手段等的全面安排部署，具有很强的综合性，十分重要。因而，城镇化过程中行政规划一旦不当或有其他严重问题，就会“牵一发而动全局”，就势必会影响我国城镇化的进程以及目标的实现。这就需要对我国城镇化过程中的行政规划进行全方位、全过程的法律规制，依法制定、变更、废止行政规划，避免其任意性和不规范性，保证其科学性和民主性。（二）行政规划的动态性决定了对其法律规制的必要性如上所述，行政规划是对未来某一工作的一种全面展望和安排，虽然其应尽量具有稳定性，但未来是多变的，因而，行政规划的动态变更在所难免。正如郭庆珠指出：“行政规划的拟定、确定乃至实现，是一个不断更新、演进的流程，而非局限在特定时空条件下固定不变的结果。不仅在拟定的过程中规划内容处于一个动态的、程序性的过程之中，即使在规划被有关机关确定之后，仍然会处于动态循环之中。”[2]但是，必须承认的是，行政规划的变更，既容易损害国家和地方的公共利益，也容易破坏信赖保护原则，损害行政规划利害关系人的合法权益。因而，我们应对城镇化过程中的行政规划进行法律规制，一方面应尽可能地减少行政规划的变更，保持行政规划最大限度的稳定，另一方面应严格规范、控制行政规划的变更，尽可能减少由于行政规划的变更而给行政规划利害关系人带来的风险和损失，并给予合理公正补偿。（三）行政规划的裁量性决定了对其法律规制的必要性行政规划的裁量性“取决于行政规划的自身属性。一是行政规划大多数是原则性的规范，而不是严格的规则模式。二是行政规划基于对未来的预测，其只能是一种目的——手段式的行为，而不是要件——效果式的行为，这也是行政规划区别于其他行政行为的明显之处，而目的和手段的选择使规划裁量扮演了重要角色。”[3]在我国城镇化过程中，行政规划裁量大量存在，其既具有必然性和合理性，但又存在着滥用的可能性。这是因为，在我国不具有组织法和作用法上根据的行政规划大量存在，行政机关在制定、变更、废止行政规划时往往缺乏明确的法律依据。而如果行政机关的行政规划裁量权不受法律规制的话，行政规划裁量的滥用就会成为必然，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不变的一条经验。”[4]这就要求，我们必须对城镇化过程中行政机关的行政规划裁量权进行法律规制，避免其滥用，以保护行政规划利害关系人的合法权益。二、我国城镇化过程中行政规划存在的问题由于目前我国行政规划立法尚缺乏统一性和明确性，结果导致我国城镇化过程中行政规划的法律规制严重不足，行政机关的行政规划权滥用比较严重，出现了各种问题，具体言之：（一）我国城镇化过程中行政规划的科学性不足行政规划是门科学，具有很强的技术性和专业性，涉及到大量专业知识的运用。因而，无论是行政规划的制定，还是行政规划的变更、废止，都必须要遵循客观规律，从当地的实际情况出发，都必须要经过严格、充分的考察和论证，都必须要发挥专家学者的积极作用，以借助他们的专业知识来弥补行政工作人员知识和能力的不足，从而保证行政规划的科学性、合理性和可行性。但是，在我国城镇化过程中，由于行政规划立法的不健全，再加上行政权的专横，导致在一些行政规划的制定、变更和废止中，往往忽视了客观规律，既没有经过充分的考察和论证，也没有专家和民众的充分参与，而是由行政机关负责人的意志主导，这就使得行政规划内容的科学性、合理性和可行性大打折扣，一旦实施，势必会造成人力、物力、财力的巨大浪费。（二）我国城镇化过程中行政规划的民主性不足行政规划是对某一区域未来发展蓝图的设计，大多涉及到公共利益和不特定多数人利益，其实质上“是行政机关运用行政权力打破现有的利益格局重新进行利益配置与协调的过程。”[5]行政规划一旦制定、变更或废止，必然会对公共利益和不特定多数人利益产生难以挽回的影响。因而，在行政规划的制定、变更或废止过程中，就必须要充分发扬民主，使公众参与进来，特别是要听取行政规划利害关系人的意见，并将其反映到行政规划的方案中去，以实现不同利益特别是公共利益与私人利益的兼顾与平衡。然而，在我国城镇化的过程中，行政机关往往以公共利益的代表自居或以公共利益为借口，在制定、变更或废止行政规划时，没有广泛听取公众的意见和建议，没有接受公众的监督，特别是在作出对公民利益不利或涉及不特定多数人利益的重大决定时，也没有通过听证会等形式认真听取行政规划利害关系人的意见、陈述，而往往由行政机关按照自身意志甚至少数领导意志作出决定。正如孟鸿志指出：“我国以往绝大部分行政规划在制定过程中缺少民主参与，规划程序基本上是在行政机关内部封闭运作。”[3]这就导致，一方面，城镇化过程中行政规划的科学性、合理性难以保证；另一方面，城镇化过程中行政规划难以被公众所理解和认同，实施过程中也难以得到公众支持，实施效果自然大打折扣。因为公众往往感觉到“被城镇化”，是“城镇化”的受害者，而不是“城镇化”的受益者。（三）我国城镇化过程中行政规划的程序性不足行政规划作为行政机关的一项依职权行政行为，必须要遵循严格的法定程序，以程序控制行政规划的制定、变更或废止等全过程。只有这样，才能避免行政机关在行政规划中的恣意妄为，才能保证行政规划利害关系人的程序权益，才能保证行政规划的规范化、制度化运行。但是，在我国城镇化过程中，由于我国行政规划程序方面的法律体系不健全，特别是尚缺乏一部统一的、专门的行政程序法，再加上相关程序方面的法律法规执行的不严格，致使我国行政规划的程序性严重不足。具体说来：一是我国行政规划的程序性规定目前还很不健全、不成体系，很多行政规划尚缺乏程序方面的规定，致使我国行政规划在程序方面尚未完全实现“有法可依”，这就为行政机关滥用职权提供了可能，往往在制定、变更或废止行政规划时比较随意、随性；二是我国行政规划的程序性规定一般比较原则、抽象，缺乏“严丝合缝”的细致性、细节性规定，致使其在实践中的可操作性并不强，难以为行政机关制定、变更或废止行政规划提供明确的指引和依据。同时由于其可变性较大，为某些行政机关“钻空子”提供了可能，在制定、变更或废止行政规划时，可以虚化、规避对其不利的一些程序性规定；三是我国长期存在“重实体、轻程序”的传统，再加上行政权力制约监督的乏力，使得行政机关在制定、变更或废止行政规划过程中，往往不愿意严格遵循行政规划程序性方面的规定，认为其“多余”或“繁琐”，要么“随意变通”，要么“走形式、走过场”，最终使行政规划程序性规定落了空。（四）我国城镇化过程中行政规划的救济性不足如上所述，由于行政规划涉及到公共利益和不特定多数人利益，其一旦变更或废止，必然会对公共利益和不特定多数人利益产生重要影响，造成重大损失。因而，基于信赖保护原则的要求，行政规划一经制定，非有法定事由和经法定程序不得随意变更或废止，即行政规划应具有确定力和公定力。如果行政机关对行政规划进行非法变更和废止，给基于信赖保护的行政规划利害关系人造成损失时，则应承担相应的赔偿责任，以使行政规划利害关系人的损失得到救济。当然，即使是基于公共利益的目的，通过法定程序对行政规划进行变更或废止，行政机关也得对行政规划利害关系人因此而受到的损失承担相应的补偿责任。但在我国城镇化过程中，目前行政规划利害关系人因此而受到损害的权益却缺乏应有的救济渠道，特别是无法通过诉讼的途径维护自已的合法权益。这是因为，虽然根据行政法的一般理论，行政规划属于具体行政行为，但行政规划具有很强的抽象性和政策性特点，在实践中一般视为抽象行政行为。而根据我国《行政诉讼法》的规定，抽象行政行为目前尚不属于人民法院行政诉讼的受案范围，即行政规划实际上不受司法审查。根据我国《行政复议法》的规定，部分行政规划行为可以纳入行政复议范围，但行政复议毕竟属于行政机关的内部救济，救济力度和范围均有限。因此，在我国城镇化过程中，既难以对行政机关违法变更或废止行政规划的行为进行有效监督问责，同时也难以对行政规划利害关系人因此而遭受损害的权益进行有效的救济，其基本上属于无救济状态。三、我国城镇化过程中行政规划法律规制的内容尽管“根据传统的法律保留论，难以要求非拘束性行政规划必须有作用法范畴的法律根据，但是，从行政规划在现实中所具有的重大功能来看，是不应该使其完全脱离法律规制的。”[1]对此，我们应借鉴德国的做法和经验，对我国新型城镇化过程中的行政规划进行法律规制。德国作为当今行政法治最发达的国家之一，在行政规划方面的立法不仅数量众多，而且体系非常严密，从实体和程序两方面对行政规划进行了有效的法律规制，积累了许多良好的经验，可以为我国新型城镇化过程中行政规划的法律规制提供借鉴。具体说来：（一）行政规划的实体法规制行政规划的实体法规制主要解决的是行政规划的主体及其权限的合法性问题，以实现行政规划主体及其权限的法定化。目前，我国行政规划主体及其权限方面存在的问题主要有：第一，部分行政规划的主体及其权限缺乏合法性。根据宪法学原理，任何行政规划主体的设立必须具有宪法和法律的授权，必须具有组织法上的依据，但是我国大量的行政规划主体却缺乏组织法上的授权和依据，比较混乱，“一般是由行政机关依据其行政职权或职能推断出来的，致使这些行政规划制定的机关庞杂甚至有些混乱，横向不同部门和纵向上下层级都有制定规划的权力，甚至部分规划主体集编制和确定的权力于一身，这些都会造成所制定的规划交叉重叠，难以形成上下衔接、各方协调的规划体系。”[6]此外，尽管由行政规划的属性所决定，行政规划主体必须具有组织法上的依据，而不一定具有作用法上的依据。但是我国只有少数行政规划主体的权限来自法律的明确的授权，具有作用法上依据，而大部分行政规划主体的权限却是“默认式”的，即由行政机关其他相关职权推导而来，并不具有作用法上的依据。而这正是我国城镇化过程中行政规划制定、变更比较随意的主要原因所在，因为在缺乏作用法依据的情况下，一方面行政规划主体行使权力“于法无据”，往往比较随意。另一方面公众对行政规划主体的权力监督也实难做到；第二，行政规划参与主体的单一性。目前，无论是我国各级行政规划的参与主体，还是我国行政规划各个阶段的参与主体，都是行政机关，非常单一，而与之相对应的利害相关人却缺乏主体地位。这既不利于加强对行政规划的监督制约，也不利于保护行政规划利害关系人的利益；第三，行政规划主体权限缺乏制约监督。根据权力分工与制约原理，行政规划的各个阶段应有不同的主体，由其分工合作，相互制约，以避免行政规划权力的滥用。但是目前在我国行政规划的各个阶段，并没有严格贯彻权力分工与制约原则，部分行政规划主体集几个阶段的权力于一身，既管确定，又管实施，必然会导致行政规划权力的滥用，出现种种问题。对于上述问题，我们应借鉴德国的做法和经验，建立健全我国行政规划实体方面的法律制度，主要包括：第一，要建立健全行政规划相关组织法，并尽量建立健全行政规划相关作用法，使我国行政规划主体及其权限具有合法性。与我国不同的是，德国通过《联邦住房管理法》、《建设法典》、《联邦道路法》、《航空法》、《循环经济和垃圾法》等法律对不同行政规划主体及其权限作出了明确规定，使德国的不同行政规划主体及其权限既具有了组织法上的依据，又基本上具有了作用法上的依据。有鉴于此，我们一要建立健全行政规划相关组织法，明确对各类行政规划的主体进行授权，使其具有组织法依据，将其纳入法定轨道；二要尽量建立健全行政规划相关作用法，使行政规划主体行使权力具有明确的法律依据，尽量减少“默认式”授权。正如日本学者室井力所指出：“为防止行政主体任意地制定行政规划，制约行政主体的规划裁量权，行政规划最起码要求有组织法上的根据，关于规划的具体内容，应该依照各个行政规划的内容和功能，尽量在作用法上设置有关规定。”[1]第二，要扩大行政规划参与主体的范围，改变我国行政规划参与主体的单一性。根据《联邦德国行政程序法》的规定，德国的行政规划参与主体比较广泛，包括行政规划承担者、行政规划听证机关、行政规划确定机关以及行政规划利害关系人等。特别是《联邦德国行政程序法》对行政规划利害关系人的主体地位及其权益作出了明确规定，既有利于保护行政规划利害关系人的合法权益，也有利于对行政规划主体进行监督。对此，我们应健全我国《城乡规划法》等的相关规定，明确行政规划利害关系人的主体地位及其权益，扩大我国行政规划参与主体的范围，使行政规划利害关系人能够依法参与到行政规划的全过程，并对行政规划主体进行相应的监督制约，以保证行政规划的科学性、民主性和合理性；第三，要对行政规划主体权限进行分工与制约，以避免行政规划权力的集中与滥用。与我国行政规划权力集中于单一行政机关不同的是，德国的行政规划权力分属于不同的主体，且相互配合、相互制约。根据《联邦德国行政程序法》的规定，德国采取了“承担、听证、确定”相分离的模式，将行政规划权力予以合理分解，并赋予了不同的主体，包括行政规划承担机关、行政规划听证机关以及行政规划确定机关，使其相互配合、相互制约。有鉴于此，我们应改变我国行政规划权力比较集中的权力配置模式，将我国行政规划的权力进行德国式的类似分解，并赋予不同的主体，使其在不同阶段相互配合、相互制约，以避免行政规划权力的集中和滥用。（二）行政规划的程序法规制“因为行政规划是根据具体情况架构和作为行政目标的发展蓝图，所以，由实体法对行政规划内容加以完全的制约是不可能的。”[1]因而，除了要对行政规划进行实体法规制外，还必须要进行程序法规制。在这一方面，德国也为我们提供了很好的借鉴。《联邦德国行政程序法》第五章第二节对行政规划的具体程序作出了非常明确细致的规定，对行政规划进行了有效的程序规制。因而，我们应借鉴德国的做法和经验，建立健全我国行政规划程序方面的法律制度，主要包括：第一，建立健全行政规划公开公示制度。阳光是最好的防腐剂，只有实现阳光公开，才能杜绝行政规划权力的滥用和腐败。根据《联邦德国行政程序法》第72条第2款规定：“依第17条第2款的通知，第17条第4款的要求，在确定规划程序中须以公告方式为之。该公布应由行政机关在其官方公报，以及预计规划将产生效力的地区的地方日报上公开其通知和要求的方式作出。”[7]根据《联邦德国行政程序法》第73条第3款规定：“听证机关可以决定将规划展示于预计受规划影响的乡镇1个月，以供人查阅。如当事人的范围明确，且在一适当期限内已将规划供其查阅的，可拒绝展示规划。”第73条第4款规定：“任何人的利益受规划影响的，均有权在展示之后两星期内以书面或口头表达，由行政机关记录在案的方式，向听证机关或所在乡镇提出对规划的异议。在第3款第2句的情况下，听证机关定出异议期间。”[7]等等。这既有利于保障公众的知情权和异议权，也有利于公众对行政规划主体的活动进行监督。然而，目前我国行政规划公开公示做的还远不够，“内部运作”和“暗箱操作”比较严重，这是导致我国城镇化过程中行政规划问题丛生的重要原因。解决这一问题，关键就是要建立健全我国的行政规划公开公示制度，这就要求我们借鉴德国的做法和经验，在我国《城乡规划法》现有规定的基础上，一要明确行政规划公开公示的具体内容，主要包括行政规划目标的公开、行政规划依据的公开、行政规划拟定草案的公开、行政规划信息的公开、行政规划变更或废止的公开、行政规划最终方案的公开等，以充分保障公众的知情权；二要充分保障行政规划利害关系人的异议权，并建立健全行政规划利害关系人意见、建议的反馈和采纳机制，以保证行政规划最终方案的科学性和民主性。第二，建立健全行政规划听证制度。“行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。”[8]行政规划听证制度是行政规划程序的核心，其目的在于保护行政规划利害关系人的合法权益。根据《联邦德国行政程序法》第73条、74条等的规定，德国建立了比较完善的行政规划听证制度，特别是明确规定了听证程序机制，从而有效保障了行政规划利害关系人的听证权利。然而，我国《城乡规划法》只是规定了制定城乡规划应召开听证会，但并没有明确规定召开听证会的具体程序，这就使得我国行政规划听证会的召开缺乏程序机制保障，出现了各种问题。有鉴于此，我们应建立健全我国的行政规划听证制度，主要包括：一是建立完善的通知制度，保证行政规划利害关系人的知情权；二是建立民主的听证参与人选择制度，使选取的听证参与人具有最广泛的代表性，能够最大范围的代表行政规划利害关系人的意志和利益；三是建立完善的听证主持人选择制度，“如果需要由人大来决定是否需要制定、变更或废止行政规划的话，应由各级人大常委会选派人员来主持听证，而如果需要由政府或上级行政机关来决定是否批准行政规划的制定、变更或废止时，那么应当由行政主体的首长或指定的人员来担当此任。”[9]但行政规划利害关系人认为主持人与该行政规划有直接利害关系的，有权申请其回避；四是建立完善的质辩制度，保证听证当事人享有充分的质证权利；五是建立完善的听证笔录制度，并将听证笔录作为行政规划最终方案的重要参考依据。第三，建立健全行政规划救济制度。无救济则无权利。根据《联邦德国行政程序法》第79条、80条的规定以及《联邦德国行政法院法》第47条的规定，德国建立了比较完善的行政规划救济制度，不仅将行政规划纳入了行政诉讼受案范围，还建立了比较完善的行政规划赔偿制度，使行政规划利害关系人受损的权益得到了有效救济。然而，如前所述，我国行政规划救济制度非常不健全，难以对行政规划利害关系人提供有效救济。有鉴于此，我们应借鉴德国的“一般处分”概念，将行政规划纳入我国行政诉讼的受案范围，由法院对其进行司法审查，对行政规划利害关系人受损的权益进行救济。正如齐建东指出：“行政规划虽针对不特定对象，但从事实关系来讲，涉及的人与物也是有明确范围的，因此借鉴一般处分的概念，可以将其定位为一种特殊类型的行政行为，纳入行政诉讼的范围。”[10]此外，我们还应借鉴德国的做法，建立健全行政规划赔偿制度，对行政规划赔偿的情形作出细致的规定，以对行政规划利害关系人受损的权益进行相应赔偿。教育期刊网 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