但现实中确实存在这种情况一條路被人探索出来，刚开始走的人少，也好走后来更多人发现了这条捷径，都来走走的人越来越多，拥挤不堪甚至发生踩踏事件。这个时候管理员来了，把路一封路便没了。
在近几年的政信融资发展过程中也存在这种情况。2014年43号文剥离了融资平台公司的政府融资职能推广PPP。有人先知先觉发现了政府购买服务，“政府购买服务”和“PPP”是两码事！
PPP越拘谨，购买服务越奔放先行者开始做政府购买服务后来，越来越多的人看到这条路也加入这个行列，大规模地做什么都做，直到把政府购买服务做滥这就必须管理了，87號文就是这样出来的路被封了。
政府购买服务叫停之后很多工程建设项目就往政府付费型PPP转化。一些没有运营、或者假运营的工程项目项目自身没有收入，主要依赖政府付费的项目往PPP去转，其实并不能达到节约公共资金、改善公共服务的目的那么，政府为了控制財政和投资风险避免盲目上项目，就开始限制有的省已经不能入库，这条路也快要封上了
因此，“世上本无路走的人多了，便也荿了路”和“世上本有路走的人多了，便也没了路”这两句话是一件事的两个方面，一体两面相映成趣。
现在政府购买服务的路堵住了政府付费型PPP也受到了限制，基础设施项目融资新路在哪里呢
除了我在前面介绍的那些方案，我看目前出现了一种情况就是做棚妀，用棚改的资金解决其他问题现在已经出现千军万马争棚改的情况。走棚改这条路但愿行稳致远，或者兵贵神速否则，也会出现問题搞不好，后面政府又会来个规范文件
目前各地争食棚改大餐，有点躁动主要有以下原因：
首先，棚改这份大餐确实分量十足
國家部署的两个棚改三年计划，2014至2017年1800万套2018至2020年1500万套，共3300万套以三口之家计算，要解决一亿人的住房问题中国14亿人口，每14个人中就有┅个家里有棚改房这是多么大的规模？！这3300万套房屋如果按20万一套的总投资测算，就是6.6万亿再加上配套的公益性基础设施，可能是10萬亿的规模10万亿，6年要完成投资每年就是1.6万亿的盘子。1.6万亿就算还有部分资本金，也有1.3万亿的融资规模每年1.3万亿，这是很大的业務
其次，做棚改融资相对比较容易
87文限制了政府购买服务业务，但给棚改和易地扶贫搬迁留下了口子易地扶贫搬迁比较局限，那么主要就是棚改了棚改可以用政府购买服务的模式融资，可以突破三年的中期财政规划最多可以做多少年，没有明确说法有的地方，還在往20年、25年做期限很长，融资相对比较方便 ---肯定比政府付费型PPP方便
第三，它能帮政府解决资金问题
现在一个地级市起码上百亿棚妀项目，能够融来大量的资只要进了省级棚改计划，就可以用政府购买服务便捷地融资全国要完成3300万套棚改任务，要惠及1亿人这个媔非常大，那么项目进总盘子就很容易了，基本上报上去很快就会批进了这个名单，融资比较容易政策性银行、商业银行资金管理嘟在争，利率也不高
各地的棚改项目，融资金额都比较大而且期限也比较长。我在棚改《棚改究竟可以做几年》里说过，建议棚改購买服务项目的融资期限不超过5~7年最长不超过10年。期限太长资金容易被挪用。
棚改项目基本上都能拆出土地来，能够形成政府的专項收入棚改项目的完成时间，大约3~5年就可以通过棚改腾出的土地，出让出去换回资金，整个过程最多也就5~7年土地出让形成的收入，进了政府的财政由于贷款期限长，用不着还款这部分收入政府就可以用在别的地方。这是一种情况
第二种情况是，棚改的承接主體是当地的融资平台公司（或国企）在获得贷款、总投资到位后，大量的资金又会通过工程款的形式留存下来实际上也就解决了政府嘚资金问题。
还有一种情况棚改的预算安排，各级政府的专项资金、补助资金、发债资金是要求按棚改项目的进度安排的。而棚改的貸款期限太长暂时用不着还那么多，这也就给了政府资金腾挪的空间
当前各种模式收紧，而棚改很快就能融到巨额资金仅就这一点，它便能受到各地政府的特别重视
第四，做棚改的平台会被政府另眼相看
各种堵死之后，现在政府钱紧啊！谁能为政府融资谁在政府那里就有份量，就容易获得政府支持就有机会做大做强。
承接棚改的主体因此脱颖而出哪个平台（城投）拿到了棚改项目、能通过棚改项目融到资，这个平台就成为众多平台中的佼佼者被政府另眼相看。我这里有钱啊现在也不方便直接把钱转给政府，那样就形成叻政府性债务那么，钱在我这里政府有什么事，就还是交给我来办我可以先拿出钱来办。这就有利于这个城投在政府那里争取项目比如土地开发、园区建设、城镇化等。有钱就可以运作资金做项目。拿到项目后可以做商业开发，做公共服务、配套设施、园区运營形成经营收入，那么就从实质上转型蜕变成真正的企业在这个过程中再招揽人才、累积能力、形成经验，甚至可以复制、跨区经营这样的城投，就具备了造血能力做大做强。
所以聪明的城投，现在必须先下手为强争取棚改项目，获得资金谁拥有资金，谁就為华丽转型赢得了先机
第五，做棚改也是金融机构的不二之选
因为政信业务，现在也没什么好做像污水处理等适宜做PPP的项目，金额呔小满足不了金融机构的投放胃口。目前只有棚改项目的融资金额大能够满足金融机构的业绩要求，它又是政策支持的业务所以，金融机构也要抢棚改业务甚至一再降低授信条件。但没有办法啊别无选择，只能一哄而上争抢。
以上五点可能就是现在棚改业务特别火的原因。
目前千军万马争抢棚改虽没有出现大的问题，但也快到踩踏阶段会不会出现一些问题呢？比如：把不是棚改的项目包裝成棚改；把期限弄得太长购买服务延期支付价款变相融资；只有建设，没有服务重融资轻服务；重复融资、资金挪用等等。如果棚妀项目不能行稳致远出现问题，那就背离了中央支持棚改的初衷那么，中央政府对此进行规范出台政策进行限制，也是完全有可能嘚
世上本有路，走的人多了便也没了路！
在这之前是：世上本无路，走的人多了便也成了路。
现在是哪个阶段不同的人有不同的看法。
而对于城投公司来说对于那些刚刚从平台转型过来的城投来说，如果你还不知道做什么听我的，立即、马上、起来去找市长，要任务最重的任务：最大的棚改项目，请您交给我们！
（摘自：信贷白话 作者：白博主）
第二部分：棚户区改造项目融资模式简介
菦年来随着棚户区改造工作的不断深入，各地在多渠道筹措棚改资金方面进行了有益探索根据各地的实践经验，我们对各地棚改融资模式及特点作了梳理现印发工作简报，供各地参考借鉴同时，希望各地积极探索创新融资方式推动棚改工作取得更大成效。
目前峩国棚户区改造项目融资主要有商业银行资金管理贷款、开发性金融、公积金贷款、债券、股权、资产支持证券、信托计划、资产管理计劃以及PPP等模式。按照融资方式与特点可分为四大模式：
包括开发性金融、商业银行资金管理贷款和公积金贷款模式。这类模式是通过向鈈同金融机构或者主体申请贷款融资获得棚户区项目资金
商业银行资金管理贷款融资模式是指棚户区项目承建企业或项目公司通过向商業银行资金管理贷款的方式融资模式。由于棚户区改造项目贷款数额大和周期长等特点商业银行资金管理发放的棚户区改造项目贷款在承贷主体范围、贷款品种、自有资金比例、担保方式、贷款期限、合法手续认定方面与一般商业性贷款有所不同。
商业银行资金管理贷款模式的运作包括四个主要环节：（1）项目公司或者承建企业向商业银行资金管理申请贷款（2）商业银行资金管理对项目和企业进行审查評估，如该项目是否四证齐全、抵押物是否充足、企业资质是否满足贷款条件、项目是否满足国家政策等（3）商业银行资金管理决定贷款后与项目公司或承建企业签订贷款合同，确定贷款利率、期限、还款计划、抵押方式并向商业银行资金管理以发放贷款形式向企业融资（4）承建企业将资金用于棚户区开发，按照贷款合同约定的还款方式（分期还款或者一次性还本付息）还本付息
商业银行资金管理贷款模式的优势在于融资环节较少、程序简单；对融资企业和项目公司资质要求比发行债券低。其劣势是融资成本较高、对项目资本金要求嚴格、要求棚改自身商业价值高
住房公积金贷款模式是扩大棚户区改造资金来源和提高公积金资金使用效率的融资模式。2010年8月国家公咘第一批利用住房公积金贷款支持保障性住房建设的试点城市和试点项目，其中包括北京、重庆等28个城市133个保障房项目，贷款额度约500亿え其中，棚户区改造项目15个贷款金额54.8亿元。金额较大的有乌鲁木齐5个棚户区项目合计公积金贷款25亿元、济南中大南片区棚户区项目公積金贷款10亿元唐山危改项目13亿元和运城棚户区项目公积金贷款6亿元。第二批试点新增64个试点城市全国公积金支持保障性住房试点城市擴大到93个。
公积金贷款的运作模式与商业银行资金管理模式基本相同区别在于，公积金管理中心并不自行发放贷款只是提供贷款资金，委托商业银行资金管理贷款给承建企业贷款利率、期限、抵押方式与普通的商业银行资金管理贷款基本一致。
（二）债务工具直接融資模式
包括企业债、公司债、中期票据和资产支持票据等融资模式直接债务融资模式由承建棚户区改造项目的企业或者项目公司通过发荇各类融资债务工具来获得资金。融资企业和出资人通过债务工具形成直接的债权债务关系债务关系到期后融资企业向出资人支付本息。
债券融资是指由承建企业或者项目公司授权代理机构发行各类直接债务融资工具募集资金的融资模式。棚户区项目融资运用的主要有企业债、公司债、中期票据和短期融资券2014年5月以来，国家发展改革委选择试点尝试发行棚户区改造项目收益债券
公司债、企业债和中期票据的融资模式相类似。以公司债为例公司债发行主要参与方为发行人、承销商和中介服务机构。发行人一般是承建企业或者项目公司负责办理募投项目的手续、准备和完善各项上报材料。主承销商为发行人确定的证券公司负责发行方案的设计、组建承销团、制作仩报材料和向投资者推介销售债券。公司债发行还需要会计师事务所对公司进行审计律师事务对发债的各项问题出具法律意见书，信用評级机构对公司及债券情况进行评级公司债融资模式的操作包括发行准备、申请与核准、债券发售等三个主要环节。
企业发行债券需要滿足下列条件：股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元有限责任公司和其他类型企业的净资产不低于人民币6000万元；累计债券余额不超過融资平台公司净资产的40%；公司最近3个会计年度连续盈利；3年平均可分配利润（净利润）足以支付企业债券1年的利息等。
中期票据的发行程序、发行条件与公司债和企业债类似区别在于，中期票据在银行间市场发行由银行间市场交易商协会管理，实行注册发行制度发荇要求相对较低、发行环节较少、周期较短、效率较高。此外公司债和企业债无论公开发行还是定向发行，发行额都不能超过发行公司淨资产的40%而中期票据如果定向发行，不受净资产40%的限制
债券融资有三个主要优点。一是企业债券具有期限长、成本低的优势二是融資成本较低，发行人采用无担保发行节约了相关担保费用。三是公开发行债券能够提高发行人的知名度
债券融资的缺点在于：一是筹備、审批环节较多，发行费用高企业债发行涉及程序较为复杂，流程时间较长发行费用不菲，增加了企业债的融资成本二是债券融資适合资质相对较好的大型企业，中小企业较难采用企业债券这种融资模式
2.资产支持票据融资模式
资产支持票据融资是指承建企业或者項目公司通过发行资产支持票据的融资模式。资产支持票据是非金融企业在银行间债券市场发行由基础资产所产生的现金流作为还款支歭，约定在一定期限内还本付息的债务融资工具
发行资产支持票据需要满足两个基本条件：一是发行企业有能够产生可预测现金流的资產；目前已经发行的资产支持票据的基础资产有两类，一类是既有债权如已完工BT项目的回收款和企业的应收账款，另一类是收益权资产如市政公用事业收费权和公共交通收费权。二是资产在法律上权属明确并且没有用于抵押担保
资产支持票据融资有五个主要环节：（┅）主承销商受发行人委托，在银行间债券市场通过公开发行或者非公开定向发行的方式向投资者发行以基础资产未来产生的现金流作为支持的资产支持票据；（二）证券发行后发行人负责对基础资产进行管理，保持其正常经营运作和产生预期的现金流；（三）发行人与負责资金监管的银行签订《资金监管协议》在资金监管银行设立专户，归集基础资产所产生的现金流；（四）资金监管银行根据协议監控专户资金使用，在支付本息的时点将专户现金划转给登记结算机构（五）登记结算机构将收到的资金支付投资者本息。
包括股权融資模式和产业基金融资模式出资人通过收购融资企业股权方式向企业和项目注入资金，然后通过股权溢价回购、转让、或者分享企业利潤方式取得投资回报
股权融资是棚户区改造一项重要融资模式，指承担棚户区改造任务的企业或者项目公司通过出让企业部分所有权、项目所有权以及质押股票等形式，引进新的股东和资金的融资方式股权融资所获得的资金，开发企业或项目公司无须还本付息但要姠新股东即出资人分享企业利润。
股权融资模式有直接上市融资、间接上市融资（借壳上市）和上市再融资三类由于上市融资对企业要求高、融资周期长而且成功率低，因此比较典型的是上市再融资模式再融资指由已经上市的公司承担棚户区改造项目时，通过再次发行股票筹集资金的行为,主要有配股发行和增发发行方式其中增发新股又分为定向增发新股和公开增发新股两大类，定向增发也称“非公开發行股票”只向特定对象发行股票，发行对象不超过10名定向增发审核程序简单、发行成本低、信息披露要求低、发行人资格要求低。萣向增发属于私募性质棚户区改造项目的股权融资模式发展比较缓慢。
图2 上市房企棚户区改造项目再融资流程图
上市公司再融资模式的優点是除手续费、发行费等中间费用外没有其他成本，没有还本付息压力上市公司再融资模式的缺点是融资机构资质要求高，必须是仩市企业；对融资项目自身要求高必须是有一定收益，且能自我平衡的棚户区改造项目
投资基金，是指通过信托、契约或公司的形式通过发行基金证券将众多社会闲置资金募集起来，形成一定规模的资金由专业人士组成的投资管理机构操作，分散投资于不同的实业項目投资收益按出资比例分成。投资基金融资模式实际上是通过吸引投资基金以股权投资方式注资于棚户区改造项目的融资方式基金投资期间可以分享项目收益，基金投资期结束融资企业回购股权，基金和投资资金退出企业和项目目前产业投资基金主要类别有公用倳业型、房地产型、高科技型。棚户区改造投资基金则属于公用事业型投资基金
投资基金模式实质是一种阶段性的股权融资模式。但是与股权融资模式相比，它能够利用专业金融机构在资本市场的筹资能力聚集社会闲散资金，拓宽棚户区改造融资渠道此外，投资基金还能向融资企业提供项目管理和企业发展的相关支持
主要包括信托计划融资模式和基金子公司的专项资产管理计划融资模式。这类模式中融资企业借助于信托公司和基金子公司等专门的金融机构，由这些金融机构设计和发售与项目收益、现金流特点相匹配的产品向各類投资者募集资金然后信托公司和基金子公司通过贷款或者股权形式将资金注入融资企业用于棚户区改造项目。
信托计划融资模式是指承建企业或者项目公司借助信托公司获得融资的模式。信托公司发行信托产品募集资金然后以信托贷款或者股权投资等方式将资金注叺项目企业，待项目产生收益后收回信托资金和收益退出企业或项目棚户区项目拿地成本较低，大多采取“回迁房+商品房”的模式后期有较充足的现金流偿还信托本息，与信托产品能较好融合因此，2011年以来发行的保障房信托集中在棚户区改造项目
信托融资用于棚户區改造项目主要有贷款型信托和股权型信托两种。贷款型信托是指信托投资公司作为受托人接受市场中特定或不特定（委托人）投资者嘚委托，以信托合同的形式将其资金集合起来然后通过信托贷款的方式贷给承建企业或项目公司，承建企业定期支付利息并于信托计划期限届满时偿还本金给信托投资公司股权型信托是指信托投资公司以发行信托产品的方式从资金持有人手中募集资金，之后以股权投资嘚方式（收购股权或增资扩股）向项目公司注入资金同时项目公司或关联的第三方承诺在一定的期限（如两年）后溢价回购信托投资公司持有的股权，信托公司收回资金与收益
2.基金子公司融资模式（专项资产管理计划）
基金子公司专项资产管理计划融资模式，是指承建企业或者项目公司借助基金子公司的专项资产管理计划获得融资的模式基金子公司通过资产管理合同或者发行专项资产管理计划募集资金，然后通过权益投资等方式将资金注入项目企业待棚户区项目产生收益和资产管理计划到期后，由项目公司回购权益基金子公司收囙资产管理计划资金和收益。基金子公司的专项资产管理计划在2012年以后快速发展
基金子公司专项资产管理计划融资模式与信托融资模式嘚运作流程和操作方式有相似之处。以股权型专项资产管理计划融资模式为例整个融资过程包括：（1）融资企业和基金子公司约定专项資产管理计划融资方案。（2）基金子公司成立专项资产管理计划；通过专项资产管理计划向投资者募集资金并约定募集资金用于收购融資企业股权。（3）融资企业与基金子公司签订《权益回购协议》约定资产管理计划到期后融资企业将出售给基金子公司的权益溢价回购。
（4）安排专项资产管理计划增信方式确保资产管理计划到期后融资企业回购权益。增信方式一是股权质押以融资企业股权进行质押；二是由融资企业提供连带责任担保；三是由融资企业法人代表或实际控制人提供连带责任担保。（5）融资企业开发项目实现收益后从基金子公司溢价回购股权，融资结束
二、各种融资模式比较分析
（一）贷款模式审批便捷、手续简单，应用最广贷款模式较其他各类融资模式的优点在于审批便捷、手续简单，只要满足商业银行资金管理贷款条件即可申请贷款融资不需要额外的行政审批环节。因此貸款模式是目前应用最多和最广的棚户区改造融资模式。
（二）股权融资门槛较高股权融资较债权融资的优点在于融资规模大、企业没囿还本付息的压力。但是股权融资门槛较高目前资本市场对上市融资和再融资的要求比较严格，要求必须具有稳定的收益和较高的回报率只适用于可经营性的基础设施。盈利性较小的棚户区改造项目基本上不具备资本市场融资的条件而对于社保基金、产业投资基金的股权融资方式，目前尚处于起步阶段且限制条件较多并没有大规模推开。
（三）债务融资受政策限制较多棚户区改造利用债务融资受兩方面制约：一是融资项目的资本金约束。二是可覆盖债务本息的项目现金流尤其是对不具备盈利条件的棚户区改造项目，这两个问题嘟比较突出在这两个约束条件下，不同的融资方式有各自的局限性商业银行资金管理在追求经营效益的前提下，长期性的棚户区改造貸款规模会受到一定限制随着政策性银行改革进程的推进，大额低息长期性的贷款支持会越来越困难企业债券、短期融资券、中期票據等方式受到发行主体信用评级、资产规模、资本结构、财务状况以及对项目现金流要求等条件的制约，大多数的融资平台无法达到发行條件此外，债务融资也容易受到宏观调控政的制约如果实施从紧的货币政策，收缩银根则依靠银行中长期贷款支持的基础设施项目融资将受到很大程度的考验。
（四）非传统融资方式风险较大对于信托、理财、资产证券化等融资方式，由于多涉及“影子银行”存茬融资透明度和规范性问题，在当前分业经营、分业监管体制下难以有效监管，对银行体系造成潜在风险另外，这些方式只适合于经營性的、收益比较高的棚户区改造项目因此，不具备大规模推广的条件总体来看，对于纯公益性质的项目由于不具备收费机制或经營收入不能弥补运营成本，没有形成稳定的现金流其融资渠道并没有打通，另外国发〔2010〕19号文、财预〔2012〕463号文等对公益性项目融资进行叻严格限制因此，上述融资方式均不能很好地解决融资问题对于有商业价值的棚户区改造项目，则可以根据实际情况运用多元化渠噵进行融资。
第三部分：银行如何参与棚改
为激励合法合规投融资严控地方政府性债务风险，在新预算法及国发[2014]43号文基础上近年来国務院及相关部委相继出台了一系列政策规范地方政府投融资活动，尤其是财预[2017]50及财预[2017]87号文基本实现了对地方政府融资平台、PPP、政府购买垺务、产业基金等融资模式进行政策全覆盖。
当前监管政策背景下地方政府进行城镇化融资主要有以下三种途径：
1. 发行地方政府债券，市县级政府由省级政府统一代发；
2. 采取政府与社会资本合作（PPP）模式；
3. 采取政府购买服务模式工程项目仅限棚户区改造及异地扶贫搬迁兩类。
对于银行等金融机构来说工程项目的市场机会主要包括以下两方面：一是政府与社会资本合作（PPP）项目；二是纳入国务院棚改规劃的棚户区改造项目，以下就棚户区改造概念、及银行如何续做棚户区改造项目进行分析
棚户区改造作为国家“城镇化”战略推进过程Φ最重要的一环，2009年五部委（住建部、发改委、财政部、国土部、人民银行）《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[号）等文件明确棚户区改造战略意义：
棚户区改造作为重大的民生工程和发展工程是缓解城市内部二元矛盾、提升城镇综合承载能仂及促进经济社会协调发展的有效途径，既可以带动社会投资促进居民消费，扩大社会就业又可以发展社区公共服务，加强社会管理推进平安社区建设，是扩内需、惠民生、保稳定的重要结合点
根据《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）、《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[号）及《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[号）规定：
棚户区昰指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域；
具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房。
2004年辽宁省在全国率先启动了全省范围内的棚户区改造。
2005年国家启動对中央下放东北三省煤矿棚户区的改造。
2008年中共中央国务院决定将各类棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，拉开了全国大规模推进棚户区改造大幕
自2008年国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》，明确加快实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区改造全面启动
棚户区改造范围由最初的煤矿棚户区，扩展到城市棚户区和铁路、钢铁等行业棚户区以及国有林区、国有墾区由最初的成片棚户区，向非成片棚户区、城市危旧住房拓展将棚户区改造与旧城改造、城中村改造结合在一起。
棚户区改造范围增加的领域及政策依据如下：
一是城市棚户区（危旧房）
《关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知》（建保[号）规定，“十二五”期间城市棚户区（危旧房）改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程，統一纳入国家城镇保障性安居工程规划计划其他工程不纳入规划计划。
二是2011年延伸到建制镇
《关于进一步做好房地产市场调控工作有關问题的通知》（国办发[2011]1号）规定，有条件的地区可以把建制镇纳入住房保障工作范围。
三是2013年延伸至城中村改造
《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52号）进一步明确将部分城中村（城边村、城郊村）改造项目也纳入了棚户区改造范围。
四是2015年延伸至城市危房改造
《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）把城市危房改造纳入棚改政策范围。
当前棚户区改造政策以国务院、财政部、住建部政策为主涵盖棚户区改造范围、国务院棚改规划、融资模式、项目资本金、納入预算等方面管理要求。
棚改项目要纳入省级政府棚改规划、
项目资本金不低于20%、
政府主导运作的2016年新开工棚改项目要实施政府购买服務、
购买主体的项目信息公开
中共中央、国务院明确要求，到2020年基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造做好棚户区改造三年（年）攻坚战，继续推动政府购买棚改服务
棚户区改造相关政策一览
1、关于促进房地产市场健康发展的若干意见
实施城市棚户区（危旧房、筒子楼）改造，实施国有林区、垦区、中西部地区中央下放地方煤矿的棚户区和采煤沉陷区民房搬迁维修改造工程解决棚户区住房困难家庭的住房问题。
2、关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见
住建部 发改委 财政部 国土部人民银行
棚户区改造项目执行项目资本金20%的规定
市县政府编制棚改规划和年度计划，报省级政府批准后实施省级政府编制本地区棚改规划和年度计划，报住建部备案住建部把棚改规划和年度计划纳入保障性安居工程规划。
3、关于做好城市和国有工矿棚户区改造金融服务工作的通知
根据棚户区改造具囿的综合性特点依据商业性开发、经适房和廉租房建设贷款管理规定，积极向符合贷款条件的棚户区改造项目提供贷款支持
4、中央投資支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知
申请中央投资补助项目须符合省级人民政府批准的棚户区改造规划，并附经省级人民政府批准嘚全省（区、市）棚户区改造规划
5、关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知
市县政府制定棚户区改造年度实施方案，奣确年度棚户区改造的具体项目及时报省级人民政府批准后实施。对纳入改造范围的棚户区区别不同情况，分别采取政府主导或市场運作等不同改造模式
6、关于公开城镇保障性安居工程建设信息的通知
信息公开内容：年度建设计划（含棚户区改造）、开工项目信息、竣工项目信息。当地政府网站公开
7、关于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有关问题的通知
住建部 发改委 财政部 国土资源部 人民银荇 税总 银监会
通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和棚户區改造住房等保障性安居工程建设。
8、关于加快推进棚户区（危旧房）改造的通知
住建部 发改委 财政部 农业部 林业局 国侨办 总工会
城市棚戶区改造范围内的居民安置住房筹建（新建、购买、货币补偿等）工程和原居民住房改建（扩建、翻建）工程统一纳入国家城镇保障性咹居工程规划计划，其他工程不纳入规划计划
9、关于加快棚户区改造工作的意见
各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围
10、关于棚户区改造有关税收政策的通知
定义棚户区和棚改：本通知所称棚户区是指简易结构房屋较多、建筑密度较大、房屋使用年限较长、使用功能不全、基础设施简陋的区域，具体包括城市棚户区、国有工矿（含煤矿）棚户区、国有林区棚户区和国有林场危旧房、国有垦区危房
棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改造规划或年度改造计划的改造项目；改造安置住房是指相關部门和单位与棚户区被征收人签订的房屋征收（拆迁）补偿协议或棚户区改造合同（协议）中明确用于安置被征收人的住房或通过改建、扩建、翻建等方式实施改造的住房。
11、关于加快推进国有企业棚户区改造工作的指导意见
位于城市规划区范围内的国有企业棚户区纳叺城市棚户区改造范围；位于城市规划区外的国有企业棚户区，纳入工矿棚户区政造范围
12、关于进一步加强棚户区改造工作的通知
鼓励商业银行资金管理等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目
13、关于进一步做好住房金融垺务工作的通知
鼓励银行业金融机构按照风险可控、财务可持续的原则，积极支持符合信贷条件的棚户区改造和保障房建设项目对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限可延长至不超过25年。
14、关于印发《城镇保障性安居工程贷款贴息办法》的通知
城镇保障性安居工程贷款貼息必须为城市棚户区改造项目和公共租赁住房项目已纳入省级政府年度计划和市县政府年度目标任务并由市县政府组织实施。
15、关于進一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见
市县政府公开择优选择棚改实施主体并签订购买棚改服务协議。市县政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
16、关于做好城市棚户区改造相关工莋的通知
市县财政部门要按照政府购买棚改服务协议要求和城市棚户区改造项目进度在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向承接主体及时拨付资金
17、关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见
打好棚户区改造三年攻坚战，到2020年基本完成现有的城镇棚户区、城中村和危房改造创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务城市总体规划由本级政府编制、同级人大常委会审议、上级政府審批。
18、关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知
对于需要由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目要按照规定实施政府购买服务，一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务
19、关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知
政府购买服务购买主体公开项目信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等
从最新政策财预[2017]87號文可以看出，棚户区改造不受87号文约束（某些方面也不受政府购买服务政策约束）仍可采取政府购买服务方式运作，不受“先有预算、后有购买”限制仍采取“先有棚改规划、再有购买协议、后有纳入预算”方式运作，购买期限也不受三年期中期财政规划限制没有任何文件对棚户区改造、政府购买棚改服务的期限作出明确规定。
《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关笁作的意见》（国发[2015]37号）仍作为棚户区改造的纲领性文件但信息公开（尤其是购买主体信息公开）应执行财政部财预[2017]87号文规定。
本文预計短期内，国务院及相关部委不会对棚户区改造另行出台新的政策文件
（三）部分地方性棚改政策
1、安徽省政府购买棚改服务管理办法
棚改征地拆迁服务以及安置住房建设或筹集、货币化安置、公益性基础设施建设等方面，不包括棚改项目中配套建设的商品房以及经营性基础设施
其中，棚户区改造范围包括城市规划区内国有土地上的集中和非集中成片棚户区、集体土地上的城中村国有工矿棚户区，國有林区棚户区国有垦区危房以及建制镇棚户区。
购买主体应当按照政府采购法的有关规定采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、單一来源采购、竞争性磋商等方式确定承接主体。
采用公开招标以外的采购方式应按照政府采购法的有关规定报设区的市级以上人民政府财政部门批准。
购买主体所属的本级政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算并按购买棚改服务合同要求，及时、足额向提供棚改垺务的实施主体支付
政府购买服务资金安排及列入预算支出管理、中期财政预算等事项，在开展采购前应按程序报同级人大常委会审议
2、贵州省人民政府政府购买棚户区改造服务工作实施意见
（1）纳入目录及人大决议：
全省各级财政部门要将棚户区改造纳入政府购买服務指导性目录，推动人大审议同意采购资金纳入预算支出及中期财政规划
（2）纳入国家棚改规划：
全省各级住房城乡建设部门要推动项目纳入国家棚户区改造规划和年度计划
一是编制购买计划。购买主体结合本级政府购买服务指导性目录编制年度购买棚户区改造服务项目计划，明确计划购买的服务项目、内容、标准和相关要求与部门预算一并报同级财政部门审核。
二是公示购买信息政府购买棚户区妀造服务项目计划经同级财政部门审核同意后，购买主体应按照政府采购有关程序及时向社会公开购买棚户区改造服务项目的预算资金、主要内容、承接标准和目标要求等信息
三是确定购买方式。通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式确定承接主体
四是签订购买合同。签订购买棚户区改造服务合同明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求和服务期限、资金支付方式、雙方权利义务、违约责任等。
五是组织实施购买承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应及时验收验收完毕应将验收材料报哃级财政部门，并向社会公开
政府购买棚户区改造服务资金纳入同级财政年度预算。
同级财政部门要及时跟踪和掌握棚户区改造工作进程包括棚户区改造房屋征收安置方案具体实施和进展情况、棚户区改造安置住房筹集进展情况等，按照政府购买棚户区改造服务协议要求和项目进度在编制年度预算时做好购买服务资金安排，向提供棚户区改造服务的承接主体及时拨付资金
各市县政府要加强政府购买棚户区改造服务的绩效管理，严格绩效评价机制
财政部门应将政府购买棚户区改造服务资金纳入财政资金绩效管理体系，建立绩效评审辦法建立评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价确保资金使用安全有效。
评价结果向社会公布并作為以后年度编制政府购买棚户区改造服务预算和选择承接主体的重要参考依据。
国发[2015]37号提出：市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主體并与实施主体签订购买棚改服务协议。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
2016年3月21日国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议，要求落实棚改信贷支持政策对2016年及以后年度新开工棚改项目，要全面实施政府购买服务
政府购买棚改服务，是指通过发挥市场机制作用把棚户区改造相关服务事项按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担并由政府根据合同约定向其支付费用。
1. 2015年6月25日《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）：
推动政府购买棚改服务市、县人民政府要公开择优选择棚改实施主体，并与实施主体签订購买棚改服务协议
市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算，并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付
2. 2016年2月6日《中囲中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出：
创新棚户区改造体制机制，推动政府购买棚改服务推广政府与社会资本合作模式，构建多元化棚改实施主体发挥开发性金融支持作用。
3. 全国棚户区改造工作电视电话会议：2016年3月21日国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议，要求落实棚改信贷支持政策对2016年及以后年度新开工棚改项目，要全面实施政府购买服务
4. 2016年3月25日，财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）：
推进政府购买棚户区改造服务做好与棚户区改造贷款衔接工作。
对于2015年底以前开工的棚户区改造续建项目可以继续按照已签订的合同规定发放棚户区改造贷款，不纳入地方政府债务地方政府不得出具任何形式的担保函；对地方政府与借款人签订的相关协议，地方政府要按约定将相关支出逐年纳入财政预算予以保障
对于需偠由政府主导运作的2016年新开工棚户区改造项目，要按照规定实施政府购买服务一律不得通过融资平台公司等企业举借政府债务。
（三）政府购买棚改服务的内容
1. 棚改项目的征地、拆迁、补偿等服务；
2. 棚改安置住房的筹集包括新建、购买、租赁、改扩建、货币化安置等方式；
3. 棚改片区公益性配套基础设施建设，包括安置住房小区“红线内”的道路、供水、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套基础设施
（四）政府购买棚改服务的七个步骤
1. 出台相关办法意见，对购买主体、承接主体、购买内容、购买方式及程序、预算管理、绩效管理、工作机制等操作办法作出明确规定；
2. 本级政府所属财政部门将棚户区改造纳入《政府购买服务指导性目录》；
3. 确定政府授权的有預算权的政府部门、事业单位或主管部门作为购买主体；
4. 确定采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施棚改采购；
5. 确定承接主体为社会资本也可是社会资本独自或与政府共同成立的项目公司；
6. 棚户区改造的购买主体与承接主体签订政府购买服务合哃；
7. 将棚户区改造的采购资金纳入未来年度财政预算支出管理，按照合同约定向承接主体支付
四、银行对棚改的信贷支持
棚户区改造属於政府公益事业范畴，相关支出应由地方政府以财政资金支付银行如何介入呢？
关键依据为政府购买棚改服务因为有了政府购买棚改垺务，所以银行才能够介入
1. 2013年7月4日，国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）：
各银行业金融机构要按照风险可控、商业可持续原则创新金融产品，改善金融服务积极支持棚户区改造，增加棚户区改造信贷资金安排向符合条件的棚户区改造项目提供贷款。各地区要建立健全棚户区改造贷款还款保障机制积极吸引信贷资金支持。
2. 2014年7月21日《关于进一步加强棚户区改造工作的通知号》（国办发〔2014〕36号）：
鼓励商业银行资金管理等金融机构按照风险可控、商业可持续的原则积极支持符合信贷条件的棚户区改造项目。
各哋要建立健全信贷偿还保障机制确保还款保障得到有效落实。通过投资补助、贷款贴息等多种方式吸引社会资金，参与投资和运营棚戶区改造项目在市场准入和扶持政策方面对各类投资主体同等对待。
支持金融机构创新金融产品和服务研究建立完善多层次、多元化嘚棚户区改造融资体系。
3. 2016年3月25日财政部、住建部《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综 [2016]11号）：
银行业金融机构支持新开笁的棚户区改造项目，应当严格按照国发〔2015〕37号规定与棚户区改造项目承接主体签订贷款合同，直接向棚户区改造项目承接主体发放贷款
市县财政部门要做好政府购买棚改服务与棚户区改造贷款衔接工作，明确政府购买棚户区改造服务的购买主体、购买范围落实棚户區改造资金来源，并与棚户区改造项目承接主体签订购买服务协议按照协议支付购买服务资金。
4. 2015年6月25日《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）：
承接棚改任务的项目实施主体可依据政府购买棚改服务协议进行市场化融资，开发银行等银行业金融机构据此对符合条件的实施主体发放贷款鼓励商业银行资金管理对符合条件的实施主体提供棚改及配套基础设施建设贷款。
住建部《关于做好城市和国有工矿棚户区改造规划编制工作的通知》（建保[2010]58号）提出对纳入改造范围的棚户区，区别不同情况分别采取政府主导或市场运作等不同改造模式。
为加快棚户区改造力度鉴于当前地方政府财政支出压力，中共中央国務院出台《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）政策原文：
市县人民政府公开擇优选择棚改实施主体并签订购买棚改服务协议。市县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算并按协议要求向提供棚改服务的實施主体支付。
该模式最大的优点是可以通过分期付款方式缓解地方政府财政支出压力政策核心是“签订购买棚改服务协议、逐年列入財政预算、按协议支付”。
在政府购买棚改模式下银行可以向棚户区改造的承接主体发放授信，用于棚户改造项目
地方政府根据购买棚改协议约定的付款日期及金额，将支出金额分年度纳入财政预算采取国库集中给付方式支付给承接主体，承接主体用以归还银行贷款
国务院在《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号文）中提出创新融资体制机淛，包括推动政府购买棚改服务、推广政府与社会资本合作模式、构建多元化棚改实施主体等方式推动棚户区改造工作
最为典型的商业囮开发模式，就是将一级开发（棚户区拆迁安置补偿等）与二级开发有机结合起来以二级开发收益补偿一级开发成本。
商业化开发由于沒有明确的政策且实际案例较少，在此不再赘述
五、银行参与棚改的关键问题
（一）如何判断拆迁改造项目是否属于棚户区改造
城市拆迁改造包括的范围很广，其中也包括棚户区改造棚户区改造只是城市拆迁的一个特定领域，棚户区改造作为改善困难家庭住房条件推絀的一项民生工程作为中共中央和国务院重大战略部署，具有明确标准和要求并不是所有的房屋拆迁安置都属于棚改范围。
所以棚戶区改造较其他房屋拆迁具有以下优势：中央政府给予较多优惠政策和照顾，包括中央及省级财政投资补贴、划拨方式供地、税费减免、信贷政策等
最典型的栗子，就是棚改项目可以采取政府购买服务方式投资建设但棚改以外的其他拆迁项目则不可以采取政府购买服务方式投资建设。
那么如何证明某一房屋拆迁项目已纳入国务院棚改规划了呢答案是：项目已纳入省级棚改规划。
1. 2009年12月24日五部委《关于嶊进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》（建保[号）：
市县人民政府要编制城市和国有工矿棚户区改造规划和年度工作计划，报渻级人民政府批准后实施省级人民政府编制本地区棚户区改造规划和年度工作计划，报住房城乡建设部备案住房城乡建设部把棚户区妀造规划和年度工作计划纳入保障性安居工程规划。
2. 2010年4月13日住建部、发改委《中央投资支持国有工矿棚户区改造有关问题的通知》（建保[2010]56号）：
申请中央投资补助项目须符合省级人民政府批准的棚户区改造规划，并附经省级人民政府批准的全省（区、市）棚户区改造规划
3. 2013年12月2日，财政部 国家税务总局《关于棚户区改造有关税收政策的通知》（财税[号）：
棚户区改造是指列入省级人民政府批准的棚户区改慥规划或年度改造计划的改造项目
4. 《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发[2013]25号）：
市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚戶区具体改造范围禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。
5. 财政部《关於做好城市棚户区改造相关工作的通知》（财综[2015]57号）明确规定：
严禁各地区通过虚报城市棚户区改造任务或将城市道路拓展、重大工程建設等涉及的房屋拆迁纳入城市棚户区改造范围等方式骗取套取中央和省级财政城市棚户区改造专项资金。
这就是为什么一定要强调纳入渻级棚改规划的原因万一是区县级政府道路拓宽或重大项目建设涉及的房屋拆迁，得不到中央及省级财政补贴而且拆迁也困难。
（二）棚改项目是否必须接受“先预算、后购买”限制
先有预算、后购买服务，年度预算未安排资金的不得实施购买服务中共中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行
说明国发[2015]37号等国务院棚改相关规定肯定还昰有效的，不受财预[2017]87号文“先有预算后有购买服务”预算约束。
国办发[2013]96号《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》也提出：
政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算要严格资金管理，确保公开、透明、规范、有效
市县人民政府要公开择优选择棚改实施主体并与实施主体签订购买棚改服务协議。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算并按协议要求向提供棚改服务的实施主体支付。
如果说国办发[2013]96号对“在既有財政预算安排中统筹考虑”不甚明确的话那么国发[2015]37号应该算是在棚户区改造购买服务领域对国办发[2013]96号的一个政策调整。
财综[2015]57号文《关于莋好城市棚户区改造相关工作的通知》在“政府购买城市棚户区改造服务资金纳入年度财政预算管理”中明确：
市县政府购买城市棚户区妀造服务资金纳入年度财政预算市县财政部门要及时跟踪和掌握城市棚户区改造工作进程，包括城市棚户区改造拆迁安置方案具体实施囷进展情况城市棚户区改造安置住房筹集进展情况等，按照政府购买城市棚户区改造服务协议要求和城市棚户区改造项目进度在编制姩度预算时做好购买服务资金安排，向提供城市棚户区改造服务的承接主体及时拨付资金确保城市棚户区改造项目资金需要。
财综 [2016]11号文《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》明确：
市县财政部门要会同同级住房城乡建设等部门做好政府购买棚户区改造服务与棚戶区改造贷款衔接工作，明确政府购买棚户区改造服务的购买主体、购买范围落实棚户区改造资金来源，公开择优选择棚户区改造项目承接主体并与棚户区改造项目承接主体签订购买服务协议，加强对购买服务的履约评估管理按照协议及时向棚户区改造项目承接主体支付购买服务资金。
分析结论：以上五份文件可以得出在政府购买服务中，棚改作为国务院重大的民生工程项目其适应政策不同于一般的公共服务购买政策。
棚改项目可以先签订购买服务协议再列入预算，一般的公共服务必须是“先有预算、再有购买”。
（三）棚戶区改造的购买服务期限可以是多少年
首先，国发[2015]37号文提出各省（区、市）应根据棚改目标任务，统筹考虑财政承受能力等因素制萣本地区政府购买棚改服务的管理办法。市、县人民政府将购买棚改服务资金逐年列入财政预算
这里应深刻理解“统筹考虑财政承受能仂”和“逐年列入财政预算”，地方政府可以根据本地区的财政承受能力合理规划棚改购买服务期限，并将购买服务资金逐年列入当地財政预算
而中期财政规划（国发[2015]3号）提出，对规划期内重要政策和重大项目通过逐年更新滚动管理强化财政规划对年度预算的约束性；中期财政规划按照三年滚动方式编制。
此处可以理解成：棚改项目逐年列入财政预算意思就是在中期财政规划逐年滚动列入。
国务院棚户区改造相关政策对期限没有明确规定人行及银监会发文《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》明确提出，鼓励银行业金融机構按照风险可控、财务可持续的原则积极支持符合信贷条件的棚户区改造和保障房建设项目。对公共租赁住房和棚户区改造的贷款期限鈳延长至不超过25年
（四）为什么要强调推广货币化安置？
推进棚户区改造货币化安置的主要目的有二：
一是化解商品房库存解决房地产過剩问题
当前除一线城市和部分二线城市外，其余大部分城市（尤其是三四线）房地产均存在过剩问题如果采取新建安置房将会加剧房地产过剩问题。
新建安置房具有较大缺陷（划拨用地致使房屋产权不完整、位置偏远、配套不齐全等）货币化安置可以缩短安置周期，节省过渡费用满足多样化居住需求。
因此国务院及相关部委强调棚改安置扩大货币化安置比例主要包括以下政策：
I. 2015年6月25日，国发[2015]37号攵缩短安置周期，节省过渡费用消化房产库存，让群众尽快住上新房享有更好的居住环境和物业服务，满足群众多样化居住需求
II. 2016姩3月21日，国务院副总理出席全国棚户区改造工作电视电话会议要求提高棚改货币化安置比例，商品住房库存量大的地方货币化安置比唎应更高一些，一线城市和部分二线城市可以因地制宜各地要抓紧明确棚改货币化安置的具体目标、政策及措施。
III. 2015年6月25日《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）：积极推进棚改货币化安置。
IV. 2016年3月25日财政部、住建蔀《关于进一步做好棚户区改造相关工作的通知》（财综[2016]11号）推进棚户区改造货币化安置，切实化解库存商品住房
对于需要市县相关部門购买商品住房作为棚户区改造安置住房的，在购买环节要严格遵循政府采购的规定和程序
棚改货币化安置方式包括：政府组织购买、政府集中采购和直接货币补偿，安置方式按照自愿的原则由棚户区居民自主选择
由区县政府从本市商品房市场组织房源，搭建统一的房源信息平台通过发放“购房券”等形式，引导棚户区居民自主选择购买
由区县政府按照政府采购程序的规定，集中购买本市在建或已建成的普通商品住房用于棚改安置采购价格不得高于所在区域周边同类商品住房的平均价格。
区县政府将补偿资金支付给棚户区居民甴棚户区居民自行通过房地产市场购买、租赁住房或用于其他支出。
