免除农业税后的中国农民贫困问题
免除农业税后的中国农民贫困问题
09-04-21 &匿名提问
取消农业税的最大意义是还农民平等权利--------------------------------------------------------------------------------毛飞12月26日十届全国人大常委会第十九次会议分组审议了关于废止农业税条例的决定草案，代表们表示，依法取消农业税非常必要，建议将关于废止农业税条例的决定草案经审议后提请本次会议表决。自温总理宣布将逐步取消农业税以来，“废止农业税”仿佛成了各级政府重点关注的政绩，全国已经先后有28个省份抢先迈进了“后农业税时代”。当然，对于广大农民，这至少不是一件坏事。不过，各级政府决策者多将取消农业税视为“减负”的重要举措，这种单纯的经济视角倒令我有几分担忧。事实上，取消农业税的最大意义不是“减轻农民负担”，而是归还了广大农民平等的公民权利。众所周知，农民肩上的沉重负担，大都来自各级政府创造的“杂派”，而多半与法律明文规定的“正税”无关。把“农民负担沉重”的账算到农业税头上，多少有点不公平。农业税最大的弊端在于其严重损害了农民的公民权利。秦晖先生曾指出，农业税不是个人所得税（没有起征点），不是营业税（不区分生产的盈利性），不是资产税（土地不是农民的私产），而是一种典型的“身份性贡赋”。只要脱不了“农村户口”，农业税就如影随形地跟定你，活到老、缴到老。布凯南说“税收是权利的成本”，但“农业税”这笔成本却没有给农民来带额外的权利。取消了农业税，农民的公民权利才有了存量增长。从权利视角看农业税的存废，后农业税时代应当是农民权利时代。取消农业税只是前奏，农民权利的扩展才应该是主旋律。后农业税时代成为农民权利时代，才能真正走出“黄宗羲定律”。农业税只占全国财政税收总额的百分之一，彻底废止农业税，对国家财政的影响微乎其微。但是，取消农业税对于抑制各级政府特别是基层政府的财政汲取冲动同样作用不大。只要农民的权利无法形成对基层政府权力的有效制约，日久天长，不断自我膨胀的基层政府部门照例会想方设法开动行政权力的“抽水机”，从农民身上抽取维持自身运转的财政资源。税废去而费复来，“黄宗羲定律”还将继续发挥作用。近几年来，随着农村税费的不断减免，基层政府财政颓势已现，入不敷出者众多；若未来上级政府的政策约束有所松动，新一轮的“税免费兴”很可能卷土重来。后农业税时代成为农民权利时代，才能真正解决农民的增收问题。早有人指出，农民的贫困源于权利的贫困。28省取消农业税后，农民增收的形势依然不容乐观。正是由于权利的贫困，当农业税成为历史的时候，农民仍然面对几倍于农业税减免额的土地流转收益被剥夺的尴尬现实。正是由于权利的贫困，当农业税成为历史的时候，农民仍然很难获得足够的教育、卫生等公共物品和公共服务，人力资本存量和劳动回报率始终在低位徘徊。简言之，在权利贫困现状得到根本改善之前，农民既无法得到应当获得利益，也无力提高劳动的回报率，增收的难度依然很大。如果不从根本上解决农民负担重和增收难的问题，和谐的新农村将永远停留在美好的规划图之中。而只有在农民权利时代中，负担和增收问题才可能得到根本解决。因此，政府决策者不应仅仅从经济或财政的角度审视“三农”问题。取消农业税指日可待，而建立起切实保障农民平等公民权利的制度机制，路途却依旧山高水长。
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农业税是国家对一切从事农业生产、有农业收入的单位和个人征收的一种税，俗称“公粮”。日，第一届全国人民代表大会常务委员会第96次会议通过《中华人民共和国农业税条例》，日，国务院发布《关于对农业特产收入征收农业税的规定》。　　农业税的特点：1、以农业收入为征税对象；2、以常年产量为计税依据；3、实行两种方式征收；4、实行由国家统一控制下的地区差别比例税率；5、地方政府具有相对较多的管理自主权。　　一、农业税的纳税人　　凡从事农业生产、有农业收入的单位和个人，都是农业税的纳税人。　　二、农业税的计税依据　　农业税的计税依据是农业收入，可以分为以下两种：　　1、按常年产量计算的农业收入。它是农业税的计税产量，不是实际产量，是我国农业税的重要特点之一，也是农业税行之有效的征收方法。　　2、按产品收入计算的农业收入，是农林牧产品的计税依据，对列举的农林牧产品，按产品的收入计算确定农业收入。　　三、农业税的税率　　全国的平均税率规定为常年产量的15.5％；各省、自治区、直辖市的平均税率，由国务院根据全国平均税率，结合各地区的不同经济情况，分别加以规定。　　四、农业税地方附加　　在征收农业税（正税）的时候，还允许地方根据实际需要，在一定的比例内，附征一些税额，由地方使用，这就是农业税地方附加，也叫“地方自筹”　　五、农业税的纳税期限　　农业税分夏、秋两季征收，夏收较少的地区，可以不进行夏征，在秋季一并征收，具体时间由省级人民政府规定。　　六、农业税的纳税地点　　纳税人应当按照规定的时间，将应缴纳的粮食或者其他农产品和现款，送交指定的机关；征收机关收到以后，应当发给收据。　　纳税人有运送他们应缴纳的粮食和其他农产品的义务。义务运送的里程，一般以当日能够往返为原则，具体里程由省、自治区、直辖市人民委员会规定。超过义务运送里程的，其超过的里程，应当按照当地的一般运价发给运费。　　七、农业税的优待与减免　　纳税人从下列土地上所得到的农业收入，免征农业税：　　（一）农业科学研究机关和农业学校进行农业试验的土地；　　（二）零星种植农作物的宅旁隙地。　　下列地区，经省、自治区、直辖市人民委员会决定，可以减征农业税：　　（一）农民的生产和生活还有困难的革命老根据地；　　（二）生产落后、生活困难的少数民族地区；　　（三）交通不便、生产落后和农民生活困难的贫瘠山区。　　(日起，我国全面取消农业税，农业税已成为历史!)　　中国历史上有记载的农业税收为春秋时期（前594年）鲁国实行的“初税亩”，汉代叫“租赋”，唐朝称“租庸调”，国民政府时期叫“田赋”；期间在历朝对税制多次进行改革。1949年中华人民共和国成立后，也未停止征收农业税。中国为传统的农业国，农业税收一直是国家统治的基础，国库收入主要来自农业税收。从现代意义来看，农业税一直被农民称为“皇粮国税”，尽管农民负担问题一直困扰中国大陆，但农民一直认为纳税是一种义务，对农业税未有对抗心理。到2005年废止农业税止共计实行了整整2600年。　　日颁布《农业税条例》。　　1983年开始，开征“农林特产农业税”，1994年改为农业特产农业税；牧区省份则根据授权开征牧业税；农业税制实际包括农业税、农业特产税和牧业税等三种形式。　　2000年起从安徽开始试点并逐步扩大范围，到2003年在中国大陆全境铺开，推行农村税费改革。取消乡统筹、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。　　2004年开始，取消牧业税和除烟叶外的农业特产税；实行取消农业税试点并逐步扩大试点范围，对种粮农户实行直接补贴、对粮食主产区的农户实行良种补贴和对购买大型农机具户的农户给予补贴；吉林、黑龙江8个省份全部或部分免征了农业税，河北等11 个粮食主产省区降低农业税税率三个百分点，其它地方降低农业税税率一个百分点。　　2005年上半年，中国22个省免征农业税；2005年年底28个省区市及河北、山东、云南三省的210个县（市）全部免征了农业税。　　据全国人大常委会预算工作委员会有关负责人介绍，50多年来，我国财政收入结构发生重大变化，农业税所占比例已大幅下降。1950年，农业税占当时财政收入的39％，可以说是财政的重要支柱。1979年，这一比例降至5．5％。从2004年开始，中央决定免征除烟叶税外的农业特产税，同时进行免征农业税改革试点工作。2004年，农业税占各项税收的比例进一步降至1％。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，自日起废止《农业税条例》。
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中国收入分配差距的拉大已经成为社会特别关心的问题。在短短的二十多来年里，中国从一个收入分配最为平均的国家，一跃成为贫富差距位居前列的国家之一。在短短的二十多年中分配收入发生如此巨大的变化，在世界历史上都是极其少见的。 现在重要的是如何来解决这一问题。在对待如何逐渐缩小收入分配问题上有着不同的观点与建议。应该清醒地看到，收入差距扩大是中国在市场经济发展初期, 在打破大锅饭, 进行大规模国企改造过程中不可避免的现象。(赵人伟等, 1999) 国际经验告诉我们，缩小收入分配差距是一个长期的、复杂的过程，要有打持久战的准备。在当前解决收入分配的问题上，我们要特别防止给公众过高的期望，形成一个从国家现阶段的财力根本达不到的预期目标，以至于持有过高的期望，反而造成失望。 在解决收入分配时要抓住主要矛盾，从关键问题上切入，这样才能得到事半功倍的效果。 那么，什么是解决收入分配关键呢？我觉得有以下三点：第一，在解决绝对贫困与相对贫困时，要优先解决绝对贫困问题；第二，在处理收入不公平与机会不公平时，要把减少机会不公平放在更重要的地位上；第三，在减少现在的收入不均与未来的收入不均时，要着眼于建立减少未来收入不均的机制上。我认为，只有把握好这三项原则，在处理收入分配问题上才能不至于迷失方向。找出解决问题的抓手。 一，优先解决绝对贫困问题 收入分配的核心问题是贫困问题。而贫困有相对贫困和绝对贫困。处于绝对贫困的人群是指收入仅能维持人类最基本的需求以下的，即还没有解决温饱问题的人群。而处于相对贫困的人群则是指在社会中相对收入较低的那么一部分人。 解决绝对贫困问题要有紧迫感。这一部分人群在生存线上挣扎，不予以及时帮助，就有生存的威胁。同时，绝对贫困又可能是一个暂时的现象，随着经济的发展与扶贫以及社会福利事业的进步，这部分人的数量应该不断缩小，以至基本消失。(赵文伟、李实， 1997)
而相对贫困则是一个长期的问题。只要有收入分配，就会有相对贫困，就会有一部分人的收入较另一部分人少一些。社会上总有一些人是在相对弱势的位置上。处于相对贫困地位中的人群，虽然他们也有怨言，对别人比他生活得更好心态也有些不平衡，但是，只要是今年的生活比去年好，明年的生活比今年好，从总体上来说，他们还是对当前的情况比较满意的。应该说，在中国今天的社会中，处于相对贫困还是贫困中的大多数。 但是，中国至今确实还没有完全解决绝对贫困问题。社会上还有一部分人生活在温饱线下。因此，尽快地解决中国社会中的绝对贫困问题是当前处理收入分配问题中的当务之急。 当前，中国社会中绝对贫困主要是农村中尚未解决温饱问题的2500万人口。在处理收入分配中要把迅速解决这部分人的问题放在首位。亚洲开发银行在分析了这部分人群的情况后，提出了通过建立农村低保系统来解决中国农村中绝对贫困人群的问题。根据亚行估计，在生活在温饱线下的农村人口中，有560万人为五保户，979万人为残疾人口，800万人居住在不适宜人类生存，条件极其恶劣的地区 。还有相当大的一部分人是患有长期慢性疾病，丧失或部分丧失正常劳动能力的人群。对于他们继续沿用开发式的扶贫方式不仅成本高，也很难根本解决问题。亚行建议在中国迅速建立农村“低保”制度， 根本上解决人均年收收入低于680元人口的温饱问题。实行这一制度每年所需资金也仅为40亿人民币，国家财政完全有能力承受这部分支出。(亚洲开发银行，2004(1)) 因绝大部分的城市贫困人口已经进入低保系统，应该说城市中绝对贫困的问题已经大体上得到解决。当前工作应该是如何完善低保的发放。另外，对于他们的子女上学、基本医疗，以及在城市水,电,气价格调整时对他们的给予特殊的补贴照顾, 使他们的生活状况在改革中不至于恶化。有了城乡两个“低保”系统，就可以把中国绝对贫困的问题基本解决。从国家财力与各级政府的执行力来说是完全可以在短期内做到的。 二，把减少机会不公平放更重要的地位 在解决相对贫困的问题时，要把减少机会不公平放在更重要的地位。市场经济的核心在于竞争。而竞争就会有差异。市场的机制就是优胜劣汰。正是在这种竞争中，厂商能提高效率，个人能发挥更多的聪明才智。竞争是推动市场经济的动力。但竞争的结果之一就是收入的差别。没有这一差别，也就失去了竞争的激励。在市场机制下，竞争中的优胜者能得到较高的利润、较高的收入。反之，在竞争中的弱者则收入较低。在一个完全的市场机制中，收入差距可能在不断的扩大。 于是就需要政府出面来设计一个缓解收入分配差距过大的机制。如通过税收、转移支付、社会福利等制度来把强者收入的一部分转移给弱者。减少分配收入的差距有一个度的问题。如果对市场干涉过大，就可能产生大锅饭的现象。中国改革开放前正是这种情形。收入分配十分平均，干好干坏一个样，长期以往，很多人可能就会失去创新及劳动的动力。造成整个社会财富的减少。最后只能产生均贫而不是均富的后果。 那么，在市场经济的环境中，如何才能既保持市场的活力，又能较好地减少相对贫困呢。 在经济活动中公平有两个概念，一是收入的公平，即所有的经济活动参与者收入比较一致；二是机会公平，即经济活动参与者都有公平竞争、公平参与的机会。收入可以是不公平的，但每个人都应该有公平地参与竞争的权利。 在中国的现阶段以至今后一个较长的时间里，我们可能都要把创造机会均等放在更重要的地位。首先，机会的均等是需要一个很好的机制来保护的，否则市场有垄断的倾向。市场竞争是多次的博弈，胜者有竞争中的优势，在下一次的竞争中就处于优势地位，进入良性循环。反之，竞争中的弱者则处于不利的地位。如此多次博弈后就容易形成垄断的局面。再者，中国在从计划经济向市场经济转型的过程中，存在着很多竞争的不完全。一部分人、一些单位有着相当不公平的机会。若不建立一个机会均等的机制，会使收入的不均等进一步地扩大。事实上，东欧、前苏联等国家在转型过程中贫富差距的迅速拉大的现象也说明，转型经济在机会均等上要做出更多的努力。 在解决机会均等的问题上，就业是人们参与竞争、抓住机遇的最基本前提。因此保证充分就业是政府实现机会均等的最重要的任务。各国政府都把减少失业率、创造更多的就业机会放在工作的首位。要增加就业，政府的政策就应该多支持中小企业的发展，鼓励就业较多的行业的发展。在中国目前的情况下，支持民营企业的发展是增加就业的最佳途径。 在机会均等的问题上，政府的另一项任务是保持公平竞争。这首先要有一个较好的市场准入规则。(Khan & Riskin1998) 政府不应该过多的控制行业的准入，让一些企业，特别是部分国营企业享有垄断的权利。保持公平竞争还要有公正、公开、透明的规则，要有严格、及时的执法。把那些破坏市场公平竞争的厂商与个人绳之以法，保证市场的正常运行。 在机会均等的问题上，政府的另一个重要任务是投资教育。保证社会的参与者得到基本的教育，今后能在同一个起跑线上竞争。(赖德胜，1997)在中国，目前首先是要抓好的是义务教育，保证每个公民都有一个接受至少是义务教育的机会。中国在义务教育上已经走在发展中国家前列。然而义务教育普及率还有潜力可挖，特别是农村中还有很多地区存在严重的辍学问题。初中普及率更低。同时，农村义务教育中的教学环境、教学质量与教学内容也亟待提高。我们很高兴地看到， 经过多方多年地努力， 农村免费九年义务教育分两年实行，以减轻贫困农民家庭的沉重负担。保证每一个青少年都至少能接受九年义务教育， 这不但能减轻农民的负担，增加农民收入，而且能创造机会均等，缓解收入分配不均。义务教育本来就属于公共开支的领域，是公共财政的一部分。除了发达国家以外，亚洲绝大部分国家，包括人均GDP只有中国三分之一的老挝，柬埔寨，孟加拉，尼泊尔等国都实行了免费义务教育。中国的国力与财政能力应该说也已经能应付免费义务教育的需要。 (亚洲开发银行，2004(2)) 同样地，公共卫生、基本医疗体系的建立与完善也是使人们有均等竞争机会的基本条件，是政府工作的优先领域。没有一个基本的健康条件，参与竞争无从谈起。农村中大部分的贫困人口都是因病致贫。没有一个基本医疗保障，小病拖成了大病。没有一个较好的公共卫生系统，流行病、传染病会使大规模的人群丧失劳动能力。这些都是政府在保证社会有一个机会均等的最起码的工作，是政府工作中的当务之急。 三，把重点放在解决未来收入公平上 我们应该要清醒地看到，中国还是一个人均GDP仅1700美元的中低收入国家。在目前的情况下，不可能建立一个十分完善的福利社会。我们要强调解决收入分配的问题，但在现阶段，也只能达到一个低水平的、最基本的收入公平。在当前解决收入分配的问题上，我们要特别防止给公众过高的期望，形成一个从国家现阶段的财力根本达不到的预期目标。 同时我们也要看到，收入分配的解决是一个长期的问题，需要机制设计、体制调整，还有执行力度、执行方式的形成等等，这些都需要时间，都需要投入。期望在短期内收入分配就有很大的改善只是不切实际的幻想。(王小鲁、樊刚，2004) 因此在解决收入分配的问题中，不论是从政策上执行还是从宣传的口径上都要着眼于未来，要有长远的观点。要把工作的重点放在那些造成未来扩大收入不均的问题，特别要防患将来产生大规模的收入差距。 在当前要解决未来的收入不均，重点要放在增加农民的未来收入问题上。中国收入差距扩大的最重要的原因在于不断增大的城乡收支差距。(蔡昉，杨涛 2000) 很多研究都表明，中国城市居民之间，农村人口之间的收入差距相对较小。但把城乡合起来算，基尼系数就远超出了国际目标警戒线外。农民收入增加不快，从根本上说是农业生产率低。从国际的眼光来看，因以大田生产为主的粮食生产并不是耕地相对稀缺的中国的比较优势所在。因此，从长期的观点来看，一定要减少农民，加快城市化进程。把农民绑在农村，绑在田里，通过大量的对农业的补贴，虽然能在短期内增加农民收入，但从长期的观点来看，反而束缚住了农民进城的积极性。对农村的青年，因他们教育程度相对较高，适应能力较强，应该鼓励他们进城去，参与城市化的建设。放开城市长期居住的门槛，给农民工一个不断地培训与学习的机会，不断地提高收入水平。这样才能使他们中的相当一部分人逐渐地在城市留下来，真正成为城市的一员。与此同时要加快城市中小企业的发展，创造更多的就业机会。在户籍制度、教育制度、医疗保障制度、劳动保障制度以及养老保障等一系列制度上对农民工应该一视同仁。 国际经验证明，土地政策、房地产泡沫也是造成未来大规模收入不均的最重要的原因之一。(世界银行， 2004)土地特别是城市中的优良地段总是稀缺的。谁占有了它，就长期占有了稀缺的资源。而房地产的泡沫更是使已经占有了土地、房产资源的所有者能在短期内数倍地增加财富。另一方面使没有房地产的人群根本进入不了市场。房地产泡沫的形成又拉动了建材等一系列商品价格的上涨，引起通货膨胀，进一步减少全体人民的财富。因此防止房价增长过快，防止房地产泡沫的形成，不仅是短期的政策，应该是政府的长期工作任务。政府要在税收、信贷、遗产转移、土地供给等方面制订与实行长治久安的政策。在当前应该大力推动二手房的市场建设，增加房产市场的供应。加快城市交通建设，使城市中心的级差地价降下来。同时严厉打击借银行贷款来炒房的投机者。 教育的差异是形成未来收入差距又一重要原因。(Galor，1997)除上述的基础义务教育要重点投入之外，对职业教育与大学、大专教育也要注意公平。在现阶段应该把财政每年拨给高校资金中的一部分做为贫困学生减免学费的专项资金。使所有学生不至于因家庭贫困而上不起学。另外，高校的开支也要严格审计与检查。杜绝高校中成本过高、效率过低的问题。把节省下来的钱基本上用在对贫困生的补助上。 四，结论 中外历史都证明了如果收入分配的差距超过了一定的限度，老百姓对改革开放的支持度就可能会大大降低，社会的稳定也会受到一定的影响。因此各级政府要积极行动起来，把缓解收入分配差距当成一项重要的执政任务来完成。 同时，我们要有充分的思想与物质上的准备，解决收入分配问题是一个长期的艰巨的任务。尽管政府做出了巨大的努力，从当前的趋势看来，中国的收入分配可能还会继续扩大一段时间。。 在解决收入不均的问题上要抓重点。优先解决绝对贫困问题，特别是尽快建立农村的最低保障制度和完善城市的低保制度。在解决相对贫困的问题时，要把重点放在建立一个公平的竞争平台，减少机会不公平的现象。在就业、基础教育、基本卫生、市场准入以及公平执法等方面下功夫，投资金。最后，政府的政策还要更偏重于解决未来的收入不公现象，在增加农民收入，加快农民进城，加快城市化。同时，政府要促进公平教育，使大学生不能因家庭贫困而不能接受更好的教育。最后，政府要通过税收、财政、货币、土地的各方面措施，防止出现房地产泡沫，防止通过财产的快速增值使未来收入分配的差距扩大
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摘 要 随着改革开放的不断深入，社会利益的不断调整，虽然旧的贫困问题得到了缓解，但是和新的贫困问题相结合，我国的贫困问题依然严重，政府的单方面扶贫工作逐渐陷入困境，因此在政府失灵，市场无法参与扶贫的情况下，非政府组织在扶贫工作中的作用日益显现，这也符合我国社会保障社会化的目标要求。　　 关键词 贫困问题 非政府组织 扶贫　　 中图分类号 D638　　　　　　文献标识码 A1 中国当前的贫困状况分析1.1 贫困与中国的贫困群体世界银行在《1990年世界发展报告》中给“贫困”下的定义是：“缺少达到最低生活水准的能力。”结合我国当前的实际状况，我国的贫困群体可以归纳为无法合法地获得基本生活条件并参与基本的社会活动的人的集合。根据国家统计局、国务院扶贫办对全国6万农村人口的消费支出情况进行的入户调查，确定农村贫困标准2003年为人均年收入637元，按照这一标准统计，目前中国农村的贫困人口有2 900万，城市中有2 000～3 000万的贫困人员需要救助。这两部分人口属于绝对贫困人群。这一贫困群体主要由以下两类人员组成：一是计划体制下的贫困群体。一般是城市中的三无人员，即无依无靠、无生活来源、无劳动能力的人；农村中的五保户，由集体经济负担的保吃、保穿、保住、保医、保葬（孤儿保教）的农村无依无靠的老、弱、孤、寡、残疾人员。二是市场体制下的新贫困群体，城市下岗、失业、半失业而造成生活困难的人员；以及在农村中因城市化，而“上班无岗、种田无地、劳保无份”，生活陷于贫困的失地农民，以及流动在城市和农村之间的部分农民工。除了这一绝对贫困人群外，我国还有近2亿的农村人口的年均收入是在850～950元之间，以及一些因灾返贫和因病返贫的人群。1.2 中国的贫困现状1.2.1 计划体制下的贫困问题得到了基本缓解新中国成立后，由于长期实行计划经济，基本上走的是一条由农村补贴城市，农业补贴工业的发展道路，因此在计划体制下，贫困主要集中在农村，表现为“普遍性的区域贫困与极端贫困”。但是随着我国的改革开放，首先在农村中实行了家庭联产承包责任制，激发了农民的生产积极性，使一些自然条件较好的农村地区迅速走上了致富的道路。在另一方面由于改革开放使得中国的经济发展迅速，国家财力得以能够进行一系列大规模的扶贫运动，使一些贫困地区摆脱了绝对贫困的处境，取得的扶贫成就举世瞩目。日，“国际消除贫困日”中国宣布：农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到2003年底的2 900万，贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降为3%左右。1.2.2 市场经济条件下的新贫困问题在计划经济体制下，我国城市中除了无依无靠、无生活来源、无劳动能力的三无人员外，基本上不存在贫困群体，城市居民可以享受到许多国家给予的优惠，比如就业、上学、住房、医疗等福利待遇，通过户籍制度将农业人口与非农业人口区分开来，逐渐形成以国有、集体企事业单位为依托的城市经济体制。随着市场化和国有企业改革的进一步深化，大部分企业经营困难，经济效益下降，从而使职工的生活状况受到不同程度的影响。目前，城市中的贫困人口主要集中在国有企业和集体单位，这在很大程度上是由于经济体制转轨和产业结构调整的结果，其中最为关键的因素就是国有企业与集体企业在转轨过程中普遍表现出对市场的不适应，造成了自身的经营困难，部分企业破产、倒闭，减发、停发职工工资，造成城市“新贫困群体”的出现。从收入分配制度上来说，由于规范和调节收入分配和再分配的法律、法规、经济杠杆、行政措施等存在许多缺陷，从而导致了部分城市居民的收入非透明化、非制度化，同时由于对高收入群体的调节不力，对低收入群体又保护不足，使我国城市居民收入差距日益拉大，造成相对贫困现象。2 当前中国非政府组织的发展2.1 非政府组织的基本含义及基本特征非政府组织是介于政府和企业之间不以盈利为目的，且具有正式组织形式，提供公共物品和公共服务的社会组织。由于非政府组织是介于政府和企业之间的，因此它具有和政府与企业相区别的特性。美国约翰－霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授提出了著名的五特征法，只要是符合这5个特征的社会组织都可以归为非政府组织，这5个特征分别是：①组织性，即有正式的组织和常设机构，非正式、临时的和随意性的聚会不在其内；②非政府性，即在体制上独立于政府，不受制于政府；③非营利性，即组织不以营利为目的，且盈余不得在管理者和所有者中分配；④自治性，即在管理上具有充分的自主权；⑤志愿性，即参与的基础是自愿而非强制。根据这5个特征并且结合我国的实际情况，我国的非政府组织具有组织性、志愿性和公益型，但是并不完全符合以上5项特征。在中国，第三部门应该包括社会团体、事业单位和民办非企业单位，这些正式注册的第三部门都必须挂靠在行政单位的名下。例如我国的工会、妇联、共青团具有较强的行政性，消协、工商联则具有半行政性，这一方面说明我国的第三部门的独立性和非政府性不强，另一方面也说明了在中国这样一个有较强行政化的国家中，第三部门如果不借助政府部门的权威，往往难以生存和发展。2.2 当前中国非政府组织的发展现状改革开放以来，中国经济、政治、社会生活以及文化观念很快就影响到了民间组织。我国的非政府组织由此得到了迅速发展，社会团体的数量增长呈现出了空前的势头。进入新世纪以来，随着我国政府对市场经济体制认识的加深，确立了“小政府、大社会”的目标，经济体制的转轨和政府职能的转变为非政府组织的发展提供了广阔的空间。与此同时，我国政府也开始重视非政府组织的发展，采取了“监督管理，培育发展”并重的方针。国务院陆续出台了一系列关于非政府组织管理的规范性法规，如《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及第一个关于非政府组织的专门法案《公益事业捐赠法》。我国的非政府组织在宏观上具备了法律基础，走上了法制化的道路。根据清华大学NGO研究所在2000年组织的一次关于我国非政府组织的问卷调查显示，当前我国非政府组织活动的领域主要集中在社会服务，调查、研究，行业协会、学会，文化、艺术，咨询服务（包括政策咨询和法律咨询），扶贫。由此可见，我国非政府组织发展迅速，活动较为活跃的领域往往是“社会需求旺盛、存在公共物品供给缺位且政府在政策上又相对允许或鼓励发展的领域”。我国的非政府组织发展虽然起步较晚，发展中的困难也比较多，但是多年来的实践证明了非政府组织在我国的社会生活中起到了不可替代的作用，特别是在国家扶贫工作中，非政府组织更是发挥出了自己的独有优势。3 在扶贫工作中非政府组织的作用分析3.1 非政府组织在扶贫工作中的优势非政府组织不以营利为目的，专心致力于社会公益事业的发展特性，使它能够在扶贫事业中相对于市场机制中的企业组织和政府机制中的政府组织具有很多优势。第一，从非政府组织的构成来看，由于其工作人员是基于共同的兴趣、目标或者爱好，志愿组建而成，工作人员之间没有利益上的冲突，而具有为某一共同的公益型目标奉献的理想和抱负，与企业组织、政府组织的人员相比，牵扯的利益较少。因此可以募集到企业与政府所无法获得的资源。第二，非政府组织的扶贫活动可操作性更强，具有较强的目标针对性且准确度高。非政府组织的成员有意愿和能力在贫困地区实地从事扶贫活动，因而能够获得第一手关于贫困人群的资料，了解贫困人群的需求，依据自身的组织特点向其提供具有针对性的援助。由于非政府组织各具针对性，使得各个非政府组织可以互相取长补短，协同努力挖掘非政府组织的潜力，在扶贫中体现较高的效率。第三，非政府组织通过竞争既提高了扶贫效率，又有利于对其监督。由于政府在公共物品和公共服务领域中处于垄断地位，这就决定了政府在提供服务时必然是处于一个优势地位，从而形成政府供给的无效率和低水平。非政府组织的介入，可以起到一个中介协调的作用，实施监督和评估，落实政府政策，促使政府活动同群众愿望和需要相符合，非政府组织还可以充分利用其自有的专家和技术知识优势，在扶贫事务上提供技术和管理方面的咨询，促使政府有效地提高了扶贫的效率和质量。第四，非政府组织具有贴近民众的天然优势。扶贫活动涉及到各类不同的社会群体和社会角色，因此民众的广泛参与和社区的加入，是必然趋势。非政府组织利用其贴近民众的优势，有利于在社区组织和社会基层组织开展工作，贫困群体作为社会的弱势群体，一般是以分散的个体形式广泛分布于社会的各个底层，非政府组织在社区的扶贫工作，一方面可以将这些弱势群体组织起来，培养他们独立互助的精神，促使他们参与到消除贫困的过程中来；另一方面可以将分散的弱势群体力量整合起来，形成合力，从而参与到决策过程中，加入到社会经济发展计划的制定和实施中。非政府组织这种作为贫困群体代言人和坚强后盾的作用，是一般政府机制无法比拟的。3.2 非政府组织在扶贫工作中的作用由于我国非政府组织在扶贫的专业化程度上存在差异，所以我国参与扶贫的非政府组织要分为：专业性的扶贫组织，以中国扶贫基金会为代表；兼业性的扶贫组织，以福特基金会中国办事处为代表。在此主要以中国扶贫基金会为例，分析其在我国扶贫事业中所发挥的独特作用。中国扶贫基金会正式成立于1989年3月，原名“中国贫困地区发展基金会”，1990年更改名称并延续至今。该会是对海内外捐赠资金进行管理的非营利性社会组织，是独立的社会团体法人。基金会成立以来，已经开展各类扶贫项目200多项。近年来，每年约有10多万贫困农民受益于这些项目。2000年，基金会实施并完成的扶贫项目主要有7大类31项，这7大类分别是：①贫困农户自立能力建设——小额信贷扶贫项目；②母婴平安120行动项目；③科技扶贫项目；④紧急救援扶贫项目；⑤贫困农户自立工程；⑥富民小学捐助项目；⑦妇幼健康网络项目。项目总投资达到5 423.385万元，项目受益农户65 000多户，受益人口217 000人。在中国扶贫基金会的多年扶贫工作中，主要形成了以下特色：首先，基金会强化扶贫到户的思想，要求其扶贫项目能够真正帮助穷人，避免出现流失；要求在项目管理中体现管理者与受援者的相互交流，促进受援者参与。其次，基金会实施的双重扶贫战略。在一方面提高贫困农户收入的同时，另一方面也改善贫困地区的基本社会服务，这种思想集中体现于“母婴平安项目”的设计中。最后，基金会强调并致力于寻求扶贫项目的发展性。一方面，要求扶贫项目与环境保护协调、统一，寻求项目在生态意义上的可持续发展；另一方面，要求扶贫项目不会因为外部人员的撤出而失去扶贫效果。通过对中国扶贫基金会在扶贫工作中的分析，我们可以清晰地看到扶贫工作是非政府组织的一项基本工作，对于中国的贫困问题，非政府组织给予了相当程度的关注，取得的效果明显，贡献巨大，为我国的扶贫工作开辟了广阔的途径。4 对非政府组织在扶贫工作中的建议随着中国改革开放的进一步深化，我国的非政府组织面临着国外同行的激烈竞争，但同时也为我国的非政府组织的发展提供了难得机遇。具体到扶贫事业来说，将非政府组织扶贫纳入国家扶贫发展战略，从政策上明确非政府组织参与扶贫事业的地位和作用、规范和促进非政府组织的发展，从财政上给予非政府组织扶贫事业以支持，对于当前中国非政府组织扶贫工作而言，首先要在以下几个方面健全和完善：（1）尽快完善和健全相关的法规和政策。国家应该在《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等法规基础上，尽快制定出专门的非政府组织法律，用法律的形式明确非政府组织的地位、职能、作用和组织形式等，为非政府组织的运行提供规范化依据，并且切实维护非政府组织的一切合法权益。出台具体的、可供操作的税收减免政策，使扶贫基金能够扩充财政实力。（2）让非政府组织承担起政府扶贫部门的一些具体事务。政府主动出让部分扶贫资源，由非政府组织承担起他们比较擅长的扶贫工作项目。将部分官方的扶贫项目交给非政府组织来实施，这将是一个既减少政府扶贫项目成本，又激发非政府组织扶贫热情的良性循环机制。（3）加强慈善公益宣传和社会公益道德建设。由于市场经济改革以及由此带来的社会转型，使得我国道德价值观多元化，公益意识较为淡薄，同时政府在扶贫投入方面又存在着财力不足的困境，因此非政府组织必须加强慈善公益宣传，使人们普遍接受慈善、博爱、公益的观念，最终形成有利于非政府组织扶贫事业的社会环境，促使非政府组织的发展壮大，真正成为国家扶贫的有力补充。（4）非政府组织自身也要加强自身的能力建设和管理。由于我国的非政府组织存在着客观上的不足，所以尤其要克服其自身存在的缺陷。要加强非政府组织从业人员的培训，鼓励内部良性竞争，拓宽筹资渠道，提高服务质量，建立行业自律机制，提高透明度和社会公信力，确立非政府组织的整体形象和公益地位，时刻做到取信于社会，取信于民。这是非政府组织扶贫事业获得拥护和健康发展的保证。参考文献1 郑功成．中国扶贫问题与NGO扶贫的发展[J]．中国软科学，2002(7)2 曲天军．非政府组织对中国扶贫成果的贡献分析及其发展建议[J]．农业经济问题，2002(9)3 宫丽，闰桂波．新世纪中国扶贫开发的战略选择[J]．农业经济，2004(7)4 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