感觉这个问题关注的人好少呀，但是失独家庭真的是很值得大家关注的，无论是大到政策，还是小到你身边的邻居，希望更多的人能够关心起来并行动起来。

前段时间刚好写了篇文章整理了下失独家庭政策有关的内容，发出来大家分享一下，有什么问题欢迎大家一起讨论哈~

摘要：失独群体是指永远失去独生子女的父母，他们在物质和精神上都迫切需要国家和社会的关注。随着全面二孩政策的颁布与实施，政府对这个群体的关注也逐渐提高，那么中央和地方对失独群体的扶助政策有着怎样的演变轨迹呢，这背后体现的正是政府对计划生育这个国策的坚定坚持和加大对失独群体扶持力度的决心以及其暧昧的态度。

关键词：失独群体 扶助政策 计划生育特殊家庭

失独者即失去独生子女的人。中国有多少失独家庭？目前尚无确切数据，但此前有国内媒体和专家测算，全国失独家庭早已超百万，且每年新增失独家庭7.6万个。

失独者在最近新闻报刊常常被用到的一个新词汇，但是目前学术界关于这方面的研究较少，所以这就增加了对其准确界定的难度。有些网络认为，家中只有一个孩子，但是他们的孩子多因为意外事故、病痛而离开他们，在之后的岁月中没有生育的能力，而只能独自生活，这些人就是失独者。即失独者是指失去独生子女的父母，他们大多50岁以上，很难再生养孩子。笔者在之后在查阅相关文献并结合研究需要的基础上，对失独者给出了这样的定义：失独者是指其独生子女因疾病、车祸、犯罪、工作、自杀、灾害等原因死亡，从而永远失去独生子女的父母，其年龄大多在50岁以上，且一般情况下，由于年龄或其他等原因他们不能或者不愿再生育、收养子女（柳志艳，2012）。

失独是指独生子女因意外事故亡故，失独者也即是指那些因各种原因而失去家中唯一的独生子女的父母，特别是那些因为年龄较大及其他原因而丧失生育能力或不愿再生育的夫妇（王轲，2013）。

失独家庭的形成，既有计划生育基本国策的影响，也有现代社会推崇的少子化、无子化的家庭生育观念的影响，更有现代社会生存系统性风险的影响。从某种意义上可以说，失独家庭式现代风险社会的产物。失独家庭的问题反映的是现代社会的系统性风险。

目前失独者人群的飞速增长着实的令人担忧，其实15年前，政府在2001年底颁布的《中国人口与计划生育条例》第27条明确规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。直至2007年，由国家人口计生委和财政部联合出台《计划生育家庭特别扶助制度》，女方年满49岁、失去独生子女的父母，按照规定可以每人每月领取不低于100元的扶助金。至此，对失独家庭的扶助政策推广至全国。

党的十八届三中全会根据我国人口与经济社会发展的新形势、新变化，作出了启动实施单独两孩政策，逐步调整完善生育政策，促进人口长期均衡发展的战略决策，指明了生育政策调整完善的方向。在单独两孩政策稳妥扎实有序实施的基础上，十八届五中全会作出了促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动的重大决策。全面两孩政策，是指所有夫妇,无论城乡、区域、民族，都可以生育两个孩子的政策。实施全面两孩政策，是继单独两孩政策之后生育政策的进一步调整完善。实施全面两孩政策后，提倡按政策生育。对自愿生育一个孩子的夫妻，不再发放《独生子女父母光荣证》，不再享受独生子女父母奖励费等相关奖励优待政策。之前已经领取《独生子女父母光荣证》的，继续按规定的条件、标准、年限，享受各项计划生育奖励优待政策。

那么在这样的新形势之下，从一孩政策到单独二孩政策到全面两孩政策，这个计划生育国策内容变动的过程对于这个一孩政策下产生的失独群体来说，国家政策有没有发生改变呢，又发生了怎样的改变呢？这个改变背后体现了计划生育国策怎样的政策转向，又体现了国家的治理逻辑发生了哪些变化呢？

2.单独两孩政策前的国家及地方政策

统计局发布的数据显示，2011 年全国总人口约为134 735 万人，此前抽样调查则显示，2009 年我国15 岁至29 岁的年轻人大约占总人口的21.17%。此前，国防大学教授刘明福曾估计，目前军队中独生子女率已经不低于70%，作战部队则超过80%。如果按照军队的样本来估计，我国15 岁至30 岁的独生子女总人数至少也有1.9 亿人。另根据卫生部发布的《2010 中国卫生统计年鉴》所显示的该年龄段人口疾病死亡率来推算，15 岁至30 岁年龄段的死亡率至少为40 人/10 万人，由此估计，目前我国每年15岁至30 岁独生子女死亡人数至少7.6 万人，由此带来的是每年约7.6 万个家庭的分崩离析，难以补救。据一个失独者反映，他所在的太仓县总人口71.72 万，其中共有115 家为失独家庭，如果以太仓县作为全国的样本，那么，全国失去独生子女的家庭肯定超过百万个。

失去独生子女使得这些家庭支离破碎，他们甚至有的不能从这些悲伤中走出来，他们需要帮助，那么谁又能给他们一些回应呢？两孩之前看到更多的只是媒体的报道和政府的少量政策，那么政府的这些政策是否能够照顾到他们的实际情况，帮助他们走出困境呢？这里我们首先关注2013年11月以前一孩政策下的国家及地方扶助政策。

从国家政策来看，政府在2001年底颁布的《中国人口与计划生育条例》第27条明确规定：独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。这个规定是一个纲领性的规定，地方可以有自己的自由裁量余地。2007年，由国家人口计生委和财政部联合出台《计划生育家庭特别扶助制度》，女方年满49岁、失去独生子女的父母，按照规定可以每人每月领取不低于100元的扶助金。这里就是进一步确定了一个最低金额进行兜底，也说明了国家逐渐开始重视起来。

在地方政策方面，笔者将根据时间的变化，对前几年关于失独者的政策与近两年尤其是2013年的失独者政策进行比较分析，主要收集到的政策信息集中在4-9月，2013年11月开始单独二孩政策，在这之前处于一个各地调研与试点的的阶段，因此相对来说比前几年的政策会多一些，不至于处于无视这个群体的状态。虽然这个时间段来看对于失独者的政策并没有什么大范围，大程度上的调整或者是改变，但是不可否认对于财物上的增加，以及一些少量的精神生活上的抚慰的出现，以及将失独者这个特殊群体在一些事业单位的面试中提出，这些都是一些不同层次上的进步。这是一种对失独者群体的关注力度的增加。

首先将2013年4-6月的政策整理成表格然后用下面的地图来展示搜集到的7-9月政策资料的整理。

表1：2013年4-6月失独群体扶助地方政策

独生子女伤残或死亡、年满60周岁以上、生活困难的本市户籍老人，可免费享受每天1个小时的居家养老护理服务

独生子女伤残是指残疾等级在一、二级的，生活困难是指月人均收入中心城区1100元以下、远城区900元以下

自2013年1月1日起，江苏独生子女伤残、死亡家庭特别扶助标准提高至每人每月400元、500元。

对年龄在60周岁以上的失独家庭夫妇，农村居民每人每月将提高到800元，城镇居民每人每月提高到1000元。对给予失独家庭一次性补助作出了新的规定。对农村家庭，一次性补助2万元；对城镇家庭一次性补助3万元。

鼓励失独家庭再生育或收养、领养、过继子女。

被认定的失独家庭将一次性获得3万元的慰问金，年龄在49周岁以上的失独家庭夫妇，在目前的每人每月补助提高到1000元。建立了失独家庭特殊扶助标准动态调整机制。对年龄在60周岁以上的失独家庭夫妇，按照就地就近和自愿原则，安置在敬老院生活。

失独家庭优先享受生育关怀紧急救助；优先安排创业就业培训。对失独家庭进行心理干预和心理治疗，鼓励再生育，鼓励收养，领养，过继子女。

独生子女死亡后未再生育或收养子女的夫妻，每月的扶助金标准提高至1600元；独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻每月的扶助金标准提高至800元。

不仅有政府的政策支持和资金扶持，还引进民间资金投入计生特别扶助家庭。

独生子女死亡，未再生育或未再收养子女的家庭。

1.独生子女父母女方不满49周岁或男方（单亲）不满55周岁的，给予不低于2000元的一次性救助金；待女方年满49周岁或男方（单亲）年满55周岁后，再给予不低于1300一次性救助金。女方年满49周岁或男方（单亲）年满55周岁以后发生独生子女死亡的，给予不低于15000元的一次性救助金。

2.独生子女父母女方年满49周岁或男方（单亲）年满55周岁后，给予每人每月不低于150元的生活补贴。女方年满55周岁、男方年满60周岁后，给予的生活补贴提高至每人每月不低于500元

3.独生子女父母参加城乡居民社会养老保险的，自达到领取养老金之日起，每人每月给予不低于100元的养老金补贴。

独生子女死亡家庭中的父母，有政府给予每人、每月300元扶助金，直至其本人亡故为止。

对失独家庭每月的扶助增发170元。

根据表格和地图可以进行一些简单的观察和分类：

1）从地域方面来看——有政策和相关措施的主要是地图的右下方的部分，主要跟一个地区的经济状况有关，另外还跟政府是否关注有关。因为2007年8月，我国就出台了独生子女伤残死亡家庭扶助制度，在全国10个省市试点，后向全国推行。有些省市当时补助的

标准较低，每人每年为1200元。但是推行进度不容乐观，地图上显示的总共也只有十个地区，那么除去可能漏掉的，推行的广度是很有限的。以四川省为例，2013年仅仅是汶川地震就产生了大部分的失独家庭（据初步资料统计，至少是116户），虽然去年四川也成立了首个失独者联盟，但是可以看到之后的后劲不是太足。

2）从时间对比来看——北京，陕西，广东，江西是在前后的时间里都有政策的省市，由于时间是从4.5.6.到7.8.9，其中的时间跨度还是比较短的，在这个短的时间段里，这些省市能够接连出台政策弥补或是进一步提升对失独家庭的帮助，是令人感到欣慰的。但是在这个背后，广东，江西属于临近省，我们也可以从中看到这种相互影响和带头作用的效应应该是比较大的。所以北京以北的地区应该紧跟步伐。

3）从具体政策来看——从标出的箭头可以看到后期的政策有两个显著的特点：（1）跟节日有关。适逢中秋节，因此政府会设身处地地想到失独者，还有一些NGO组织也会有一些关怀活动，例如武汉的连心家园也有相关的活动。（2）政策覆盖面广。在前期政策的基础上，省市间相互学习，争取是在力所能及的基础上尽可能多方面地完善失独者补助措施。当然这里面不乏思虑不周和可行性缺乏的地方，但是只要努力去执行，都会有一定的效果。

在对失独者精神方面的抚慰政策方面的变化，将台乡人大通过了包括日常生活、医疗救助、精神慰藉、“身后”扶助等六项兜底帮扶政策，出台的失独家庭特别扶助办法显示，对这些失独家庭的关注已不仅仅是停留在物质层面上，在重大节日为他们提供扶助金，同时为他们提供医疗服务，免费的体检，送医送药等。心理辅导，以及组织一些文体娱乐活动等。而且也吸引一些大学生志愿活动帮助失独者。广东省海丰县公平镇党委、政府趁着中秋节之际，为全镇30户“失独”家庭送去关爱、送去问候。镇党委书记刘次权、镇长李惠民分别带队，挨家逐户为他们送去月饼和200元慰问金。

从目前所收集到两孩前政府对失独者的政策来看，制定与失独者相关的政策的省份城市数量不是很多而且不具普遍性，主要有江苏、江西、广东珠海、中山、石家庄、陕西、福建石狮等；从政策内容方面来看，以陕西省为例，独生子女死亡后未再生育或收养子女的夫妻，每月的扶助金标准提高至1600元；独生子女伤、病残后未再生育或收养子女的夫妻每月的扶助金标准提高至800元。同时还对领养和过继等方式给予政策方便。大多数主要集中于对失独家庭的经济补助，虽然补助的标准在不断提高但是增长的幅度不是很大，缺乏精神方面的抚慰和引导，而很多失独者面临的是心理方面的困境，无法从失去独生子女的阴影中走出来，这对他们的正常生活造成了很大的影响，这方面也是政府需要努力的地方。

根据以上分析可以提出的初步建议有：

1）根据地区的不同以及经济水平的发展状况及时的提高经济补助标准，最基本的要求应该满足人们的生存需求。

2）通过一些文体，娱乐活动的举办，以及一些重大节日的活动将这些失独家庭聚集，提高他们的帮扶程度，互助走出困境。

3）根据实际情况为失独者提供一些服务，鼓励志愿活动，让更多的人关注他们帮助他们度过困境。

4）定期对这些失独家庭的家庭成员进行心理辅导，以抚慰他们的心里阴影。

5）完善相关的领养政策，对失独家庭的领养有所扶持。

3.从单独二孩到全面两孩政策及其后的国家及地方政策

在单独二孩政策之后，2014年1月，国计委发布并实施了《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，首先从经济上，将特别扶助金标准分别提高到：城镇每人每月270元（伤残）、340元（死亡），农村每人每月150元（伤残）、170元（死亡）。另外从生活、养老、健康、精神、生育五个方面对失独者的扶助提出了要求，国家层面要求更加具体，而且非常全面，其中“在特殊困难家庭遭遇突发事件、重大灾害等意外事故或生产生活出现重大困难时，进行紧急救助”，“建立特殊困难家庭信息档案，实行一对一联系人制度，及时沟通情况，了解需求，提供必要的帮助”等说明更是比较具体的规定了扶助的方式和要求，当然其中也有比较模糊和自由裁量的地方，例如“有条件的地方可以对特殊困难家庭成员中生活长期不能自理、经济困难的老年人发放护理补贴”，“鼓励和支持各级医疗机构开通“绿色通道”，为特殊困难家庭提供便利的就医条件”等。同年十月，国家卫生计生委还在全国组织开展了“计划生育家庭养老照护试点”工作，侧重从养老入手关怀失独家庭。

2015年12月，全面二孩实施后，《中共中央国务院关于实施全面两孩政策 改革完善计划生育服务管理的决定》中要求，关怀计划生育特殊家庭，妥善解决他们的生活照料、养老保障、大病治疗和精神慰藉等问题。

今年4月国计委印发了《关于进一步完善计划生育投入机制的意见》，完善计划生育家庭特别扶助制度，统一城乡独生子女伤残、死亡家庭扶助标准，将农村独生子女伤残、死亡家庭扶助标准提高到与城镇水平一致，即分别为270元、340元，并根据经济社会发展水平等因素，实行特别扶助制度扶助标准动态调整。将最新的城乡平等因素加入进来，体现了政府对扶助的关注大大提高。

从扶助金额上，我们可以对国家政策做一个曲线图掌握其趋势。

可以看到单独二孩到全面二孩发展过程中，扶助金额的提升是非常显著的。而且这只是一个国家层面的底线规定，从表一可以看到，地方政策会由于国家政策的导向作用，而在实际金额操作上远远高于最低值，以凸显自己对失独家庭的关怀和对国家政策的积极响应。

从2013年11开始各个地方都相继出台了对计划生育特殊家庭的补助政策，现在将其总结到表二中。

表2：2013年11月至今各省市地区失独群体扶助政策

困难计生家庭伤残儿救助及“失独”家庭综合保险公益项目

建立了社工志愿者“一对一”帮扶制度，明确了社工志愿者服务“四个一”工作要求，即：每月至少一次上门探望、每年陪同过一次生日、做一次健康体检、组织一次近郊游玩。

帮助有生产经营能力的计生特殊困难家庭重拾生产、生活信心，在从事产业发展中，凡贷款金额5万元、10万、20万元，贷款期限在1年以上的，县财政一次性分别给予0.5万元、1万元、2万元的贴息补助。

发放两张爱心卡。为49～69周岁的帮扶对象免费办理公交爱心卡和园林年卡。

建立各具特色的“连心家园”13家，为辖区内老年人提供相互交流的平台和活动阵地，让“失独”老人同普通老人一起参加活动，加强相互间的交流，减轻“失独”的痛苦。

将独生子女伤残、死亡家庭夫妻特别扶助金提高到每人每月300元、500元，并为“失独”家庭发放一次性补助金2万元。

以开展“陇家福”幸福家庭创建活动为契机，建立起2884个“陇家福·幸福寓所”，为计划生育特殊家庭提供文化娱乐、体育健身、日间照料等多项服务。

年龄不满60周岁的计划生育特殊家庭成员每人每年代缴1000元养老保险金。

为每户计划生育特殊家庭建立帮扶工作档案，印发“金夕工程”便民联系卡，量身制订帮扶方案，解决不同的生活需求、健康需求和精神需求。

成立“关爱计划生育特殊家庭专业委员会”和“并肩行照护院”，组建“并肩行志愿帮扶团队”，打造“并肩行帮扶培训基地”，针对计划生育特殊家庭集中养老、日常帮扶和服务等开展相关培训。

关爱计划生育特殊家庭“一键通”信息服务系统，打造全新的社会化服务平台，包括紧急求助、便民服务和休闲活动等。

独生子女死亡的，扶助金标准提高到每人每年8000元；独生子女伤残（三级及以上）的，扶助金标准提高到每人每年6000元。

在安排公共租赁住房和农村危房改造等项目中实行评分的，独生子女死亡家庭加5分，独生子女伤残家庭加2分。

由省、市（州）、县（市、区）三级卫生计生行政部门领导班子成员每人至少联系2户贫困计划生育特殊家庭，每年上门慰问联系对象不少于1次。

独生子女伤残家庭的特别扶助金标准提高到每人每月600元，独生子女死亡家庭特别扶助金标准提高到每人每月800元。

从表2中我们可以初步观察对比得到：

1）从国家与地方之间的关系来看，对应国家政策的三个时间点，地方政策也呈现出集聚在三个时间点前后，体现了地方对中央政策的积极响应，以及国家政策的主导作用；

2）从政策中经济补助的部分来看，相比于2013年11月之前的经济补助，从金额上有了显著的增加。而且形式非常多样，除了每月补助和一次性补助之外，还包括各种市民服务和专项项目基金，体现了政府与社会联动的特点；

3）从政策中非直接经济补助的部分来看，笔者主要截取了比较具有实际意义的政策，对于比较笼统的套话没有截取出来。可以看到，大部分地方政策的导向是实行精准帮扶，动员政府、社区和社工的力量，建立档案从物质精神方面具体扶助对象。另外从住房、养老、再就业等方面进行了大力度的支持。

4）从政策发布地区来看，省、市、区、县各级都有代表发布政策，说明虽然发布政策不具有广分布的特点，但是从垂直上来看，确实有的县市走在了前面。区域分布上仍然是东部、中部比较集中，当然相比2013年11月之前，西部和西南部的省份也在不断进步之中。

可以看到，相比于上一节的政策分析，这个部分的政策对上一节的初步建议有了一些基本的回应，在物质上和精神上都有了很大的提升，这体现了国家对于这部分人的关注产生了质的飞越，同时地方也开始真正关注到其重要性并开始落实完善政策。

对一个弱势群体的关注与扶助不仅仅要依靠政府政策，也需要通过其他方式让更多的人来关注，只有聚集大多数人的力量才能为这个群体的人们尽早摆脱困境，寻找到更好的出路。在黑龙江的事业单位中的面试中有提到这个群体，说明就现在的形势来看，这个群体正在引起更多的人的关注，这是一个好的发展趋势。

但是是不是说政策发展到现在就没有什么问题，不需要进一步有质的改善了呢？笔者这里主要指的是在物质和精神关注的现有框架下理念和逻辑的进一步完善。经过以上分析，笔者认为至少在以下几个方面需要政府有关部门作进一步的推动。

笔者在查找政策的过程中发现所有中央和地方政策所使用的都是“计划生育特殊家庭”这个指代，为什么不使用“失独家庭”这个名词呢？仔细思考查阅资料后才理解，国家始终坚持计划生育的正确性，这个基本国策不能动摇，包括之前本文提到的中央政策中，都明显提到了所谓的计划生育特殊家庭扶助政策只是作为一个计划生育大国策的附属品。也就是公共政策与社会政策的区分是很不明晰的，比如我们的养老政策、医疗政策等等，都是社会政策的范畴，那么作为一个大的国策的附属品这个扶助政策必然会在实施时面临一些问题，会随着计划生育国策的变动而发生大的变动，比如本文所总结的政策演变的趋势，正是因为计划生育政策的变动比较大，才使得失独扶助政策获得更多重视，得以“名正言顺”地有了比较大的完善。

与之相似的另外一个问题是，失独家庭的产生到底该由谁负责的问题，从笔者开始对失独家庭关注的最初，一直认为失独家庭是国家的问题，无论是有意还是无意，应该由国家来全权负责，但是从政策的表述中，即使是二胎放开之后也丝毫看不到国家的这层意思，国家似乎是避而不谈这个问题，只是把这个群体当做如残疾人群体那样一样，似乎是从天而降的一群人。虽然在政策上国家基本上是准备全面扶助，但是在名义上却比较模糊。更有学者提出，这个政策的矛盾背后体现的正是我们国家“公”与“私”观念的竞争（陆杰华、卢镱逢，2014）。

因此，失独群体扶助政策作为一个特殊的政策，其发展轨迹能够很好地体现出我们国家以国家主导的社会政策的性质和逻辑。如果未来能够不再计划生育，而是将生育权还归公民，也许我们可以预期失独群体可以成为一个独立的群体，失独群体扶助政策可以成为一个独立的社会政策。

2）扶助内容有待进一步改进

现在的扶助政策基本上在形式上实现了多样化，将其他社会政策中实践效果好的也都模仿了过来，但是跳出来看，对于任何一个弱势群体政策，我们都可以有一个提问，这个政策是否产生了群体界限，换句话说它是否标签化污名化受助群体，从而使得受助群体的生存境况进一步恶化？

对于失独群体来说，他们自己生活和行动上不是主要的问题，精神上会成为主要的问题，很多时候，他们会主动屏蔽社会交往，会抑郁甚至是做出极端的行为。因此物质上的帮助并不是最主要的帮助，但是这个帮助却涉及一个群体识别的过程，也就是首先要将这部分人暴露出来，所以有些失独者就会因为不愿意别人谈论自己，不愿意解开伤疤而不去申请这个扶助金。这个问题在我们国家的其他扶助政策中也是比较常见的，因此需要政策在实施时考虑到并且尽可能减小其影响。

另外，到现在为止，政策的发展都是针对这个群体本身的，从更大的发展角度来说，国家对于社会的力量是考虑得比较少的，在失独群体这个问题上，社区和社会组织的力量尤其重要，笔者之前了解到武汉有一家连心家园是专门做这个方面服务的，另外一些社区里面现在对这个群体也有特殊个别的关注，其实将这个群体分散到各个社区也能使得他们重新建立关系网，开始新的生活。与之相应的，社会工作在失独群体的介入上，现在是不成规模和体系的，在理论方法和实践方面也都要需要重视和改善的地方。

最后总结来说，本文总结了从独生子女到单独二孩到全面二孩的过程中失独群体扶助政策的演变，虽然对其数量和质量的大大提升感到高兴和欣慰，但其背后的逻辑和观念还需待进一步的思考。当然本研究只是在理论层面做一个总结描述性的历史分析，这个政策具体的实施过程打了多大的折扣则有待其他人具体研究。这也是本文的一个不足所在。另外，本文是试图采取一个比较宏观的视角来梳理，因此也没有具体到某个省市地区的政策演变与实践。

柳志艳，2012，“勇敢地活下去——呼唤社会关注失独者群体”，《学理论》第2期

王轲，2013，“失独者现状问题及解决途径研究”，《吉林广播电视大学学报》第1期

陆杰华,、卢镱逢，2014，“失独家庭扶助制度的当下问题与改革路径分析”，《国家行政学院学报（社会治理）》6月

政策均来自国家卫生和计划生育委员会官网：